海南国际旅游岛彩票业发展方向研究——基于新加坡博彩业的开放经验

付阳寇剑波

（1.北京大学，北京 100871；2.河南省发展和改革委员会，郑州 450018）

海南国际旅游岛彩票业发展方向研究
——基于新加坡博彩业的开放经验

付阳1寇剑波2

（1.北京大学，北京 100871；2.河南省发展和改革委员会，郑州 450018）

受国家政策影响，海南在建设国际旅游岛过程中，彩票业发展面临巨大的困境和机遇。新加坡曾长期实行禁赌政策，但近年来将以博彩业为主要构成部分的综合旅游业确定为发展重点，对博彩业采取了开放的态度。本文对新加坡博彩业开放经验进行了总结，并提出海南彩票业的发展方向和政策建议。

海南博彩业 适度开放 新加坡综合度假村

2010年初，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，这为包括海南在内的中国彩票业的突破性发展提供了难逢的机遇。在中央政策的支持下，海南能否迈出适度开放博彩业的第一步，成为多方关注的焦点。本文从新加坡打破过去四十多年来所执行的禁赌政策着手，对新加坡博彩业解禁的决策过程和建设综合度假村的经验进行研究，为海南未来彩票业的发展方向提供政策建议。

一、海南彩票业发展之“困境”与“机遇”

发展现状来看，受彩票玩法单一，缺乏本地特色新品种以及私彩泛滥等因素影响，当前海南彩票发行规模依然较小，在全国彩票销量中的比重相对较低。以2012年为例，海南彩票总销量仅为19亿元，位列全国第28位，与销量第一的江苏省相差270多亿元。可以说，现阶段海南彩票业的发展程度较低，不仅无法满足当地彩民对于休闲娱乐的需求，客观上助长了私彩长年泛滥，同时也难以发挥出彩票业对旅游、餐饮、交通等相关产业的带动作用。

2010年初，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，将海南建设国际旅游岛上升至国家战略。但就海南经济和社会发展现状而言，建设国际旅游岛还面临着入境游客比例较低（不足2.7%），旅游产品内涵单一、建设资金需求缺口较大等种种挑战，进一步制约了战略目标的实现。而作为财政融资的特殊手段之一，彩票业除了具备筹集社会公益资金，增加政府税收等传统优势外，随着政府监管手段的完善和产业化发展模式的确立，近年来现代彩票业在吸引外来投资、带动旅游、餐饮、交通等相关产业发展、以及打击非法赌博泛滥等方面发挥着越来越重要的作用，成为拉动一国或地区经济的“第三增长极”。彩票业所具备的推动经济和社会发展的功能，对于破解当前海南资金需求大、产业模式单一、私彩泛滥等种种不利局面来说，无疑是最佳手段。

表1 2 0 0 6年—2 0 1 2年海南彩票与全国彩票销售情况

正因为如此，在国家关于海南国际旅游岛的有关文件中，明确提出要在海南“探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票”。而竞猜型体育彩票和即开型彩票因具备参与度和互动性强、竞猜方式多样化、返奖率高等特点，是继乐透型彩票之后，代表着世界彩票业发展新趋势的新型彩种。作为首次从国家层面获得探索新型彩票品种的海南，能否借助此次建设国际旅游岛的重要机遇，最大程度发挥出彩票对经济和社会发展的带动功能，需要解决好以下几个问题：一是在我国现有彩票管理和发行体制的框架内，如何从管理、发行、资金、人员等方面探索出一条具有海南特色的创新发展模式，最大程度地释放彩票市场的发展活力；二是在中央明确的彩票产业发展思路之下，如何准确定位海南彩票业未来发展模式、产业规模比重等战略规划问题；三是在明确的产业发展规模后，如何安排海南彩票业的发展阶段和各阶段发展目标问题。

二、新加坡开放博彩业的决策过程和有关政策

自20世纪90年代亚洲金融危机后，新加坡面临传统工业和制造业发展动力不足的困境。为刺激经济发展，克服国土面积狭小和自然资源匮乏的不利因素，新加坡政府通过大量研究，将以博彩业为主要构成部分的综合旅游业确定为发展重点①新加坡国家旅游局发布的数据表明，2001年新加坡接待国外游客数量为750万人次，2009年接待外国游客的数量只增长到970万人次，比上年减少4.3%，且旅游业总收入为124亿新元（约合87.9亿美元），比上年下滑约19%，平均逗留天数也下跌至三天。，期望以博彩业为驱动力，通过发展包括旅游、餐饮、购物等在内的综合旅游产业，吸引世界各地的游客来新加坡消费，创造就业岗位，为低迷的经济发展注入新动力。另外，随着周边国家纷纷开放博彩业，大量赌资外流②据有关数据统计，新加坡人在海外赌场及非法赌船上每年至少要花费16亿新元，每年光在邻国马来西亚的云顶赌场就消费2.455亿新元。，进一步坚定了新加坡政府开放博彩业的决心和信心。

（一）新加坡博彩业开放的决策过程

1.确定博彩业发展方向。在选择开放博彩业时，新加坡政府在借鉴美国拉斯维加斯、中国澳门等地博彩业开放经验，并结合博彩业发展趋势的基础上，对本国博彩业的发展方向进行了详尽的规划，明确了博彩业开放的方向——不以建设赌场（Casino）为主，而兴建内设大型赌场的世界级综合度假村（Resort），即建设涵盖主题公园、大型购物商场、博物馆、会展中心和饭店的综合度假村与综合娱乐城，同时明确规定设立在综合度假村中的赌场营业面积不得超过总项目面积的5%。确定这一发展方向的原因在于政府希望将赌场作为度假村的众多吸引点之一，通过配以多元的旅游景点、诚信的购物、休闲娱乐设施、集世界美食、高雅舒适的高级酒店与餐厅、便捷出行等众多亮点，在吸引游客前来观光旅游的同时，刺激游客增加本地消费，既发挥博彩业的吸引力，又能避免博彩业一支独大而导致经济结构失衡。

2.成立新加坡赌场管理局（CRA）①新加坡赌场管理局（CasinoRegulatoryAuthority）：http://app.cra. gov.sg/public/www/home.aspx.。为加强对赌场运营的全面管理，新加坡政府专门成立了赌场管理局（Casino Regulatory Authority），隶属于新加坡内政部，负责对赌场经营者进行管理，确保赌场各项游戏的公平公正性，防范赌场危害青少年、容易受伤害人士及社会大众，尽量减少因开赌而给国家带来的负面影响。该局有七个专业委员会：一是审计委员会，通过聘请专业人员对赌场的财务和运营进行审计和评估；二是预算审查委员会，负责审查赌场运营的年度预算并向政府提供评估和建议；三是纪律委员会，负责对违纪的赌场管理人员和持牌中介人进行处罚；四是人力资源及薪酬委员会，负责协助管理局制定人力资源政策框架和制度，以吸引和招募最适合的人才；五是法律和监管委员会，负责向管理局提供法律框架和管理政策的指导意见；六是研究和数据审查委员会，负责向管理局提供赌场运营数据的研究和分析建议，并监控全球和区域性博彩业的发展动态；七是技术咨询委员会，负责向管理局提供游戏和设备的技术标准建议，并使其及时掌握博彩业技术发展趋势和方向。

图1 新加坡赌场管理局机构设置图

3.成立新加坡全国预防嗜赌理事会（NCPG）②新加坡全国预防嗜赌理事会theNationalCouncilonProblem Gambling（NCPG）：http://www.knowtheline.sg/。考虑到博彩业可能带来的负面影响，新加坡政府在宣布解禁博彩业后四个月便迅速成立了全国问题博彩委员会（the National Council on ProblemGambling），隶属于新加坡社会和家庭发展部，由来自专业精神病学、心理学、社会服务、咨询、法律、康复和宗教领域的专业人士组成，其主要职能是反对非理性赌博，建立健全预防、救治问题赌徒的机制，通过在网站上刊登防止问题博彩的有关知识、资讯、广告等，提高公众对博彩可能产生问题的认识，并通过设立救助热线对问题赌徒进行及时救助。此外，该理事会通过抽样调查、召开问题博彩研讨会等方式，对博彩成瘾问题进行研究并发布研究成果，为管理部门提供参考。

（二）新加坡博彩业管理政策体系

早在决定开放博彩业之初，新加坡政府便开始着手起草和完善有关管理政策，并于2005年颁布《赌场管理法案（CasinoControl Act）》，此后多次修订完善。该法案共13章，202个条款，从定义、赌场管理局的职责、赌场牌照管理规定、赌场运营的监管和控制、赌场雇员的准入、赌场运营管理、未成年人保护、赌场内部控制、赌场税收、全国预防嗜赌理事会、一般条款、强制规定等方面对新加坡的赌场运营和管理进行了全面的规定。

1.赌场准入采取牌照制。在该法案中明确规定，一是新加坡只允许发放不超过2个博彩经营牌照，1个牌照只能开设一家赌场，且牌照不能随意转让；二是赌场运营商的主要股东在合同期内不得出售股权或参与本地区其他赌场的经营活动；三是对赌场牌照的申请、审核、调查、延期、违法规定的法则等方面进行详细的规定。之所以如此规定，主要是借鉴了澳门开放赌权时牌照由“三”变为“六”以及牌照发给博彩公司而未对赌场数量进行约束的失败经验③澳门政府在赌权开放中，虽然规定只下发三个牌照，但由于牌照获得者之一银河娱乐场（澳门）股份有限公司的两大股东——香港嘉华集团和美国威尼斯人集团之间由于观念和利益的分歧发生冲突。在权衡了政治与经济上的的利弊之后，澳门特区政府决定按照澳门博彩法律中有关“分专营”的规定，批准“银河”以“转批给”的方式，将竞投来的“赌牌”一拆为二，即由“银河”持有一个主牌，再向威尼斯人集团发放一个副牌。除名称外，主牌和副牌的权益和责任均一致，持牌人可各自独立经营赌场，但必须共同承担并完成原双方合作时向特区政府承诺的义务与责任。这虽是一个特例，但特区政府同时考虑到“分专营”规定必须一视同仁，遂做出三个赌牌公司均可“转批给一次”的规定。在牌照“三”变“六”的过程中，永利将自己的另一张副牌卖了9亿美元，折合澳门元将近70亿，而政府却没有抽税，损失严重。。

2.明确规定了赌场税收政策。在该法案中规定赌场税收的比例是赌场经营毛利收入的15%，并且在未来15年中税收比例不得增长。与其他国家和地区相比，新加坡的博彩税相对较低，如澳门博彩税比例是经营毛收入的36%，马来西亚的博彩税比例是26%，这就进一步提高了企业参与博彩经营的积极性。

3.加强对赌场运营的管理。该法案中规定，赌场管理局可在任何时间对赌场的运营情况、赌场管理层以及可能会出现影响赌场运营的各个层面的问题进行调查，并要求赌场运营者定期向其提交赌场运营情况报告，否则将面临严重处罚。此外，还对赌场内部管理进行了明确的约束，包括赌场的布局及经营的游戏和设备①在这一规定里借鉴了澳门不足的经验。当澳门政府开放博彩专营权时，仅是将赌牌发给三家公司，而并未对这三家公司创建的娱乐场、博彩机器的数量做出具体规定，从而导致只要哪个公司持有赌牌，并可以无限制地建娱乐场，购置赌桌、博彩机器。在博彩专营权开放后短短四年间，在面积不足30平方公里的澳门赌场数量已由原来的11间增加至23间，增加了一倍，使得澳门政府无法把握博彩业的扩张速度。、游戏规则、赌场运营者和中介、赌场准入许可、赌博禁令等方面。

4.对预防赌博成瘾进行了严格的规定。为最大限度地防止本国公民赌博上瘾和减少开放赌场的负面影响，该法规进行了严格的规定。一是对本地人进入赌场设置高门槛②此举是新加坡独有的规定，在其他国家进入赌场均不需缴纳费用。。新加坡公民或永久性居民要进赌场，每次必须交100新元（约500元人民币）入场政府税，或者每年交2000新元会费，而外国赌客则不用交费。二是实施赌场禁入制度。凡财务状况不佳、陷入经济困境或领取社会救助金的人员不得进入赌场；三是控制借贷。除被赌场列为贵宾的赌客外，赌场不准借赌资给新加坡人，不准接受信用卡或远期支票，此外赌场内也不得设有提款机等设施；四是限制赌场广告。规定赌场广告只限在机场、游客中心和旅游景点里，禁止赌场在免费电视和电缆电视、广播节目、报章、巴士站和公共巴士上打广告；五是加强对嗜赌者提供治疗和心理咨询，赌场也必须为赌客提供方便“自设输亏顶限”的服务；六是警方成立赌场罪案调查组，并在赌场内设置卫星办公室，以便有效地处理相关案件。

三、新加坡建设综合度假村的经验及成效分析

2006年，新加坡政府通过发放赌场经营权牌照的形式批准了两家综合度假村，并且在各自定位上进行了细致规划，避免了可能存在的同质竞争问题。

（一）“滨海湾综合度假胜地”建设规模及特点

（二）“圣淘沙名胜世界”建设规模及特点

2010年初，由马来西亚云顶集团斥资46.7亿美元兴建的“圣淘沙名胜世界”（Resort World Sentosa）正式开业。该度假村项目位于新加坡圣淘沙岛，占地49万平方米。其中位于美星豪华酒店内开设有赌场，占地1.5万平米，内设500张赌桌，最多可放置2500台老虎机，经营包括二十一点、轮盘和骰子等19种博彩游戏。此外，度假村项目建设了全球第一个以变形金刚为主题的环球影城和世界上最大的海洋馆、知名餐厅以及名牌商店，对家庭式游客来说吸引力巨大。

（三）度假村项目建成后的经济效益分析

随着两家综合度假村的相继开放，在赌场、主题公园、购物、餐饮等综合因素的刺激下，新加坡的观光游客、博彩业收入、本地就业率等都有了较大幅度的提升。2010年综合度假村开放的第一年，赴新加坡旅游的游客就创下了1160万人次的历史记录，且2011年持续走高，达到1320万人次。赌场无疑是吸引大批游客前往新加坡的主要推动力量，从两家赌场运营机构的业绩报告可以看出，2010年新加坡博彩业营业收入达到28亿美元，2011年增长到近60亿美元，在亚太博彩市场的占有率超过澳大利亚和韩国，位列澳门之后。随着大批游客的涌入，为新加坡的经济发展注入了新的动力，2009年新加坡GDP下跌1.3%，而2010年激增到14.7%，成为亚洲地区增速最快的经济体。此外，两家综合度假村聘请了大约两万余名职员，其中的8成是新加坡公民，且约8成的合约项目也都颁发给本地公司，从这一系列数据足以看出开放博彩业对新加坡经济的拉动作用。

四、我国海南适度开放博彩业的政策建议

（一）从意识层面转变对博彩的认识

博彩具有一定的赌性，而我国传统文化中对于赌博一直持否定观。当前各国纷纷开放的博彩业与传统意义上的赌博有所不同，前者是在政府有效管理下，以筹集税收和社会公益资金为主要目的产业化发展模式，对于经济和社会发展具有较强的拉动作用。近年来，全球博彩业呈现出综合化趋势，从单一的赌场经营逐步扩展到综合性旅游的各个方面，形成了以博彩业为龙头，酒店、餐饮、休闲娱乐、旅游度假、会议展览等行业配套发展的产业链，丰富了旅游产品的结构，形成了博彩业与旅游业互动发展的新局面，对本地经济的拉动作用也显而易见。因此，在探讨海南国际旅游岛博彩业发展中，首先需要考虑的是通过考察、借鉴、研究等从意识形态层面扭转管理层和公众对当代博彩业的认识，既要充分认识到博彩所具备的负面影响，在政策制定和市场发行中做到“心中有数、提前防范、及时应对”，同时也要看到博彩业对相关产业带动的经济引擎作用。

（二）逐步建立起财政统一管理下的新型博彩监管模式

第一层，“远以神行”，“而神无候”，神是没有节奏的，难以把握的，是自由的。它可以是弹琴者自由的想象，可以是对世界的认识，也可以是对自我的宣泄。

借鉴新加坡成立“赌场管理局”负责博彩管理的经验，并结合我国彩票管理体制有关规定，建议逐步建立起财政统一管理下的新型博彩监管模式，充分发挥海南的政策优势，在加强市场监管的同时，减少行政管理环节和成本，提高发行销售的市场化，调动市场的灵活性，从制度层面为市场发展保驾护航。

在管理层面，设立由财政统一管理下的博彩监管委员会，下设政策制定部门、彩票管理部门、牌照管理部门、财务与审计部门、成瘾预防与干预部门、法律部门等，负责海南现有彩票市场和未来将要探索的博彩市场的统筹管理工作，同时吸收民政、体育、教育、旅游、环保等相关部门参加，集体议事，民主决策。

图2 财政监管下的海南博彩业新型监管模式

在发行层面，将海南省福利彩票发行中心和体育彩票发行中心合并为海南省彩票（或直接称博彩）发行销售中心，负责传统电脑型彩票和即开型彩票的发行销售业务，打破福利彩票、体育彩票各自发行、同质竞争的部门化发展模式。同时，结合海南博彩业的探索发展阶段，以“特许经营牌照”形式鼓励具有一定资质的企业参与新型博彩市场的经营活动，严格规定其权利义务，并以征收博彩税的形式支持海南旅游岛建设，形成博彩业、旅游业等相关产业联动发展的局面。

（三）从产业定位上倡导以博彩业为亮点的综合度假村

从新加坡博彩业的开放经验上来看，发展以博彩业为亮点的，集休闲、旅游、购物、美食为一体的综合性度假村既是符合博彩业发展趋势的选择，也是以发展旅游业为主要战略定位的海南博彩业适度开放的选择。海南岛不仅地域面积较广，并且大量的自然景观构成了排他性的旅游资源优势。但从游客构成情况来看，海南国际游客的数量和比重远远低于新加坡，国际市场的需求潜力需要进一步挖掘。因此，在建设国际旅游岛时，海南不仅需要向综合度假村的方向发展，并且借鉴新加坡在基础交通设施、酒店接待能力、专业人才培养和城市宣传等多方面的经验①以新加坡基础交通设施为例，新加坡拥有64家国际航空公司航线，可直飞50个国家的154个城市，且每年在新加坡中转的旅游数就超过300万人；同时新加坡英语普及，国际化程度相对较高，并且政府对本地旅游业的管理相对严格。相比之下，海南餐馆、酒店“宰客”事件在旅游旺季频频发生，也足以见得海南当前旅游业的服务水平、管理力度等相对不足，从而导致旅游业综合竞争力有限，因此亟需全面加强。进行不断提高，吸引更多国外高端游客前来观光旅游，进而为海南国际旅游岛建设注入新的活力。

（四）借助中央支持设计博彩适度开放政策

从新加坡博彩业的开放经验来看，海南在设计博彩制度时需要对整个行业的发展方向进行准确定位，对发展阶段进行详尽规划。在国际旅游岛建设初期，海南可以在现有政策框架内，围绕如何最大程度发挥竞猜型和即开型彩票的玩法优势和吸引力，从彩票玩法返奖率、发行渠道、销售对象、资金分配等方面进行适度探索。在充分挖掘现有市场发展潜力之后，可以逐步向博彩业方向突破。

1.在玩法政策上，优先发展具有较强趣味性的竞猜型玩法和即开型玩法。竞猜型玩法可采用国际通用的固定赔率模式、竞猜对象由足球扩展到赛马、赛车、赛艇等多种竞技项目，并取消一等奖“500万”封顶的限制，即开型玩法可尝试发行在线即开型玩法，将传统的彩票游戏搬到电子设备上进行销售。

2.在发行渠道政策上，可在扩大现有传统销售网点的基础上，尝试建设电视、手机、互联网等新型销售渠道和渡轮离岛销售的模式，并与海南省内大型度假酒店、休闲娱乐中心和飞机航班等有机结合，形成一个综合性销售网络。

3.在销售对象的政策选择上，充分发挥海南岛丰富的外来游客资源，设计专门面向外国游客的竞猜型和即开型玩法，将外来游客客源纳入彩票销售对象之中。同时，在中央政策的支持下，面向外国游客设立“博彩休闲娱乐俱乐部”。

4.在资金分配政策选择上，可根据游戏特点，通过提高彩票玩法的返奖率增加游戏的吸引力，同时在公益金中央地方分配比例上加大向海南倾斜的力度，以筹集更多资金支持国际旅游岛建设。

（五）制定严格的防止博彩负面影响的措施

由于博彩业具有一定的负面性，容易导致成瘾问题的出现，因此在海南探索博彩业适度开放之初，就应当把如何防止博彩成瘾以及降低博彩可能带来的危害作为首要议题进行研究和规划。在这个问题上可充分借鉴新加坡的经验，在彩票管理体制之下成立防止问题博彩的专门机构，在政策上制定严格规定，如设置购买准入门槛、建立彩民黑名单、限制博彩企业宣传等方式，并在宣传上加大对博彩知识及其负面影响的宣传和教育，从而提早预防问题彩民的产生，并对问题彩民进行及时救助，为博彩业发展营造良好氛围。

（六）注重与澳门博彩业的协调发展关系

我国澳门自2001年赌权开放以来，形成了以博彩业为主的经济发展模式。近年来，澳门特别行政区政府提出建设“世界旅游休闲中心”的发展目标，期望通过大力发展主题多样、特色多元的综合性旅游休闲业，改变博彩业一支独大的失衡局面。对于海南来说，在探索博彩业适度发展的同时，要注意协调与澳门博彩业的发展关系，对博彩业和整个旅游业发展进行差异化定位，形成各自独特的竞争优势，避免两地区之间的客源竞争，实现区域共同发展的局面。

〔1〕王五一.赌权开放与澳门博彩业发展.广东社会科学，2011年第2期.

〔2〕王薛红.博彩业发展与中国政府政策选择.中国财政经济出版社，2008年版.

〔3〕陈晶，赵洧平.博彩业对海南发展影响的思考——从海南和澳门对比来看.湖南社会科学，2010年第5期.

〔4〕徐爱民.海南建设国际旅游岛博彩问题研究.河南省政法管理干部学院学报，2010年第3期.

〔5〕黄耀球.考察新加坡博彩旅游业有感.澳门日报.

〔6〕新加坡赌场管理局http://app.cra.gov.sg/public/www/ home.aspx

〔7〕新加坡全国预防嗜赌理事会http://www.knowtheline.sg/

【责任编辑 张兵男】

F832.48

A

1672-9544（2014）06-0075-06

2013-05-06

付阳，助理研究员，在读博士，研究方向为彩票政策、财政资金分配及地方财政体制等；寇剑波，副主任科员，中级职称，研究方向为新型城镇化研究、地方财政可持续发展。