基于问题导向的基本公共服务均等化分析——以大连市为例

刘晗

（大连市发展和改革委员会，辽宁 116001）

基于问题导向的基本公共服务均等化分析
——以大连市为例

刘晗

（大连市发展和改革委员会，辽宁 116001）

党的“十八大”报告中提出到2020年要在全国范围内总体实现基本公共服务均等化。推进县域基本公共服务均等化，对于改善民生条件、促进社会和谐稳定、全面建成小康社会具有重要的意义。大连市的基本公共服务体系建设经过多年努力已初步建立，但仍存在诸多问题，北部地区的基本公共服务供给较南部城区来说相对落后。本文通过研究大连市城乡基本公共服务均等化的现状及问题，找出制约均等化问题的成因，进而提出推进大连市城乡基本公共服务均等化的对策。

公共服务均等化 基本公共服务 农村公共服务

一、基本公共服务均等化的一般分析

基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。一项服务或产品可以被称为公共服务必须满足以下几方面特征：一是服务的主要提供者是政府，政府可通过直接提供、委托经营以及购买等多种方式提供公共服务；二是服务的目的是满足全社会成员的公共利益；三是服务具有维护全体社会成员公平正义的特征，服务对象公平地享有服务；四是服务是政府实现收入再分配职能的主要途径，通过社会财富的再分配保障全体社会成员享有基本权利和满足基本需求的目的。

基本公共服务的范围除了社会成员普遍需求的教育、就业、社会保障、医疗、住房、文化体育等公益性公共服务，还包括交通、通讯、公用设施、环境保护等市政型公共服务，此外，从广义上讲，还应包括公共安全、食品安全、国防安全等公共服务。2012年国务院下发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将我国基本公共服务规划的范围定义为公共教育、就业服务、社会保障、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障以及公共文化体育等。

基本公共服务均等化，是指全体公民都公平可及地获得大致均等的基本公共服务。基本公共服务均等化的核心是机会均等，是基于公平公正的原则下，根据社会经济发展水平，将贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域间、城乡间以及不同社会群体间协调发展，确保全体社会成员公平地享有经济发展成果，保障公民的基本权利，消除不和谐因素，有效解决发展过程中出现的各种社会问题。

判断基本公共服务均等化的标准可采取诸如投入类、产出类和效率类等多种指标，根据目前大连市基本公共服务总体投入仍然不足的情况，考虑到可行性和可操作性，本文采取投入类指标对公共服务均等化水平进行考察，例如：公共服务设施数量、义务教育生师比、城乡千人医院床位数、人均养老床位数量等。今后随着相关投入的不断加大，整体公共服务水平的不断提高，也可逐步过渡到由产出类和效率类指标对基本公共服务均等化水平进行综合评价。

二、大连市基本公共服务均等化发展现状及问题

截至2013年底，大连市经济总量达到7651亿元，人均地区生产总值突破2万美元，城乡居民收入差距缩小至1.71∶1。大连市已明确到2020年实现基本公共服务均等化的建设目标，近年来大连市积极调整财政支出结构，将更多财力投向公共服务领域，切实保障和改善民生条件。

2008年到2012年，大连市财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等保障和改善民生的支出累计达1918亿元，年均增长率达到23.3%。目前大连市城乡已实现免费义务教育，高中阶段教育得到普及，城乡公共卫生和基本医疗服务体系进一步完善，构建了以城乡低保制度为主体、以专项救助为辅助、以慈善救助为补充的社会救助体系和家庭、社区、福利机构以及政府联动的养老服务体系，养老金、失业保险、最低工资标准和居民最低生活保障标准调整机制初步形成，公共文化服务设施基本覆盖城乡，广电、体育事业快速发展，市民文化生活内容进一步丰富，统筹解决人口问题的工作格局也基本形成。

经过多年努力，大连市的基本公共服务体系已初步建立。在部分公共服务领域，大连市的供给标准已经达到或者超过了国家“十二五”规划目标要求，但取得成绩的同时应正视不足，基本公共服务的供给能力和社会管理水平与国内先进地区相比仍有差距，尚不能完全满足本市居民日益增长的需求，区域间、城乡间以及不同群体间的公共服务非均等化问题依然存在。并且，从经济总量上看，大连市南北区域间差距较大，南部地区（市内四区、旅顺口区及金州新区）经济发展较快，基本公共服务建设较为健全；北部地区以农业为主，发展相对于南部地区来说较为落后，还存在一些经济发展滞后的乡镇和群体。因此大连市城乡间基本公共服务非均等化问题主要集中在北部地区的瓦房店市、普兰店市、庄河市和长海县等地。

（一）教育方面

教育方面，城乡资源配置存在不均衡的问题，优质学校、优秀教师绝大部分集中在城市，城乡学龄前教育和义务教育水平差距依然较大。以学前教育为例，北部地区的学前教育入学率在全市仍属于落后水平（详见表1），除去教育观念上的差别外，区域间学前教育基础设施的不均衡较为明显。

表1 2011年大连市各类教育入学（入园）率情况

涉农地区学校的校舍虽已基本达到抗震等级要求，但仍存在部分学校校舍老化、设备设施落后、配套设施不健全等情况，教学水平受此制约与城市学校相比较存在较大差距。师资队伍上，农村地区的教师队伍存在素质偏低、编制短缺等情况，难以适应全域城市化的快速发展，部分地区教师工作条件艰苦，收入待遇较低，并缺乏一定的激励补偿机制，导致人才流失现象，北三市及长海县的专任教师学历水平较南部发达地区差距明显。

此外，近几年来，随着城镇化快速发展，大连市农村地区中小学学生数量呈逐年快速递减的趋势，目前按照在校学生人数来核拨公用经费的经费分配方式，使得学校的年公用经费收入总额也呈现逐年快速递减的趋势，教育经费紧张从一定程度上制约了部分地区义务教育的均衡化发展。

（二）就业和社会保障方面

就业和社会保障方面，覆盖城乡的就业和社会保障服务体系已基本建立，但在服务和管理的规范化、信息化和专业化水平上面尚待进一步提高。北部涉农地区部分村镇级就业和社会保障服务平台存在办公经费紧张，软、硬件建设滞后，设备陈旧，信息化网络延缓，办公场所面积小等问题。基层工作存在工作业务量大、人员数量少，工作能力、业务水平受局限，收入待遇较低等问题。

随着大连工业化和全域城市化的快速推进，农村集体土地和海域被大量征用，越来越多被征地、征海农民的就业和社会保障问题凸显。目前，全市各地区经济社会发展程度不同，被征地、征海农民享受的基本公共服务水平存在较大差距。工业化和城市化发展水平较高、政府财力较为充足的地区如甘井子、旅顺口和金州新区等，基本采用以工业园区为依托构建的就业和社会保障体系，被征地、征还农民能及时转变身份积极就业，并享受了相对较高的各项社会保障标准，生产生活水平得到保障。但是一些工业化水平较低、经济发展较为落后、政府财力相对紧张的地区如瓦房店、普兰店和庄河等地，因为农村范围比较大，农业人口众多，目前采取的仍是以货币化安置为主的征地、征海补偿方式，从长远来看，这部分人的生产生活水平受物价上涨以及收入减少等因素影响，势必将低于社会保障安置的农民，因此存在着群体间基本公共服务不均等的现象。

（三）基本医疗方面

基本医疗方面，区域间、城乡间基本公共医疗服务资源配置不均衡的矛盾仍然存在，医疗服务水平也存在差异。目前医疗服务水平较高、基础设施较好的医疗机构多集中在市内主城区，北部较偏远地区医疗卫生资源配置不足（见图1中床位数和医师数量统计分布）。

图1 大连市每千人口医院床位与医生情况

部分地区由于受地域、交通不便等问题的影响，乡镇医院的基本药品种类明显不足，特别是儿科和妇产科用药。实施国家基本药物制度后，财政补助滞后，基层医疗卫生机构为了维持其正常运行，采取拖欠工资、药品款和暂时借贷等形式实行负债运营。三级卫生服务网络建设仍存在薄弱环节，以长海县为例，该县医院基础设施建设较为落后、设施设备老化，难以达到二级甲等水平要求。此外在公共医疗服务体系建设中配置的仪器设备已基本到了故障频发期和报废期，影响了医院为该地区群众提供诊疗和预防保健服务的履行。另外，农村地区基层医疗机构存在人才资源匮乏等现象，由于工作条件、收入待遇等方面的因素影响，农村地区医疗人才引进难度较大，专业技术人员匮乏、断档现象严重。在人才的使用上由于缺乏有效的激励机制，影响了专业技术人员的工作积极性，乡镇医院人才流失严重，人力不足，造成基层医疗卫生服务难以开展。

（四）养老服务方面

基本社会服务的不均等主要体现在养老服务方面，目前大连市千名老人拥有养老床位30张，已提前实现了国家和省“十二五”养老事业发展规划的目标，但是由于受传统居家养老观念的影响及经济状况的制约，农村地区收养性养老机构的入住率不高，养老机构的运营和维护面临困难。此外，基层养老机构还存在专业人员不足，服务质量不高，以及养护人员待遇低和社保诉求得不到满足等问题。

（五）公共文化体育服务方面

公共文化体育公共服务方面的非均等化问题，主要表现在农村地区文化体育基础设施建设滞后，不能满足人民群众日益增长的服务需求。以瓦房店市为例，近年来该市在各级财力支持下建设的农村乡镇综合文化站平稳运行，但是图书和各类科普资料以及配套设备更新滞后，并且该市尚有多个涉农乡镇没有建设综合文化站，244个行政村中只有55个建设了村级文化活动室，农村公共文化设施的覆盖率较低。此外，北三市及长海县地区虽然都拥有区（县）级的文化馆、图书馆和体育馆（场）等公共文化体育服务设施，但都面临设施设备陈旧和更新滞后等问题。

三、推进大连市城乡基本公共服务均等化的对策

从大连市基本公共服务均等化问题产生的成因来看，首先，城乡二元体制是制约基本公共服务均等化历史性根源；其次，基本公共服务标准缺乏制约了均等化的有效实施；第三，事权与财权不对称导致公共服务供给缺乏保障；第四，公共服务单一供给方式削弱基本公共服务的效果。结合上述问题分析，提出以下促进大连基本公共服务均等化的对策思路。

（一）研究制定基本公共服务体系建设规划标准

基本公共服务均等化的推进是一个系统工程，因此应从经济发展水平出发，分阶段逐步推进我市的基本公共服务均等化工作。根据国家基本公共服务体系建设的有关规划和标准，结合我市加快推进全域城市化的工作目标，研究制定大连市基本公共服务体系建设规划。规划应与全市总体规划相衔接，为今后推进和落实基本公共服务均等化提供有力保障。

规划应明确大连市基本公共服务的主要范围、总体目标以及各类公共服务的重点任务、基本标准和保障措施。基本公共服务范围覆盖全域的同时还应突出重点，鉴于目前大连市城乡基本公共服务非均等化问题主要集中在瓦房店、普兰店、庄河以及长海等北部地区，解决上述地区群众关心并且需求迫切的基础教育、公共医疗、社会保障和公共文化等方面的问题应得到重视。因此逐步完善覆盖全市的公共服务体系的同时，应重点推进北部地区基本公共服务均等化发展。

（二）明确各级政府及部门公共服务供给的权责范围

各级政府是基本公共服务的主要提供者和首要责任人，应积极推进“服务型”政府建设，进一步健全权力运行和监督机制，强化公共服务供给意识和责任意识，还应合理确定市、区、乡镇三级政府提供基本公共服务的供给范围，以及确定各自财政支出范围，合理划分市级与区、乡镇（街道）的财政收入范围。与此同时，积极探索基层公共服务部门的用人机制，加大对基层公共服务岗位的倾斜力度，完善基层公共服务平台建设，缓解用人紧缺等问题。

（三）建立财政投入长效保障机制，缩小地区间和城乡间差距

建立财政投入长效保障机制，是实现基本公共服务均等化发展的根本保证。进一步完善我市公共财政体制，加大财政对基本公共服务的投入力度，建立基本公共服务投入的稳定增长机制，将新增财政收入主要用于公共服务，优先保障农村地区和困难群体的基本公共服务需求。进一步推进事权与财权相匹配的公共财政支出体制改革，提高公共服务支出占财政支出的比重。完善市区三级财政转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，加强专项转移支付的严格管理，保障大连市市财力比较困难的区（县）提供基本公共服务的财政能力，促进地区间基本公共服务的均等化。提高财政资金使用效率，市级部门应加强统筹协调，做好专项资金的专管专用，发挥财政资金的规模效益。制定较为完善的后续保障制度，保障基本公共服务设施的运营和维护，使公共服务设施的使用长效化、制度化。

（四）推动公共服务供给方式的创新

在基本公共服务供给的部分领域，建立起政府和社会共同参与的多元化供给模式。在以满足人民群众的需求为根本的基础上，借鉴国内外经验，积极探索公共服务市场化，研究采用政府购买、合同外包、特许经营、优惠政策等方式，鼓励和引导社会力量参与如医疗、养老等基本公共服务的供给，充分利用社会组织具有专业性和自发性等优势，改善公共服务质量，降低管理成本，提高基本公共服务的运作效率和专业化水平。作为保障，应加强相应的制度和法律建设，确立政府与社会组织间的契约关系，建立健全政府购买公共服务的法律流程以及严格的评价监督体系，此外还应积极探索和推进事业单位改革，提高体制内的公共服务供给质量，使公共服务财力资源得到有效利用。

（五）建立健全基本公共服务绩效评估和行政问责制度

健全的基本公共服务绩效评价体系应包括对基本教育服务、基本医疗和公共卫生服务、基本社会服务、基本就业和社会保障服务等方面的单项和综合评估，应建立起将公共服务供给作为考核政府工作标准指标约束性机制。加强对基本公共服务的问责和监管应按照履行政府职能的要求，全面发挥政府主管部门、专业机构的监管作用，积极鼓励社会团体、非营利机构、新闻媒体及社会公正等第三方介入，形成以行业自律、消费者、传媒和公众监督相互配合的全方位基本公共服务监管体系，促进大连市基本公共服务均等化健康高效发展。

【责任编辑 孟宪民】

F812.0

A

1672-9544（2014）09-0058-05

2014-01-22

刘晗，社会发展处主任科员，主要研究方向为公共经济与公共政策。