国家治理现代化中的财政改革

陈龙

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

国家治理现代化中的财政改革

陈龙

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

市场型政府、公平竞争型市场和合作型社会三者互为基础、密切联系，共同构成了我国国家治理现代化“三维”目标体系。财政配置公共资源体现了政府、市场与社会之间的关系。公共资源取得的数量和方式，以及配置的方向和结构，都会对市场和社会运行产生重要的影响。深化财政改革，是推动国家治理现代化、提高治理能力的必然要求。为此，本文研究了促进国家治理现代化的财政改革方向。

国家治理 现代化目标 财政改革

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这将财政作用提高到一个新的高度。深化财政改革，是推动国家治理现代化、提高治理能力的必然要求。

一、国家治理现代化的“三维目标”

自二十世纪七十年代中后期以来，一些国家将“少一些统治、多一些治理”作为新的执政目标，“治理”便成了国家建构中的一种新的理念。治理之所以不同于统治，在于治理更加强调协调、合作，注重主体间权力的互动性和依赖性，而不是压制、控制。十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这既是对我国改革经验的总结，也是应对当前一些现实问题的必然选择。这一目标定位，不仅意味着我国国家管理理念的重大变革，也标志着我国改革将进入以推进国家治理现代化为目标的新阶段，这对于推进社会主义现代化建设、保障国家健康稳定发展具有极为重要的理论意义和现实意义。

国家治理体系是政府、市场、社会等相互合作、相互制衡并使之运转的一个复合体系和制度运行系统。它又具体可分为政府治理、市场治理和社会治理三个子体系。在一个理想的治理体系中，三者各有侧重。政府治理强调对政府行为的规范，特别是对政府权力的制约与制衡，以提高政府执行能力，并防止其对市场和社会系统的过度干预。市场治理强调市场主体在公平正义的原则下，通过市场规则，实现自愿性交易，这一治理体系以市场主体的进入、退出及其它行为规则为基础。社会治理则强调政府、社会组织、企事业单位及个人等主体在社会领域通过平等的合作型伙伴关系，对社会事务和社会生活进行规范和管理。因此，通过这三个子系统，国家治理体系涵盖了几乎所有公共领域及市场交易、社会合作等部分私人领域。国家治理体系的结构及能力状况，将决定一个国家能否实现繁荣与稳定。

国家治理体系的结构、治理的方式与内容取决于经济社会发展的深度与广度。在不同的发展阶段，国家治理的目标与手段并不相同。在我国各项事业以实现现代化为目标的这一阶段，国家治理的目标必然要求构建与经济社会发展相适应的治理体系，提高国家治理能力，实现国家治理的现代化。然而，我们所追求的国家治理的现代化，是一个怎样的状态呢？或者说国家治理现代化的目标是什么呢？笔者认为，我国国家治理现代化的目标应主要涵盖三个维度：

其一，强化市场型政府。“强化市场型政府”（market-augmentinggovernment）的概念是由奥尔森提出的。他认为，“一个政府，如果有足够的权力去创造和保护私有产权并去强制执行合约，而且受到约束不去剥夺这些个人权利，那么这样的政府就是‘强化市场型政府’”①【美】曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，上海世纪出版集团2005年版，序第3页。。自我国逐步放弃计划经济、走上市场经济之路后，市场经济运行状况就成为我国能否保持长期繁荣与稳定的关键。由于经济转轨的复杂性与特殊性，我国的市场经济远未成熟，市场机制不健全、不公平竞争、契约精神缺乏等问题，制约了市场经济的进一步发展。在这种状况下，构建强化市场型政府显得至为重要。构建强化市场型政府，并非要求政府简单的退出，而是要求其“进退并行”。一方面，约束政府行为，使政府权力退出市场可以有效运行和调节的领域，防止其对正常市场秩序的侵蚀；另一方面，强化政府在市场体系建构、维护产权与契约等方面的职责，提升其治理能力，为市场发挥资源配置的决定作用提供健全的制度体系和公正的市场环境。忽视任何一方面，都很难形成完善、高效的市场经济。这种状态下，政府所具有的功能与特征，难以简单的用“小政府”或“强政府”予以概括。

其二，公平竞争型市场。充分而公平的竞争是市场经济的一个理想状态。由于对公平的理解不同，因此，人们很难对何为公平竞争形成完全一致的认识。众所周知，基于平等空间下形成了包括起点公平、程序公平、结果公平、机会平等、资源平等、福利平等、权利平等、可行能力平等在内的诸多观点。但我们不能以概念、内涵的多样性为由，忽视对市场竞争的公平性要求。恰恰相反，我们所要追求国家治理现代化的一个重要目标就是构建公平竞争型市场。公平竞争型市场，既不是简单地追求优胜劣汰的竞争状态，也不是只停留在形式或程序上的平等，而是在制度平等的前提下，注重消除各种影响公平竞争的深层次因素，使市场在资源配置中真正发挥决定性作用。从我国现实来看，除了要重视垄断行为、契约不遵从、机会和资源不平等、企业成本外部化以及信息不对称等所产生的市场竞争不公平性，还有高度重视各类要素在市场竞争与分配中的公平性问题，例如：在我国现阶段，与资本相比，劳动天然的处于弱势地位，应更强调对劳动的保护，特别是保护劳动的报酬权利，防止收入分配过度向资本倾斜。此外，健全社会保障体系，避免“赢者通吃”丛林竞争法则，也是构建公平竞争型市场的必然要求。总之，缺乏公平的市场，只能是不成熟、不完善的市场，显然不符合国家治理现代化的要求。

其三，合作型社会。一个理想的社会治理模式应该是政府、市场与社会充分发挥各自的优势，在公共管理与公共品供给中相互配合、密切合作，最大限度地满足公众的社会需求。这种合作型社会，其特性主要体现在两个层面：一是政府与社会形成良性互动关系，二者以一种合作而不是对立的心态来对待公共事务和公共管理；二是由于政府、市场与社会三者在公共品供给中各具优缺点，仅靠某一种方式很难实现公共品的有效供给，因此，在三者关系的互动中，发挥各自不同的独特作用，形成一种新型合作和互补供给方式，是未来理想社会治理的重要目标。从我国当前现实来看，实现合作型社会，必须以公众和政府责任与能力的“双重构建”为基础。在整个社会形成负责任的公民意识，是一个文明的现代社会、一个成熟的市场经济最基本要求和特征。缺乏公民意识以及公民能力不足是我国与西方发达国家的一个显著差距，并且是影响最为深远的一个差距，这不仅与我国取得的巨大经济、社会发展不相匹配，而且已成为阻碍我国经济发展和社会进步的一大障碍。构建合作型社会，是应对社会治理变革、解决诸多社会矛盾的必然选择，理应成为国家治理现代化的一个重要目标。

以上三个方面互为基础、密切联系，共同构成了国家治理现代化“三维”目标体系。实现这一目标体系，关键是要处理好政府、市场与社会的关系，既要发挥政府的积极作用，又要防范其对市场和社会的过度干扰，使三者在国家治理中相互聚合、交融和叠加，以高效发挥各自作用。

图1 国家治理现代化的三维目标体系示意图

二、财政在国家治理现代化中的作用

财政是对公共资源配置的一种行为。从深层次而言，财政配置公共资源体现了政府、市场与社会之间的关系。公共资源取得的数量和方式，以及配置的方向和结构，都会对市场和社会运行产生重要的影响。因此，财政在塑造与构建国家制度、推动国家治理现代化中能够发挥极为重要的作用。具体而言，主要体现在三个方面：

（一）财政在政府治理——构建强化市场型政府中的作用

财政在方面的作用主要体现在三个方面：一是通过财政制度，界定政府与市场的边界。政府公共职能的实现是以公共资源的配置为前提和基础。在一定程度上而言，政府活动都可以通过财政行为得以体现。这也就意味着通过财政制度，可以间接界定政府、市场主体的权利和行为边界。一个良好的财政制度，有利于防止政府对市场的不合理介入和过度干扰，从而构建一个合理的经济秩序。二是通过财政制度，可以增强政府对其系统内部的行为控制，提升行政和管理效率，防止其对正常市场秩序的侵蚀。财政对政府系统内部行为的控制体现为两个方面：其一，通过中央与地方以及地方各级财政关系，实行纵向控制；其二，通过财政权力在各部门之间的分配，形成横向的财政分配关系，对政府系统进行横向控制。三是通过财政制度，可强化政府在市场体系建构、维护产权与契约等方面的职责，实现公权与私权的有效衔接，进而提升其治理能力。

（二）财政在市场治理——构建公平竞争型市场中的作用

上述财政在政府治理中的三方面作用，实际上也有利于促进市场的公平竞争，体现了其在市场治理中的作用。此外，财政在构建公平竞争型市场中的作用还体现在三个方面：一是通过财政制度，减弱公众在市场竞争起点上的不公平和机会不均等问题。其一，通过财政支出，实施保障人的生存权和发展权的财政制度，提高公众的可行能力。例如，解决基本民生问题，特别是着力解决就业、社会保障、公共卫生、住房等问题；提高人力资本投入，促进教育事业发展，大力增加科技、文化投入，使财政在提高人口素质和科技、文化发展上有所作为。在保证公众享有大致相同的发展机会——“起跑线上的公平”的基础上，考虑先天条件的不平等，在比赛规则中体现对弱小者的照顾，实现“能力差异补偿上的公平”。其二，通过税收制度对收入分配进行调节，矫正结果不公平问题。税收对收入分配的调节主要是通过税种、税目、税率、征收范围、减免额等来实施的。从调节的环节上，税收对收入的调节又可分为对初次分配的调节和对收入再分配的调节。税收对初次分配的调节，主要是指税收对要素分配的调节，一般是在生产、销售商品或使用资源、要素的环节征收，这主要体现在营业税、消费税、资源税、土地使用税等税种上。税收对收入再分配的调节主要体现在个人所得税、社会保障税、财产税类等税种上。二是通过财政制度，减弱企业竞争中的不公平问题。其一，通过税收政策，治理环境污染等企业成本外部化问题。对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予适当的税收减免，对污染行业和污染物的生产及使用征收税和费，把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中，矫正负外部效应带来的不公平问题。其二，通过税收减免和支出政策，弥补中小微企业在市场竞争中的劣势，增强其竞争能力。三是通过财政政策减弱经济波动，为公平竞争创造良好的外部环境。较大的经济波动和社会不稳定，通常会产生不公平竞争的环境。财政调控的实践表明，财政具有经济稳定机理，可以通过财政的自动稳定器功能和相机抉择的财政政策，调整经济运行状况，但其经济稳定作用发挥的具体情况，取决于能否根据经济形势的变化及时、准确地对政策内容与方式做以调整。

（三）财政在社会治理——构建合作型社会中的作用

财政在这方面的作用主要体现为打造责任政府与责任公民，促进政府与社会之间形成良性的互动关系。这一作用，具体表现为三个方面：一是通过公开、社会参与和监督机制，打造责任政府。通过财政信息公开、预算协商与参与，可以增强政府责任意识，提升政府服务公众、社会与市场的能力，有效约束政府非理性的或自私的利益取向与行为。二是打造负责任的公民，亦即培育公民意识和公民能力。公民意识不仅为现代化进程提供精神动力，而且为国家、市场和社会的有序运转提供伦理秩序、政治秩序和法制秩序基础。通过财政的公开、社会参与和监督机制，可以将普通公众打造为负责任的公民，并提高其参与公共事务管理的能力。三是有利于形成重叠共识和培育公共理性，实现政府与社会良性互动。重叠共识是现代社会稳定的基石，在社会观念和利益多元化的前提下，如何形成重叠共识，从而使人们以高度负责的态度参与到公共生活中去，对实现社会治理现代化极为重要。“没有一个确定的公共世界，理性的（理念）就会成为空中楼阁。”①【美】约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，译林出版社2000年版，第56页。可以说，公共理性的根本作用就在于形成这样一个公共世界，并由此产生一个作为社会成员间公平合作的项目之框架。只有在这框架下，重叠共识才能得以产生。培育公共理性，需要构建一个能够反映各方要求、审慎合理的偏好平台，并通过这一平台，将各种合理的偏好整合成符合公共利益的集合偏好，而财政恰是符合这种要求的有效平台。财政信息表达、协商及参与的过程，实质上就是一种开放的、充满活力的公共意见和公共利益的形成过程，从而促使以理性的表达方式来代替非理性的表达方式，进而形成一种新的公共文化，为国家治理变革奠定思想和文化基础。此外，财政在政府与社会之间，起到一种物质中介关系。通过这一中介，对公共资源做出合理的安排，有利于分解社会矛盾，使社会矛盾由刚性转为柔性，从而在政府与社会之间形成良性的互动关系，保持社会秩序稳定。

三、促进国家治理现代化的财政改革方向

从当前现实来看，我国现行财政制度逐步显现出一些不适应社会经济发展需要的弱点与弊端，制约了治理能力的提高，亟需我们从战略全局高度，加快推动新一轮的财政改革，促进国家治理现代化。

（一）优化财政汲取比例与方式，规范收入分配关系

财政汲取方式，亦即政府获取财政收入的形式，实际上反映了政府与企业、居民在国民收入中的分配关系。实现国家治理现代化，首先要求财政汲取比例与方式的合理化。财政汲取比例的合理化，重点在于宏观税负水平以及税收收入使用的合理性。从数据上分析，我国现行的宏观税负水平在整体上处于一个相对合理的区间，但应控制宏观税负的上升趋势。实际上，宏观税负的高低并不是关键，核心问题在于政府如何正确的使用税收收入和配置资源。因此，未来财政改革应该在控制和稳定税负水平的基础上，注重财政资金的使用。控制宏观税负的合理水平并不意味着税制改革只能走减税的这一途径。尤其在当前经济下行压力较大的情况下，我国的税制改革需要实行增税与减负并举的策略方略，即：一方面，通过“营改增”、降低税率、提高起征点等方式对企业，特别是中小微企业进行适当减税。同时，对我国未来发展影响较大的创新型、战略性新兴产业和关键技术等也给予减税支持。另一方面，通过房地产税改革、资源税改革、消费税改革和开征环境税等，进行适当增税，从而使我国税负稳定在大致合理水平。

财政汲取方式的合理性，亦即税收、国有资产经营收益、收费、专项收入、国债等在取得财政收入上的合理性与规范性，其中最为重要的是优化税收与收费的关系。未来的财政改革中，应与税制改革相协调，规范、清理与合并相关收费，理顺分配关系。例如，处理好环境税与排污费的关系，可实施环境保护费改税，建立污染排放税；在资源税改革中，处理好资源税、矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费等关系，建立价、税、费、租联动机制。

（二）调整支出结构和权责，提高政府介入市场的规范性与有效性

财政支出是政府介入市场活动的一种重要方式。实现国家治理现代化依赖于财政支出结构的合理化以及支出权责与方式的规范化。从对市场影响程度与方式来看，财政支出可分为对市场活动产生直接影响与间接影响的支出。前者主要是指政府作为市场主体之一，在市场规则下，与其他市场主体产生交易活动，一般表现为政府购买产品或服务、直接投资等；后者则是指政府通过社会保障、财政补助等形式将财政资金转移给个人、企业等市场主体，从而间接影响市场活动。为提升国家治理水平，未来财政支出的改革方向主要在于两方面：一方面，调整支出结构，加大对社会保障、教育、公共卫生及其他提升人的可行能力等方面的支出，为市场运行构筑稳定的社会环境。同时，压缩一般行政性支出，提高治理效能。另一方面，规范财政支出的权责与方式，其中尤为重要的一点是统一财政投资权。投资决定权分散于一些部门，虽然有利于提高财政投资的灵活性，但也造成各部门各自为政的现象，削弱了财政资金的整体效益，特别是容易造成部门投资冲动，干扰正常市场秩序。统一财政投资权，有利于增强政府行为的内在控制力，提高其介入市场的规范性与有效性。

（三）实施预算管理制度创新，提升政府治理能力

预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，其管理制度状况，直接影响政府的治理能力和水平。从当前的预算管理制度来看，存有一些不科学、不合理之处，限制了预算功能和作用的发挥。例如，将预算审核重点放在平衡状态、赤字规模上，相对忽视了财政支出的使用效率；将重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，将税收作为硬性考核指标，容易引发政府不合理干预市场的行为；缺乏跨年度预算平衡机制，很难使公共资金在各年度之间进行统筹、合理的规划与使用，不利于提高资源配置效率。提升政府治理能力，需要加快预算制度改革。首先，构建“大预算”，提高控制的质量。在统一财力、统一分配的基础上，统一、协调预算体系，使公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。其次，改进和完善预算科目体系，完善收支标准的确定方法，使预算科目的设置能全面、准确地反映政府职能，体现政府的所有收支活动。再是，改进年度预算控制方式，将审核重点转向支出政策和政策拓展，强调支出的政策效应，提高财政资金的使用效益。同时，建立跨年度预算平衡机制，逐步引入中期的预算框架。增强财政政策的前瞻性和持续性，提高财政资金的整体使用效率，并通过建立跨年度弥补超预算赤字机制，强化对财政赤字和债务管理。

（四）构建“三位一体”财权管控新机制，完善政府间权力制衡体系

“三位一体”新机制，是指在财权配置中，优化党委、政府和人大三者之间的关系，使充分发挥各自职责，形成有效的制约机制，提高政府治理能力。这一机制，主要处理好三方面的关系：一是优化党委、政府和人大间的预算权力关系。从当前我国预算权力配置状况来看，人大权力形式化、预算权力碎片化、权力与责任非对称性等问题是预算权力关系扭曲的突出表现，这制约了财政的治理能力。为此，需要进一步优化党委、政府和人大间的预算权力关系。简言之，党委在财政中起到统领作用，主要在全局性计划和大政方针上决策；政府具体负责预算的编制与执行，通过完善内部的监督制约机制，提高工作效能；人大对预算行使监督、审查和调整职能，起到最终控制作用。上述三者关系中最为重要的一环是明确人大的审议和监督权，完善审议和监督模式与程序，增强其控制能力。应赋予人大代表预算修正权，建立预算修正制度。重构人大内部的预算审批程序，调整、充实预算工作委员会，合理划分相关委员会在预算审查与监督中的作用。完善人大审议方法，采取听证、质询、审查等多种形式，建立事前、事中与事后相结合的监督体系。二是进一步规范财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系，防止预算权力碎片化。坚持财政部门在预算分配中的核心地位，将分散于其他部门的一些预算权力，采取渐进的方式，逐步划入财政部门，改变其他准预算机构掌握大量财政资金分配权的状况，减少非正式的预算权力的影响，提高资金的整体配置效益。同时，理顺财政部门与各支出单位的关系，维护财政部门对各支出部门在预算审查领域的权威，完善绩效制度，建立财政责任的问责机制，解决权力与责任的非对称性。

（五）推动预算的社会协商与参与，构筑政府与社会互动的新机制

公众的意见如何反映到决策部门，并且合理的部分得到充分吸纳，是政府与社会形成良好互动关系的根本，也是实现社会治理创新的基础。预算的协商与参与体现了政府与社会共同治理的理念，属于治理体系的一种创新。通过这一机制，可以实现公共治理变革，即由传统的“单一控制”方式转向“多种控制”与“社会协商参与”并举的方式。预算的协商与参与，必须以财政信息公开为前提。今后应着力构建财政信息公开的法律基础、制度基础和技术条件，合理界定公开和免除公开的范围，为财政治理变革提供信息基础。在预算的社会协商与参与方面，应根据我国政治体制的特点，构建“体制内协商”与“体制外参与”有机结合的机制。在体制内，以人大、政协等部门为主导构筑协商参与平台；在体制外，搭建政府、社会组织、专家与普通公众相互协作的协商参与平台。为提高协商和参与的效果，需要采取灵活多样的协商参与方式，提升公众的参与能力和参与热情，合理确定协商参与的范围及具体内容。应根据各级政府的特点和实际情况，确定各自协商参与的方式和内容。通过预算的社会协商与参与，在政府与社会之间建立良性的互动机制，实现社会治理创新。

〔1〕俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报，2013-12-09.

〔2〕陈龙.预算信息公开：风险、困惑及化解[J].国家行政学院学报，2011（5）.

〔3〕陈龙.突破“转型陷阱”：提升预算的建构力[J].当代经济管理，2013（9）.

【责任编辑 连家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0009-06

2014-03-26

陈龙，税收研究室副研究员，研究方向为财税理论与政策。