我国政策性金融机构的必要性和转型发展取向

王英磊

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

我国政策性金融机构的必要性和转型发展取向

王英磊

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

针对近年来关于政策性金融机构改革的有关讨论，从理论、国际比较、现实国情、制度分析等视角明确提出政策性金融是我国现阶段金融体系不可或缺的重要组成部分，是实现国家战略目标的重要机制性支撑。我国政策性金融机构20年来对国家发展做出了重要贡献，取得显著成效，在发展中也存在着诸多问题和矛盾，应通过加快改革的办法来解决。总体方向是按照“政策性目标、市场化运作、专业化经营”原则，建立起“政策定位明晰、专业分工明确、服务功能完善、治理机制规范、风险控制有效”的现代政策性金融机构。

政策性金融 必要性转型发展

一、政策性金融存在的必要性

政策性金融根据国家的战略目标、产业政策或政府的相关决策进行投融资活动，不以利润最大化为经营目标。作为一种介于政府与市场之间的金融业态，一个时期以来，学术界和实务界对其必要性和职能作用一直以来争议颇多。归纳起来，主要存在着两派观点：一种观点认为基于我国的发展阶段和客观国情，中国政策性金融及其机构比世界上任何其他国家都更具有客观性、必然性和长期性，具有不可替代的历史重任和巨大的发展空间，应强化而非弱化；另一种观点则强调政策性金融存在着道德风险严重、不按市场规则评审贷款项目、对市场融资产生挤出效应等问题，主张应“去政策化”，政策性金融机构存在的必要性越来越小，应逐步淡出。针对这些讨论和争议，需要分层次加以辨析。

（一）理论层面不能否认政策性金融的必要性

从经济学理论来看，金融资源配置领域存在的市场失灵、准公共产品、信息不对称理论以及金融约束理论等，这是政策性金融存在的重要理论基础。

政策性金融是联接政府与市场两个领域、财政预算拨款与商业性金融信贷两种机制的资源配置方式和制度安排（见图1），是市场性与公共（产品）性、财政性与金融性、微观性与宏观性、有偿性与无偿性、直接管理与间接管理、市场缺陷与政府干预的“巧妙”结合体与统一体。政策性金融体现了经济社会发展客观需要的政府与市场的互补与融合，符合整个经济思想发展演进方向，其产生和发展具有历史的必然性。

当然，从本质属性来说，政策性金融还是金融形态，而非财政。因此必须要有资金价值的合理补偿机制，要还本付息、可持续运营，要按照市场化的机制来实现政策性目标，政府在其中的作用要严格限定；另一方面，政策性金融一定要服务既定明确的政策目标，要与市场化的商业金融有效区隔。从各国经验来看，政策性金融，能不能成功的关键在于，政策性目标是不是明晰、合理和可行，运行机制是否规范透明，补偿机制是否合理到位。

图1 政策性金融与财政预算供给和商业性金融的关系简图

政策性金融所体现的政府干预，归根到底是以财政为后盾，是采用金融的方式、办法，来实现特定的政策目标。在国民经济体系中，民生基础设施、农业、自主创新、环境保护等诸多具有“强位弱势”特征的产业和领域，以及中小企业创业发展等经济活动，由于存在效用外溢性，直接的经济效益不显著，或者风险较高，其融资需求在纯市场化的商业金融体系内难以得到有效支持。

（二）现实国情决定了我国政策性金融的必要性

白钦先、王伟（2010）从制度视角提出政策性金融是国家保障“强位弱势群体”金融发展权和金融平等权的特殊制度安排。他们认为，在目前国情下，中国政策性金融的存在具有不可替代的历史重任和巨大的发展空间，比世界上任何其他国家都更具有客观性、必然性和长期性，理应强化而非弱化。国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌（2012）认为，中国当前不缺商业银行，缺的是配合中国经济崛起，体现国家政策意图的金融机构，也就是说政策性银行在这个历史时期是需要的，不仅仅需要，而且要不断壮大。

从我国现实国情需要来看，对于采取赶超型经济发展战略、追求实现“中国梦”的我国来说，通过发展政策性金融，适当集中有限资金来重点支持需加快建设的制约经济社会发展的“短板”领域和“瓶颈”项目，如公益性和准公益性基础设施建设、区域开发、战略性新兴产业发展、民生类投资建设、住房金融支持、中小企业发展、“三农”发展、扶贫开发等等，以弥补金融资源市场化配置机制的不足，填充财政直接支出和商业融资之间的“中间地带”，追求政府财力依托机制转换，实现效率提升的倍加效应，无疑具有重要的现实意义，这应是我国在发展和完善政策性金融体系方面应牢牢把握的战略性着眼点。

本文认为，政策性金融通过将政策性、优惠性和有偿性、市场化有机结合起来，在当前和今后很长一个时期，将在国家经济和社会发展战略、促进经济增长和结构调整、实现对外经贸发展战略和政治外交意图、从整体上提高我国国际竞争力等方面发挥重要作用。因此，在我国，政策性金融及其机构不是可有可无的，其战略地位和作用是不可或缺、不可替代的。

（三）政策性金融机构在许多国家普遍存在

从国际实践经验来看，政策性金融长期存在，世界上很多国家都设立了不同类型的政策性金融机构，专门从事政策性资金融通活动。即使是发达市场经济国家也存在功能强大且种类多样化的政策性金融服务。无论是号称最信奉不干预原则的美国，还是老牌的资本主义国家英国、德国，抑或是战后出现过经济奇迹的日本和韩国，都存在着财政透明并有着非常清晰的长效介入机制的政策性金融机构，它们广泛地对本国中小企业、科技创新、农业发展、进出口贸易、对外投资活动给予融资支持和特殊扶助。在20世纪70年代，许多发展中国家也纷纷建立国有金融机构，为国家大型建设项目提供融资。这些机构既不同于以短期融资服务为主的一般商业银行，也不同于全方位依靠资本市场以成熟企业为主要融资服务对象的投资银行。其主要职能是，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门或投资项目提供长期资金，即联合国定义的“主要给那些能带来正的外部性作用因而市场融资不足的项目提供长期资金”。

尽管国际上有关国家的政策性金融在经过一段时期发展后，出现了市场化、商业化改革的趋势，如日本政策投资银行（DJB）从2008年4月开始实行民营化，但应该看到，即使在很多国家和地区进行了政策性金融改革后，从事政策性金融的专门机构一直存在，而且一些国家和地区还在特定领域不断强化这些专门机构的职能。例如，美国在农业、中小企业以及进出口领域的政策性金融一直采取专门机构的方式，无独有偶，日本近年来在深化其政策性金融改革的过程中，无论进行何种合并、撤销或者是商业化，执行基本政策性金融功能的政策性金融机构在农业、进出口贸易与中小企业发展等领域始终存在，2008年大刀阔斧的改革之后仍然保留了执行上述几种功能的政策性金融公库。

（四）招投标方式并不能完全替代政策性金融机构

招投标方式的政策性金融，是指国家在明确了需要财政支持的政策性融资项目及其支持条件之后，将其对符合资质条件的商业银行等金融机构招标，有意者自愿参与，通过专家评审的方式公正公平地选择最合适的金融机构来提供相应的政策性金融服务。招投标式政策性金融服务可改变由专门的政策性金融机构承担政策性金融服务职责的方式，使商业性金融机构也进入政策性金融服务领域，从而一家金融机构可以同时提供政策性金融业务与商业性金融业务，专门的政策性金融机构的功能逐渐淡化。中国人民银行副行长易纲提出，政策性融资业务“在国家事前确定补助标准后，可向各种银行招标，使补助后的政策性业务在商业上可持续。如助学贷款，就是一个市场化招标的成功案例。”

本文认为，通过招投标方式开展政策性金融业务，其实质是政府以一定的财政补偿条件向商业金融机构“购买”或“外包”政策性金融服务。借鉴科斯的交易费用理论以及制度经济学的不完全契约理论，政策性金融服务是通过设立专门的政策性金融机构来提供还是通过招投标等方式委托商业性金融机构来提供，其关键在于交易费用和执行效率的考量。招投标方式的前提条件是要能够构建出一个清晰明确的合同包，然而现阶段我国政策性金融业务的多样化需求、服务内容和服务对象的差异性很大，况且由于信息不对称，政府显然无法事先就计算出项目的风险、成本和收益，无法将这些明确到合同里，因此也就很难事先确定财政补偿条件，也就没有办法拿到市场上去招投标。我们应肯定以招投标方式探索使政策性金融服务市场化运作的积极意义，但也应清醒地认识到由于其严格的适用条件限制，在可以预见的将来，不能指望通过招投标方式来完全替代政策性金融机构。

（五）新一届政府高度重视政策性金融机构作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进政策性金融机构改革”，并提出要“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2013年12月召开的中央城镇化工作会议进一步强调，建立多元可持续的资金保障机制，包括“推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2014年4月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议部署进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。2014年4月22日，国务院发布了《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》，《意见》将农业政策性银行的改革纳入今后一段时期内分类推进金融机构改革的一个重点，并明确提出要研究制定农业发展银行改革实施总体方案，强化政策性职能定位，明确政策性业务的范围和监管标准，补充资本金，建立健全治理结构，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持。此外，在加大金融扶贫力度方面，也将进一步发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的互补优势。

可见，与上一届政府重点关注对已有政策性金融机构进行带有浓重“商业化、市场化”取向的改革相比，新一届政府高度重视某些领域政策性金融机构作用的发挥。由此可见，决策层对政策性金融体系和机构的认知事实上也是在不断地调整和深化，新一届中央和国务院领导有更为全面、务实、深刻的客观认识，高度重视包括官方出口信用在内的政策性金融体系在推进新型城镇化、加快保障性住房建设、稳定和优化外贸结构等重要领域对实现国家重要战略目标的功能和作用。总体的一个判断是，在现阶段的中国，政策性金融机构存在着改革、转型和规范发展的问题，但并不存在“可有可无”的问题。

二、关于政策性金融的转型发展取向

自1994年成立，中国三大政策性银行至今已有20年整的发展历程，承担了增强宏观调控、优化结构、加快基础设施建设、促进本国出口和优化外贸结构、助推企业“走出去”、推动区域协调发展等多项重任，推动实现了国家发展战略目标等多重使命，做出了重要的历史性贡献。在此过程中，政策性银行资产规模逐年壮大，业务领域不断拓展，经营业绩也持续提高。同时，也应看到，我国政策性金融机构在发展中也存在一些突出问题，如法律规范缺位、功能定位模糊、业务范围不甚清晰、治理架构和监管机制不健全、财务规则和约束机制不完善、资本金不足且缺乏有效的补充渠道，以及可持续发展隐忧等问题。随着我国金融体制改革不断深入，政策性银行的改革与转型发展将成为我国当前和未来一个时期金融体系改革的重点内容之一。改革的总体方向是按照“政策性目标、市场化运作、专业化经营”原则，建立起“国家意志明显、政策定位明晰、专业分工明确、服务功能完善、治理机制规范、风险控制有效”的现代政策性金融机构。

（一）明确政策性目标

政策性应是政策性金融机构的根本特征，是安身立命之本。所谓政策性目标，是指政策性金融活动和政策性金融机构应以政府设定的着眼于全社会的结构调整、经济发展、社会安定和金融安全为立足点，而以贯彻国家的某种特殊产业和社会政策为目的，以追求社会利益最大化为目标，而不是像商业性金融机构那样以股东利益为立足点，从而也不应以利润最大化为其经营目标。

政策性银行运行的基础是国家信用，所支持的范围和重点由政府在不同时期不同的政策指向所决定，主要是对于特定的、商业性金融机构不愿意进入的领域、行业、地区和项目提供金融支持。推进政策性银行改革应强化政策性金融的定位，紧紧围绕服务国家发展重大战略需求，以弥补金融资源配置领域的市场失灵为着眼点，不断地调整、丰富和完善政策性金融的功能和业务范围，以适应经济社会发展和。合理界定政策性业务和商业性业务的边界，以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整，切实发挥政策性金融拾遗补缺、引领催化的作用。

（二）推进市场化运作

政策性金融机构进行市场化运作，是为了合理利用政策性金融资源，更好发挥政策性金融的功能作用，按照市场、金融规律来运作，实现一定的国家政策和经济发展战略目标。市场化运作是实现政策性目标的重要途径和方式，是经营管理的手段而不是目的，既不等于自身质的市场化，也不等于商业化转型。政策性是前提，市场化是基础。

市场化运作就是在项目的选择、评审、管理方面要有严格的程序、制度和标准。按市场原则办事。在国家重点支持的领域、行业和地区内择优选择项目。对那些建设条件不具备或发展前景不大、效益较差的项目，即使符合政策性原则也不予考虑。

市场化运作重要体现就是要遵循金融有偿性原则。政策性金融机构本质上不以盈利为目标，但作为金融机构，在日常运行中必须贯彻安全性、流动性和盈利性等基本要求。在执行国家政策意图的时候，政策性银行至少要实现保本微利，这是其持续发展的基础。对于政策性银行自身来讲，应当在坚持政策性目标的前提下形成和追求市场性的业绩目标，以此作为项目评判依据来形成高效率导向，提高政策性资金的使用效率，防止政策性资金的不合理漏损，从而为政策性目标的实现提供可持续的资金循环往复利用机制和绩效追求压力。

正是由于市场性原则的存在，政策性金融机构才有别于常规财政支出方式贯彻政策意图的政府预算部门。市场化经营是政策性银行可持续发展不可或缺的保障性因素，从属于、服务于政策性目标，发达国家运营得好的政策性金融机构都具有良好的市场业绩，良好的市场业绩成为这些金融机构获得证券市场认可的必要条件，成为其获得低成本资金的重要保障，从而决定其可持续发展。

（三）实施专业化经营

所谓专业化经营就是各类政策性金融机构找准业务定位，避免同质化，不进行无序竞争。在尊重各家政策性银行既有发展历史的前提下，进一步明确各自的专业化经营领域。比如国家开发银行应在“两基一支（基础设施、基础产业、支柱产业）”领域继续发挥作用，同时在促进区域经济发展、重大能源资源开发领域等发挥主导性作用，转型为开发性金融机构；中国进出口银行应将职能主要定位于服务国家“走出去”战略，纵深拓展业务领域，为我国在开放型经济条件下更好地参与国际经济竞争和合作提供全方位金融服务，因此转型发展目标是“国际经济合作银行”。中国农业发展银行职能定位是为农业和农村经济发展提供扶持性金融服务，业务经营范围除原有的粮棉油收购、储备和调销业务外，还可在国家产业政策指导下，开办农村基础设施建设和改造贷款、扶贫开发贷款和农业综合开发贷款业务。此外，不同政策性金融机构之间应加强协调配合，比如在开展境外合作项目中，国家开发银行与中国进出口银行不应作为单个主体相互竞争，以避免损害国家整体利益。

（四）综合经营，分账管理

在现阶段，还必须允许政策性银行在发挥专业化政策性金融服务优势的基础上，利用优势条件，开展一些自营性、开发性业务，以延伸和丰富金融服务内容，更好地满足服务对象的多元化金融服务需求。当然，必须清晰地处理好两种业务之间的关系。处理好这一问题，总的指导原则是“分账户经营，分类核算，分类管理”。首先，坚持政策性金融发展方向，突出政策性业务主体地位，确定政策性业务规模占比的最低要求（如不低于70%），逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域，集中有限资金实现政策目标；其次，将业务分为政策性业务和自营性业务，与此相适应设立“国家账户”和“银行账户”，分别核算，在两个账户之间设置防火墙，以有效防范道德风险。对两类业务实行不同的风险补偿机制，属于“国家账户”的业务由财政补贴亏损，属于“银行账户”的业务则自负盈亏，建立不同的监督管理和评价考核办法，自营性业务盈利经批准后可用于补贴政策性业务，但自营性业务的亏损不能由财政弥补。

（五）完善规范化治理

一是要从法律法规上明确政策性金融的法律地位、职责、任务和经营范围以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，以确保政策性金融机构依法合规经营。二是要按照现代金融企业制度的要求，建立起有效的公司治理结构、外部约束和考核机制、内部风险防范和控制机制，建立符合政策性银行特征的法人治理结构和严明的内部权责制度，形成有效的约束机制和良好的内部风险防范机制。三是要建立和完善对政策性银行的监管架构和考核制度，建立负债规模控制机制和风险控制机制，确保在法律框架内健康可持续运行。

〔1〕白钦先，谭庆华著.政策性金融功能研究[M].中国金融出版社，2008.

〔2〕白钦先，王伟.政策性金融监督机制与结构的国际比较.国际金融研究，2005年第5期.

〔3〕李克强.关于深化经济体制改革的若干问题.求是，2014（9）.

〔4〕贾康等.战略机遇期金融创新的重大挑战：中国政策性金融向何处去？[M].中国经济出版社，2010.08

〔5〕贾康，刘军民.政策性金融与中国的现代化赶超战略——兼与林毅夫教授商榷.财政研究，2010年第1期.

〔6〕宋清华，夏韬.国外政策性银行商业化改革的经验及其借鉴[J].当代经济，2010（6）.

〔7〕刘克崮.借鉴国际经验加快推进我国政策性银行发展——哈、俄、德发展政策性银行的经验与启示[J].管理世界，2006（3）.

〔8〕胡学好著.中国政策性金融理论与实践[M].经济科学出版社，2006.

〔9〕张涛，卜永祥.关于中国政策性银行改革的若干问题.经济学动态，2006（5）：3-11.

【责任编辑 王东伟】

F830.2

A

1672-9544（2014）06-0065-05

2014-05-14

王英磊，博士，研究方向为财政理论与政策。