财政支持PPP模式动因与路径探析

2014-01-13李红娟

地方财政研究 2014年9期

关键词：公用事业公共部门财政

李红娟

（福建省财政科学研究所，福州 350003）

财政支持PPP模式动因与路径探析

李红娟

（福建省财政科学研究所，福州 350003）

推广应用PPP模式，有利于推进新型城镇化建设，有利于改进政府公共服务，有利于建立现代财政制度。本文在界定PPP内涵、组织运作及适用领域的基础上，深入分析了财政介入PPP模式的动因，并提出了财政支持PPP的若干路径选择，进一步探讨财政与市场的边界、补贴选择以及横向与纵向协调。

PPP模式财政部门路径选择

一、PPP内涵、组织与适用

（一）PPP的界定

PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写形式，按照其字面意思可以理解为公共部门和私人机构（商业机构）之间的合作。PPP是在上世纪80年代出现的概念。目前，世界各国对PPP的确切含义一直难以达成共识。联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会、英国、美国PPP国家委员会都对PPP做出过不同的解释。德国学者Norbert Portz甚至认为，“试图去总结PPP是什么或者应该是什么没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”①但是，概括而言，对PPP界定的详细阐述可以分为两大类，即英式界定和美式界定，前者侧重于界定具体的合作方式，后者则侧重于对合作中公、私各方权利、责任、风险的划分。目前，很多国家如克罗地亚、塞尔维亚、埃及、俄罗斯、澳大利亚、肯尼亚等国都在使用亚洲开发银行的界定，亚行在基本遵循国际惯例的基础上，认为PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。②探究其实质，PPP是在项目中公有资本与非公有资本之间达成伙伴关系，双方签署合同明确双方的权利和义务以确保项目顺利完成。

（二）PPP的组织运作方式

从国际经验来考察PPP的组织运作方式，它主要是在政府确定某一公共项目被采用PPP方式进行建设后，政府的公共部门与私人企业通常以政府批准的特许协议为基础进行全过程的合作，合作双方共同对项目运行的整个周期负责。其具体组织运作方式如图所示（见图1）。其中政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作。对项目采用项目融资的可行性进行评估确认，同时，采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。

图1 PPP组织运作方式

PPP的这种组织运作规则与传统的BT、BOT相比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。一是可以尽早确定哪些领域进行项目融资。目前，PPP广泛应用于电力、煤气、天然气、邮政、供水、供暖、垃圾处理、公共交通领域等。英国在水务领域、美国在天然气领域、法国在城市公共交通领域以及日本在垃圾处理领域的PPP合作，都是PPP合作成功的范例。二是可以在项目的初始阶段更好地解决项目生命周期中的分配风险。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险合理分配，有效减少了私人部门的风险压力，降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。在合理分配风险的基础上，双方形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。三是私人部门的广泛参与，可以发挥其先进技术和管理经验的作用。私营部门积极参与项目并推动项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，传播其最佳管理理念和经验，提高办事效率。同时，促使项目的各参与方以最佳方式整合各种资源，结成战略联盟，协同参与确保项目顺利完成。四是减轻各方资金压力，提高资金使用效率。目前，公共事业建设资金的不足已成为当前制约我国基础设施进一步发展的“瓶颈”，财政拨款显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求，广泛吸引社会资本使更多的私人部门参与到公共事业建设领域，减轻了公共部门财政支出压力，这既是促进投融资体制改革的需要，也是促进经济体制改革的需要。同时，有意向参与的私人部门可以尽早和项目所在地政府或有关机构接触，节约了私人部门投标费用，节省了准备时间，减少了最后的投标价格。五是促进政府公共部门职能转变。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。

（三）PPP模式适用领域

综合国内外成功的实践案例，目前，PPP模式应用领域有其特定的指向性。一般而言，PPP项目具有向市场融资的必要、风险分配合理、利润可控制、项目可持续的特点。因此，适宜PPP项目的领域大多固定在公用事业领域。

根据经济学定义，公用事业是指对一个国家或地区起基础性作用，满足社会公共需要的基础设施和服务，受公共利益影响的产业及其活动。①在通常情况下，公用事业包括为社会提供能源（电力、煤气、天然气等）、邮政、自来水、公共交通及垃圾处理等公共产品与服务的产业。概括起来公用事业特点如下：一是自然垄断性。因在其服务的区域范围之内供给者极少，甚至只有一家，而需求者为数众多，其市场具有完全垄断或寡头垄断的性质。二是准公共产品性。公用事业作为公共产品的一种并不完全具有公共产品的两性，有些具有非排他性而不具备非竞争性，有些具有非竞争性而不具备非排他性，它具有介于纯公共产品和私人产品之间的特性。这就决定了公用事业产品的提供者既要执行公益性的政府职能，又要执行经营性的企业职能；既不完全执行政府的职能，又不完全执行私人企业的职能。它表明公用事业产品的提供者不能自由定价，但却被期望赚取利润；相应地，从政府监管层面说，意味着既要减少重复建设、允许垄断或半垄断企业的存在以提高效率，又要遏制垄断可能带来的危害以保护公共利益。三是必需性和普遍服务性。公用事业提供的产品或服务已经成为人们日常生活乃至维持生存不可或缺的必需品。而且这种必需性在很多情况下，对任何人无论穷富都是必不可少的，公用事业的经营者有广泛而公平地向其经营区域内的所有人提供基本服务的义务。因此，无论供给成本因用户所在区域不同而存在多大差异，都必须按区域内统一的和任何用户都能支付得起的资费标准提供基本服务，因此其所提供的产品或服务的需求价格弹性一般都小于1。四是外部性。如供水和煤气的某些环节存在负的外部性，未经合格处理的污水直接排入江河、海洋造成的水污染和煤气燃烧造成的空气污染。兰州威立雅污水处理事故就是典型的公用事业外部性表现。公用事业因其自然垄断性、准公共产品性、必需性和普遍服务性、外部性的特点，决定了其完全适合于PPP模式运作。

在公用事业领域采用PPP的好处，学界认为PPP不仅是市场机制的引入或者公用事业运营产权的私有化，而是为追求共同目标形成的联合，是在公共部门与私人机构各自能力与优势基础上，通过整合产生的资源与资本的l+1＞2效应。具体到各部门，对公用事业而言，PPP可以使公用事业目标更为明确，为其经营引入竞争性招标与绩效激励机制，在公用事业领域形成投资价值理念。对私人机构而言，通过引入自由市场机制，提高经济绩效；同时，通过“最有能力者承担”的黄金原则合理分配风险，获得最大收益。对政府部门而言，使政府部门在保持财政目标的情况下避免额外负债；同时，PPP不意味着公共部门的弱化，而是公共部门角色的转变。

二、财政支持PPP模式的动因分析

（一）制度安排

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是微观层面的操作方式升级，更是宏观层面的体制机制变革。目前，财政部正积极在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式；同时，要求各级地方财政部门将收益性项目作为PPP模式的推广重点，对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，对筛选出的适合PPP模式的项目，通过中央基建预算投资、外国政府贷款、保险资金和养老金等多种渠道给予融资支持。

（二）环境因素

20世纪90年代，我国开始尝试公私合作模式。在城市供水、供气、公共交通、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资。据统计，1990年—2012年期间，中国共上马1065个基础设施建设PPP项目，相比之下，印度为725个，英国为648个，韩国为567，澳大利亚为127，孟加拉则只有59个。然而，在经历了PPP发展的高潮之后，PPP项目选择热情逐渐降低（见图2）。究其原因，概括起来主要是因为：法律法规不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，财政投入不足，制度安排和理论指导不够，金融机构为控制风险，融资条件难与国际接轨等问题。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政介入PPP有利于从顶层设计和制度层面更好地推广PPP，构建适宜PPP模式发展的制度环境和融资环境。

图2 中国PPP活跃程度在降低

（三）现实需要

多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式，尤其是BT、BOT融资进行基础设施建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。审计署最新公布的地方政府债务数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模达到10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。此外，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。①PPP核心功能之一是转变公共产品供给机制。通过PPP模式可将一部分政府性债务剥离出去，减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。因此，PPP模式是地方政府化解地方融资平台债务风险的现实需要。

（四）内在要求

推广运用PPP模式是建立现代财政制度的内在要求。PPP模式重视市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能以及社会资本的深度参与。在各地推广应用PPP模式能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

三、财政支持PPP模式的路径选择

（一）与市场的边界——财政介入方式和程度

财政资源对PPP项目的介入方式和程度，要视该项目涉及的产品属性而定。一方面要根据项目非竞争性和非排他性强度，确定公共资源介入程度；另一方面要根据项目经济属性和受益范围，来确定哪一层级公共财政介入更为合适。

就公用事业而言，由于其准公共产品性，而且不同产业领域的不同业务环节其垄断性和竞争性截然不同。那么，财政介入PPP的选择方式则不尽相同，以部分产业领域的业务环节为例，如表1所示。目前国内应用PPP模式的行业大多集中在水务产业、电力产业，如江阴污水处理项目，常州、马鞍山垃圾发电项目。对于水务产业，它是指原水、输水、净水、供水、售水、排水、污水治理，以及相关管网建设与维护、设备生产等一系列产业节点形成的产业价值链。支持性的辅助产业还包括供排水工程设计、施工、管网检测与维修、水表等节点。水务产业价值链不同节点自然垄断程度不同，原水节点，受自然因素的影响，具有典型的自然垄断性质；输水管网建设节点，主要是“一对一”或“少数对少数”，而且对整个水务产业价值链影响最大，具有较强自然垄断性质；供水、排水、净水与污水处理管网建设节点，自然垄断程度相对弱一些；售水节点、设备生产、管网监测与维修、水表等，受管理、市场因素影响较大，竞争性最强。

表1 部分产业领域中的不同业务环节

因此，对自然垄断业务领域，财政可以通过对项目的参与，利用PPP模式，一方面引入竞争，打破行政性一体化垄断企业主导甚至独占区域水务产业的格局。另一方面，通过财政资金的有效引导以及政府部门的有效管制，提供具有准公共品性质的服务。对竞争性业务领域，应由市场来提供并充分竞争，以进一步提高其经济效率。同理，对其他公用事业领域如邮政、煤气、电力、供暖等不同产业，经济性质不同那么财政介入的方式和程度也不同。概括而言，财政应选择性地介入PPP项目环节，对于可由市场充分竞争就可提供的公共服务应市场发挥其积极效应。

同时，由于部分项目的区域性以及外部性，财政应根据政府事权与支出责任的划分，自然选择合适层级的公共财政参与项目融资结构，同时，确定公、私部门在成本投入、产出占有、运营管理等方面的比例、权利和义务等。对属于地方的项目，地方财政根据本级政府事权与支出责任的划分，推动项目运作；上级财政部门可以根据项目的代表性、必需性以及普遍服务性原则，对项目给与均衡性支持。必要时，符合PPP模式的项目安排，中央可以委托地方承担部分事权支出责任，并通过转移支付方式，有效调动中央和地方的积极性。

（二）财政合理承诺——补贴选择

PPP模式下，公共部门的主要目标是吸引私人机构参与项目，并以合理的投资与成本提供适合公共需求的公用事业服务与产品，私人部门则关注项目回报和资本效率，二者的风险偏好和利益诉求呈现较大差异。就公共部门而言，根据公用事业产品与服务的公益性质及社会经济收益情况，财政决策方式截然不同。

一是财政全额补贴。对部分公用事业没有确定的使用者，或本身就是政府应当法定提供的基本公共服务，由财政向生产者购买服务，它的核心是私人部门负责结果（或成果），政府根据私人部门提供的最终结果付款，而其产生过程全部由私人部门负责管理。项目的全部成本和投资都是事前通过合约所确定的，这种方式被称为政府购买服务（在英国这种方式也被称为私人主动融资PFI的一种PPP模式）。

二是财政部分补贴。对部分公用事业通过向使用者收费不能产生较好经济效益，或者项目本身具有较多的不确定性，那么只能通过财政补贴的方式才能使项目正常运营，剩余部分由消费者付费给与补偿。财政补贴形式、来源可以多样化，既可以与产量挂钩进行单位产量补贴，也可以定额补贴。相对于与产量挂钩的单位补贴，定额补贴对私人机构的经营行为产生的激励作用更具有积极影响。在定额补贴方式下，则不再对单位产量补贴，如果私人机构过度投资，产量超过真实需求，超过部分既没有消费者付费、也没有补贴，这就使私人机构有动力应用先进技术与经验、提高投资效率，获得最大化收益。定额补贴可以在生产之前商定补贴额度，其前提是公共部门与私人机构对公用事业产品或服务的真实需求、成本等情况有详细、准确、一致而科学的分析，因此确定的补贴能够使所有的产量都得到一定程度补偿。然后在一期或几期生产结束后根据各自对成本信息的了解以及运营情况，再次确定补贴额度。定额补贴有利于强化财政预算约束，有利于公共部门加强动态监管。

三是消费者全额付费。对部分公用事业的PPP项目通过向消费者收费，就能完全收回投资并获得较好的投资回报。一般来说，这类项目都具有较强的自然垄断性，如何确定其价格的形成机制是成功实施PPP的关键因素。在定价模式中，无论是边际成本定价，还是目前我国主要采取的成本加成定价方法，以及新兴的拉姆齐定价、两部制定价、合理收益率定价、价格上限定价等，无一例外均强调基于成本上的合理收益定价。同时，这些定价方式又都存在一定的缺陷，一方面企业追求利益最大化的定价，则损害消费者公共福利；另一方面追求消费者剩余的定价，则会给企业带来亏损，两者的帕累托最优成了两难选择。因此，适度价格管制变得迫切而有必要。通过建立定期审价制度、价格监管与定价制度相结合机制、政府监管长效与动态机制等，达到既要保证项目运行及合理收益，又不损及公共利益的目标。

（三）财政横向与纵向协调

由于部分公用事业项目管理机构的复杂性，以城市供水产业为例，其管理机构主要有建设部、地方部门及物价部门，虽然目前财政部正在着手建立PPP工作机制，并积极推动设立PPP管理机构，但是在尚无统一的高规格的PPP管理机构的背景下，财政部门横向与纵向的沟通与协调就显得尤为重要。作为地方财政，一方面，要加强与同级地方部门尤其是所涉及产业的管理部门沟通，加强合作，积极推动构建适合本地的鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境，充分调动各类社会资本的积极性，共同推进PPP项目尽快落地、运营；另一方面，要加强与上级部门尤其是财政部的沟通，争取财政部对PPP项目风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的指导。

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【责任编辑寇明风】