转移支付制度演进的逻辑——功能定位与现实选择

韩冰

（吉林财经大学，长春 130117）

转移支付制度演进的逻辑
——功能定位与现实选择

韩冰

（吉林财经大学，长春 130117）

本文以功能定位的全新视角，审视1994年至今转移支付制度的演进过程，并以此为基础总结转移支付功能定位的变化特点——由弥补财力向公共服务均等化转变。进一步分析显示，转移支付的现实选择与功能定位存在偏差，主导功能尚未突显。偏差形成的原因与中央地方间目标设定、财力划分、转移支付使用泛化、资金使用不当等有关。

转移支付制度 演进逻辑 功能定位 现实选择

1994年之前，虽然我国还没有明确的财政转移支付概念，但实际上，对补贴省的转移支付形式一直存在，大部分是一种近似一般性转移支付的模式，而正式提出将财政转移支付作为财政体制的一部分则始于1994年分税制改革。一些学者对建国以来转移支付制度的变迁进行了梳理（马海涛，2010；贾康，2005），并以制度经济学制度变迁理论分析转移支付制度变迁的动因（王广庆，侯一麟，王有强，2011）。鉴于以往研究的重点及程度，本文并不追求转移支付演变的全过程，而是着重理清1994年以来转移支付演变的轨迹，特别是调整和变化，分析转移支付演变的特征，以“功能定位和现实选择”的全新视角为转移支付演变做出解释。

一、1994年以来转移支付制度的演变

1994年我国开始推行分税制改革，1995年颁布《过渡期转移支付办法》，实行与分税制改革相配套的转移支付办法，并每年根据变化修订完善后重新公布，但整体结构没有根本性变化。过渡期财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额构成。过渡时期转移支付是我国分税制财政体制建立之后，规范的政府间财政转移支付制度尚未建立之前，采用的一种过渡性财政转移支付形式。

直到2002年，国务院实施所得税收入分享改革，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享，并将中央财政因改革集中的收入，全部用于财政困难地区，主要是中西部地区的转移支付。与此配合，财政部出台《一般性转移支付办法》，因所得税收入分享改革增加的收入全部进入一般性转移支付，分配方案所提对中西部地区转移支付也主要依靠一般性转移支付，过渡时期转移支付的概念就此不再使用。从2002年起，财政部每年公布《一般性转移支付办法》，但基本保持不变。而2008年公布的《一般性转移支付办法》，与以往相比，在标准支出测算办法有了很大改进，更注重测算的标准化，各项支出都有统一的计算公式，可操作性更强。2002年到2008年转移支付的基本分类为财力性转移支付和专项转移支付，财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等项目。也就是说，原来的过渡时期转移支付所含内容隶属于新的财力性转移支付，其中一部分是一般性转移支付。

2009年为规范转移支付制度，原来“财力性转移支付”改称“一般性转移支付”，原来“一般性转移支付”改称“均衡性转移支付”。由此，转移支付总体分类变为一般性转移支付和专项转移支付，均衡性转移支付属于一般性转移支付的范围。另外，将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务转入一般性转移支付。调整后，除相对稳定的项目外，还有一部分上述转移支付项目仍保留在专项转移支付中。

2011年起财政部每年公布《中央对地方均衡性转移支付办法》，与2008年颁布的《一般性转移支付办法》相比，从技术手段看，延续了2008年修订的标准收支公式化测算办法，保证了均衡性转移支付的科学性；从定位上看，更突出转移支付均等化功能，建立了均衡性转移支付稳定增长机；从机制有效性上看，引入激励机制，有助于转移支付效果的考察。

1994年分税制以来，转移支付制度在我国逐步确立，经历了不断规范与完善，期间名称修改、口径调整时有发生。这直接导致在很多情况下，因不能了解其来龙去脉，而造成使用的偏差或歧义，影响理解或统计分析。尽管许多文章或著作也对一些概念的演变做出解释，但往往简单，不足以区分，甚至是错误的。因此，本文在对1994年以来转移支付演变进行简要说明的基础上，将调整情况概括如图1所示，以便于区分。

图1 转移支付调整示意图

二、转移支付的功能定位

表面上看，转移支付制度结构的调整只是名称上的变化，其实质反映出对转移支付功能定位的不断探索。转移支付功能一般可以概括为弥补地方财力不足、实现公共服务均等化、解决地区间外部性问题、配合实现国家政策目标等。最初的过渡期转移支付制度，充分体现了“过渡”的特点，不触动地方既得利益，保证分税制改革的相对稳定。虽然考虑了民族优惠政策，但转移支付功能趋向不明显。如果说有，应该是配合国家政策目标实现的功能。

规范的转移支付制度代替过渡期转移支付制度后，转移支付的功能定位开始受到重视。在这轮调整中，过渡期转移支付转为一般性转移支付，这类转移支付由于规范性提高而更有保障，其功能主要是缓解地区间财力差距扩大，弥补财力缺口，更准确的说是平衡地方财政预算。这样的功能定位可以解释，为什么这一时期转移支付总体分类称为“财力性”转移支付，为什么一般性转移支付是财力性转移支付的主要内容。2002年所得税收入分享改革方案中，也强调地方所得的转移支付资金首先用于保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本需要，而这恰恰是形成财力缺口的主要原因，转移支付意图显而易见。从2002年到2008年转移支付的规模从4345亿元增长到18708亿元，增长了4.3倍；其中一般性转移支付（即当时的财力性转移支付）从2001年的1944亿元增加到2008年的8746亿元，增长了4.5倍（如图2所示），很多研究将其归为协调区域发展或实现公共服务均等化的表现。这样的判断并不准确，转移支付规模的提高特别是一般性转移支付的提高，确实可以实现上述功能，但这一时期重点还在于补偿财力缺口。如果说协调区域发展也只是平衡地区财力，实现均等化也只是财力均等化，而非公共服务均等化。这一时期转移性支付的主导功能也被地方演绎成全部功能，大量转移支付被用于保障财力，为控制这一情况，2006年中央将边境地区转移支付、革命老区转移支付从一般性转移支付中划出，转入专项转移支付，而这样做的目的是防止转移支付资金过多用于平衡预算。可见，弥补财力失衡是这一时期转移支付扮演的主要角色。

图2 转移支付规模

以实现协调地区发展，促进公共服务均等化为主要功能定位的转移支付制度是在2009年调整后突显的。这与2004年以来强调民生工作，注重公共服务均等化原则有关。特别是2007年党的十七大更是将公共服务均等化作为工作重点，指出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2009年再次对转移支付分类名称的调整，不只为了规范，更多是体现转移支付均等化的功能，均衡性转移支付中增设国家重点生态功能区转移支付也是出于这样的功能需要。

转移支付的功能定位集中反映了各时期的主要任务，是转移支付制度建设的基本方向和主要实现目标。但现实中转移支付的执行是否与功能定位相一致，转移支付功能的现实选择有哪些特点，下面将进一步分析。

三、转移支付功能的现实选择

（一）主导功能尚未突显

从转移支付的演变看，其功能可以定位为由财力补偿为主导功能，向实现地区协调发展和公共服务均等化为主导功能的转变，但转移支付实际发展变化与定位导向并不完全吻合。以转移支付占地区财政收入比重为例，从图3看，转移支付占地方财政收入的水平相对稳定，基本保持在40%—50%之间，可见，转移支付是地方财政收入的重要来源，转移支付保障财政收入，维持预算平衡的功能一直发挥作用。从转移支付占中央财政支出的比例来看，2001年起这一比例一直在50%以上，并且持续上升，2011年已经超过70%，将大部分收入从中央转移给地方成为中央预算的主要工作。转移支付占中央财政支出比重的提高，说明中央让渡地方的财力提高，但让渡地方更多的财力是否促进地方公共服务均等化，是否缩小地区差距呢？众多学者的实证研究可以给出答案。郭庆旺、贾俊雪（2008）的研究显示，中央的财政转移支付未能有效促进我国地方公共服务发展和均等化；王守坤（2012）对交通基础设施、医疗卫生服务、教育三类公共服务的计量分析表明，总体上有所提升，但是省份间的差异扩大，财政转移支付对三类公共服务的影响为负；范柏乃、张鸣（2010）运用面板数据模型得出结论，同样显示转移支付不仅不利于基本公共服务均等化的实现，而且在一定程度上扩大了地区之间公共服务供给水平的差异。与当前转移支付主导功能定位相比，现实的功能选择有所偏差，并未完全实现中央对地方分配转移支付资金的真正意图。另外，大部分财权集中于中央，不仅反映中央与地方财权财力划分存在的问题，而且存在财政资金由下向上，再由上向下过程不可避免出现的效率损失。中央支出中较高的转移支付份额，也为地方软预算约束提供了必要条件，使地方有理由相信中央有能力为地方要求买单。

图3 转移支付所占比重

（二）辅助功能占据主导

转移支付还具有配合落实中央政策的功能，从转移支付功能定位来看，该功能不属于主导功能而是辅助功能。但从现实情况来看，诸多转移支付办法的出台都是为配合某些政策或促进某些改革。1999年起的调整工资转移支付是为配合积极财政政策，提高中低收入者收入水平；2000年起设立民族地区转移支付是为落实西部大开发战略和民族区域自治法；2001年农村税费改革转移支付为税费改革中地方净减收部分给予补助；2005年“三奖一补”转移支付奖励在解决县乡财政困难突出的地区；2007年设立的资源枯竭型城市转移支付是贯彻国家促进资源型城市可持续发展的精神；2008年出台的国家重点生态区转移支付，落实彻党的十七大推进主体功能区建设的要求；2009年成品油价格和税费改革后，与此配合的转移支付办法随之出台。这仅仅是一般性转移支付，多达200多项的专项转移支付，更是覆盖各个领域，比如促进服务业发展专项资金（2009），转移支付成为各种政策有求必应的有力工具。尽管配合实现中央政策的功能与协调地区发展、实现均等化的主导功能并不矛盾，甚至有一些在方向上是一致的，但功能倾向、实现方式、工具选择等方面还是存在差异。而且，过多配合政策的功能导向，为地方政府向中央政府寻求援助、讨价还价找到了理由，扩充了地方软预算约束的条件。

（三）实现主导功能的工具选择

无论是财力均衡功能，还是公共服务均等化功能，主要利用一般性转移支付工具得以实现，由此推理实现主导功能的主要转移支付项目在转移支付总量中所占的份额应该较高。这一命题是否能得到印证呢？图4显示，1994年到2004年间专项转移支付比重高于一般性转移支付比重，特别是2002年之前两者差距较大，最高年份1999年两者之比为72：28，2002年之后差距依然存在但开始缩小。2005年一般性转移支付比重首次超过专项转移支付，直到2008年专项转移支付比重略高，2011年以后一般性转移支付比重略高，这一比重的提高与2009年以后一部分原属于专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务转入一般性转移支付有关。总体来讲，2005年之后两者差距不大，基本保持在45%—55%区间内变化，两者份额是近乎平分的。所以，虽然个别年份一般性转移支付比重略高，但没有明显优势，实现主导功能的一般性转移支付项目在转移支付总量中所占份额较高的命题未能找到充分证据，这恰恰说明转移支付功能定位与现实选择存在差距，影响某些功能目标的实现。

图4 分类转移支付比重

另外，即使在一般性转移支付比重高的情况下，也未必能够有利于实现主导的功能目标。主要原因是一般性转移支付本身包含一部分具有专项转移支付性质的项目。一般性转移支付与专项转移支付的区别之一在于，前者不规定指定用途，由地方统筹支配，而后者规定用途，且必须专款专用。而在一般性转移支付中，除均衡性转移支付外，其余大部分一般性转移支付都有规定用途，如调整工资转移支付用于因提高工资及离退休费增加的财政支出；农村税费改革转移支付用于补助因取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税减收、调整村提留提取造成地方净减收部分；成品油价格和税费改革转移支付实行专款专用，取消养路费等六项收费后，该转移支付保证原收费基数，不改变交通资金属性、资金用途，用于交通基础设施养护和建设以及原由“六费”安排的其他支出。如果扣除这些转移支付项目，真正具有一般性转移支付性质，可以由地方政府控制统一安排的转移支付资金会低于可观测数据。

（四）实现主导功能的方式选择

实现转移支付功能，除了选择恰当的转移支付工具，还需要考虑转移支付的方式。最近几年在我国转移支付制度不断完善的过程中，主要采用了如补助、奖励、贴息等多种方式，其中“以奖代补”的方式形成了较好的激励机制。“以奖代补”方式最典型的是一般性转移支付中为主动安排财力，重视解决县乡财政困难的地方给予的“三奖一补”转移支付。除此以外，还有专项转移支付中关闭小煤矿专项资金，用于奖励关闭落后产能突出的地方政府；对符合国家政策支持，已按标准验收合格的项目如城镇污水处理设施管网建设、新农村现代流通服务网络工程等，给予的奖励。贴息的方式主要体现在专项转移支付，如林业贷款贴息、国家助学金贷款贴息等。在这几种方式中，奖励的方式更有助于政策目标的考核与实现，对地方产生激励作用。这种理念在补助方式中以绩效评价的形式反映出来，如国家重点生态功能区转移支付，将绩效评价的结果纳入转移支付分配方案中，增强转移支付的激励约束机制，有助于转移支付意图的实现。总体来说，转移支付方式的改进，特别是激励约束机制的引入，促进转移支付各项功能的实现，也为新一轮转移支付科学合理分配提供依据。

四、功能定位与现实选择偏差的原因

1994年以来转移支付的主导功能定位经历了由弥补财力向公共服务均等化的转变，但现实的选择与主导功能定位并非完全吻合，按照偏差形成的路径将原因分为两类，一类是离散主导功能目标的原因，另一类是趋向主导功能但推动力不足的原因。

所谓离散主导功能目标是指在这些因素影响下转移支付没有趋向主导功能，而是偏向其它功能或背离主导方向。这些原因包括：第一，目标不一致。制度变迁理论表明，追求自身利益最大化是制度变迁的主要动因。中央与地方存在共同的利益，但也可能目标不一致，中央政府以全社会公共利益最大化为目标，地方政府以谋求地方利益最大化为目标。地方在实现转移支付主导功能目标时，在不损害中央利益的情况下，会优先考虑将转移支付用于自身最需要的开支，比如平衡财力缺口。由于两者目标不一致，具有很大自主权的地方政府从自身利益出发在转移支付资金的使用上做出策略选择。第二，财力划分的问题。中央对地方的转移支付源于财政体制中央与地方的财力划分，中央在财力分配中占优势。中央希望自己掌握更多的财力，以统筹协调地区发展；而地方希望缩小向中央的贡献，扩大自有财力，促进地方发展。政府总是希望自己掌握更多的财力，中央政府如此，地方政府也如此，两者围绕财力的博弈由此展开（王绍光，1997）。虽然转移支付制度对资金使用具有一定约束，但地方对中央转移的财力更倾向于自行支配，这也是造成转移支付现实选择与主导功能定位偏差的潜在动力。第三，使用的泛化。由于转移支付能够获得无偿资金，地方在落实各种中央任务时会讨价还价争取转移支付；而中央为确保执行力，也往往与政策要求一起下拨转移支付。转移支付几乎变为实现政府间政策执行与协调的万能工具，这直接导致离散转移支付主导功能。

另一类导致现实选择与主导功能定位不相吻合的原因是尽管选择以主导功能为目标的路径，但动力不强，这与渐进式的制度变迁模式有关。分税制改革是政府间关系调整的一次重大转变，为了保证地方既得利益，促进改革稳步推进，许多相关的改革都体现了过渡、渐进的特点，比如税收返还。因此，实现主导功能目标会出现时滞。另外，转移支付执行不力也阻碍其实现各项功能的程度，比如专项资金配套不足、各类转移支付资金违规使用、补助资金发放不到位等。2012年审计署对2011年预算执行的审计报告显示，发展改革委安排25个省区市基层就业和社会保障服务设施建设试点中，有21个省区市获得的财政补助比例未达规定要求，影响政策实施效果；被重点审计的66个市县保障性安居工程中，有36个少提取或少安排保障性安居工程资金53.14亿元，相当于其应提取或安排数的14%，有11个未落实配套资金6.12亿元，还有29.55亿元专项资金被截留或挪用。可见，渐进的改革模式加之执行不力影响了转移支付主导功能的发挥。

五、总结

1994年至今转移支付制度的演进过程，反映出转移支付功能定位的变化特点，实现公共服务均等化是功能定位的基本趋势，但由于中央与地方间目标设定、财力划分、转移支付使用泛化、资金使用不当等原因，导致转移支付的现实功能选择与目标功能定位出现偏差。因此，实现公共服务均等化和区域协调的主导功能目标，不仅要有明确的定位，还要重视转移支付的执行，避免由于执行带来主导功能意图的扭曲。

〔1〕马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度.经济科学出版社，2010.

〔2〕李萍.财政体制简明图解.中国财政经济出版社，2010.

〔3〕王广庆，侯一麟，王有强.中国转移支付制度规范过程中的利益分化与整合——新制度经济学视角下对中国转移支付演变的一个解释.财贸研究，2011.8.

〔4〕郭庆旺，贾俊雪.中央财政转移支付与地方公共服务提供.世界经济，2008.9.

〔5〕范柏乃，张鸣.基于面板分析的中国省级行政区域获取中央财政转移支付的实证研究.浙江大学学报（人文社会科学版），2010.11.

〔6〕王守坤.中国转移支付体制的公共服务均等化效应：分布演进与计量检验.经济经纬，2012.7.

【责任编辑 王东伟】

F812.45

A

1672-9544（2014）09-0026-05

2014-01-16

韩冰，税务学院财政教研室讲师，上海财经大学博士，主要研究方向为财政理论与政策。