印度服务贸易自由化及监管政策研究

陈 昭

作 为世界上第二大发展中国家，印度经济的快速崛起引起了国际社会的广泛关注，针对印度经济发展模式的研究也逐渐成为热点。从其经济发展特征来看，服务业无疑是对其经济增长贡献最为突出的产业部门，而服务业的对外开放与贸易也已成为印度经济增长的主要动力。

一、印度服务贸易发展现状

在国家宏观发展战略和相关经济政策推动下，印度并未沿袭其他发展中国家的“先制造业后服务业”的路径安排，而是借助国内外一系列优势资源，优先发展服务业，特别是信息技术产业，并积极推动相关产业的对外开放与贸易，进而实现了印度经济的跨越式发展。目前，印度是世界第二大软件出口国，也是全球最大的服务外包承接国。

(一)印度服务贸易发展规模

从总规模看，印度的服务贸易总量不断扩张，已经从1990 年的105 亿美元增长到2013 年的2809亿美元，23 年里增长了近27 倍。具体来看，2004 年之前，印度服务贸易增长相对平缓，服务贸易常年保持逆差状态。2004 年之后，这一状况开始出现改变，服务贸易进出口总额首次突破500 亿美元，达到739 亿美元，贸易状况也由逆差变为顺差;随后，服务贸易进出口总额又于2006 年突破1000 亿美元大关，贸易顺差也突破100 亿美元，达到110 亿美元;2010 年服务贸易进出口总额更是突破2000亿美元，但受国际金融及主权债务危机影响，在世界经济低迷的背景下，服务贸易出现逆差;不过，随着政策调整与世界经济回暖，印度服务贸易始终保持着良好的增长态势，并于2013 年取得253 亿美元的顺差额(见图1)。

毋庸置疑，印度的服务贸易顺差在很大程度上得益于其服务出口规模的扩大。1990 年，印度服务出口仅为46 亿美元，但随着服务业的发展及相关政策的推动，印度服务出口长期保持快速增长态势，大体上从1996—2007 年及2011—2013 年两个阶段均高于服务进出口与服务进口的增长速度(见图2)。

(二)印度服务贸易结构

从行业结构看，第一大服务贸易行业为运输服务，同时它也是印度最大的服务进口部门，不过从近两年发展态势看，其占印度服务贸易总额的比重有所下降，而另一传统服务贸易行业旅游服务的占比也出现下滑，由2011 年的12.6%下降到2012 年的11.5%。于此同时，其他商业服务的规模则在逐年扩大，其占比也有所增加，由2011 年的26.2%提高到2012 年的28.9%。作为印度服务贸易的特色行业，计算机和信息服务占服务贸易总额的比重相对较大，这也是印度最富有国际竞争力的服务出口部门。长期以来，计算机和信息服务都是印度第一大服务出口项目，2012 年其出口规模更是达到473.23 亿美元，占印度当年服务出口的34.1%。值得一提的是，印度的软件服务外包占全球市场的份额也在逐年扩大，2012 年就已经达到58%的国际市场份额①，并且，软件服务外包产业的价值链也在不断向高附加值、高技术含量的方向延伸。此外，通讯服务、建筑服务、保险服务及金融服务等行业所占份额较小，分别为1%、0.8%、3.3%和4.2%，近些年并未有太大发展。

从市场结构看，基本形成了以欧美发达国家为主导，亚太新兴市场经济国家为补充的多元化格局。以印度最具代表性的软件信息服务贸易为例，目前其软件已经出口到全球100 多个国家或地区，而欧美市场占据绝对比重。但随着近年来亚太新兴市场国家的繁荣昌盛，印度也加快了对亚太地区的软件出口。

总体上，印度的服务贸易除具备规模大、增速快及有效拉动国民经济增长等特点外，还在贸易结构和收支平衡上优于其他发展中国家，这都归因于印度能够较好把握世界服务贸易发展大趋势，将服务业作为国家主导产业进行扶植，并积极承接服务产业跨国转移，充分利用国内人力和技术等资源优势，以及贸易政策调整手段，不遗余力的促进服务业的出口。而其针对服务业和服务贸易营建了相对宽松的政策环境，引导了国内外资本向服务行业的投入，进而夯实了服务贸易的产业基础，同时也培养了一大批富有竞争实力的服务提供商和服务进出口公司，并在这些市场主体的推动下，使印度服务贸易的比较优势得以充分发挥。

二、印度服务贸易自由化进程

经过对外贸政策进行多轮次调整以及印度服务业整体水平的提高，印度逐渐加快了服务业开放步伐，积极参与多双边谈判，推进服务贸易的自由化进程。

(一)WTO 框架下的服务贸易自由化

印度历来重视国际经贸合作，其服务业的发展离不开相关领域的开放及贸易自由化进程的推进。印度于1995 年加入世界贸易组织，并在GATS 出台后不久便签署加入，对国内服务业部分领域的开放做出一系列承诺。同时，印度也积极以发展中国家的身份参与WTO贸易开放谈判，为发展中国家争取权益，它强调了包括本国在内的发展中国家在产业发展和国际贸易领域处在弱势，要求降低开放条件或给予一定的过渡保护期，并主张发达国家加大内发展中国家的开放力度。

图1 1990—2013 年印度服务贸易进出口规模与差额单位

图2 1990—2013 年印度服务贸易年增长率

在WTO 有关服务贸易开放的谈判中，印度也保持着相对主动的态度，并在入世承诺的基础上，于2005 年递交了服务承诺修改书，对初始承诺进行了补充与加深。具体上看，针对GATS 所规定的服务贸易12 大门类中的160 多个细项，印度在其签订的初始承诺中，只对包括商业服务、通讯服务、建筑及相关工程设计服务、金融服务、健康与社会服务、旅游服务等6 大服务部门的50 个细项做出具体承诺;而在修订后的服务承诺减让表中，印度对初始承诺做了明显的改进，覆盖了11 大服务部门中的87 个细项，对包括商业服务、通讯服务、建筑及相关工程设计服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、健康与社会服务、旅游服务、文化娱乐体育服务、运输服务等在内的各大服务部门做出了具体承诺。从修订后减让表的覆盖面看，印度做出承诺的服务细项已经达到GATS 规定下全部细项的一半以上，远高于发展中经济体的开放承诺平均水平，略高于转型期经济体，但与发达经济体还存有一定差距(见表1)

(二)RTAs 框架下的服务贸易自由化

近年来，由于WTO 框架下的多边贸易谈判陷入僵局，区域贸易自由化进程不断加快，在这一大趋势下，印度也逐渐将区域及双边经贸合作作为推动其服务贸易自由化的重点方向。截止到目前为止，印度已签署生效的区域贸易协定(Regional Trading Arrangements，下文简称RTAs)总数达到15 个，包括综合经济合作协议(CECA)、全面经济伙伴关系协定(CEPA)、特惠贸易协定(PTA)、自由贸易协定及自由贸易区(FTA)等多种形式;正处于谈判中的RTAs 达到了13 个;已递交提案进入研究阶段的RTAs 有7 个，其中，与中国开展的RTAs 联合研究已于2008 年结束，两国的经贸合作亦在稳步推进。

将上述15 个签署生效的区域贸易安排进行梳理可发现，印度在推动区域贸易自由化的早期并未给予服务贸易足够的重视。在2009年之前签署的12 个RTAs 中，只有与新加坡达成的综合经济合作协议涉及了服务贸易安排。不过，从2009 年开始，印度逐渐重视这一问题，并力图在新的区域贸易安排中涵盖服务贸易自由化的内容。如在与日本、韩国等东亚国家的RTAs 谈判中提供了全面的服务覆盖率，同时在与马来西亚达成的RTAs 中提供了部分服务覆盖率等。与WTO 框架下的服务开放承诺相比，RTAs 框架下的相关承诺涉及的范围更为广泛，承诺细节也更为深刻。

表1 印度与不同类型WTO 成员服务开放承诺的对比情况单位:个，%

(三)印度服务贸易自由化的特点

1.服务业开放程度明显高于发展中国家平均水平

由于印度在服务出口方面具备比较优势，故其在服务业开放承诺方面一直保持着较为积极的态度。伴随着印度经济自由化改革的推进，印度服务业的开放水平也在逐渐深化，并对最初做出的服务承诺减让表进行了一些补充与修订，扩大了服务业开放领域。目前，其在服务业11 个大类的87 个细项上均做出了承诺，开放程度远高于发展中国家平均水平。不过同时也要看到，印度开放程度较高的服务部门基本上是其具有比较竞争优势的行业，如软件服务业，即使加大对电信业开放力度，目的也是为给软件服务贸易提供便利条件。当然，作为外向型经济战略主导的国家，印度很清楚服务业的开放是大势所趋，也只有稳步有序推进服务贸易的自由化，才能实现其服务业及其行业贸易国际竞争力的进一步提升。

2.逐渐将服务业开放作为其推动区域贸易自由化的重要内容之一

在服务业开放多边谈判陷于停滞的情况下，印度并未停止推进其服务贸易自由化的步伐，而是另辟蹊径，将区域贸易安排作为近期工作的重点和突破口。尽管印度在早期的区域贸易安排中对服务贸易重视程度不够，但随着区域贸易合作的深化，该问题已在新的区域贸易安排中得以纠正，并呈现出“GATS+”的特征，特别是在双边贸易谈判中，就某些服务部门承诺协议做出了深化和扩展⑥。总体上，印度在签署生效的RTAs 中偏好在商业服务和通讯服务部门做出扩展承诺，而深化承诺则多出现在商业服务、金融服务和运输服务部门的商业存在形式中⑦。

3.服务贸易提供方式不同，所受限制程度亦不同

从对服务部门市场准入和国民待遇原则的限制程度看，不同的服务贸易提供模式有所区别。其中，跨境支付和境外消费的限制程度相对宽松，没有限制的部门占比超过了发展中国家的平均水平;自然人移动不做承诺的部门占比很高，对政策充分自由的裁量作了较大保留;商业存在在市场准入方面限制极为严格，但在国民待遇方面限制程度较低。相比较而言，印度十分重视自然人移动的提供方式以及在该领域的服务贸易谈判，这是因为印度拥有大量的高技术劳动力群体，而自然人移动也是印度软件行业及软件服务外包行业最主要的提供方式之一，故多采取不做承诺的方式，一方面既可以减少对软件等优势产业自然人移动的限制，另一方面又可以保护欠发达服务部门，使其免受国外自然人流入所引致的冲击。

4.按照服务部门发展水平，采取不同的开放程度

由于各服务部门的发展阶段和国际竞争力不同，故各自的开放程度也有较大差异。根据开放程度大体上可分为高度自由化部门、适度自由化部门和未开放部门。其中，高度自由化部门主要包括软件服务业和电信服务业;适度自由化部门主要包括金融服务、建筑及相关工程设计服务、分销服务、航空运输服务和保健与健康服务等，尽管这些行业已逐渐对外开放，但所受到的限制还比较大，开放的广度和深度有待进一步的提高;没有正式对外开放的部门包括会计服务、零售服务、铁路运输服务、法律咨询服务、邮政服务等，这些都是印度发展相对滞后的行业，如若开放，可能会对国内相关行业造成冲击，甚至危及国家利益与经济安全，故多采取严格的保护措施，从市场准入上加以限制。

三、印度服务贸易监管政策

印度推行的是有管理的服务贸易自由化，既不会因为担心外资进入冲击国内市场而限制服务业开放，又不会放任服务市场的完全开放，即其对服务贸易的管制贯穿着整个服务贸易自由化的全过程。印度对服务贸易进行监管的政策目标是为了确保服务贸易的健康发展，保持服务出口的优势，以出口作为拉动国民经济增长的主要动力，并最终获取更多的国家利益。从多边框架下的服务贸易自由化，到区域贸易安排中的服务贸易协商，再到国内单边贸易政策的制定，均体现了这一政策终极目标。

(一)服务贸易监管政策安排

由于服务贸易行业本身的特殊性和多样性，使得其很难有一个统一的全局监管模式，而对服务贸易的开放和监管，也主要集中在国内服务业市场准入标准的降低和限定上，故服务贸易监管政策与国内服务业管理政策往往交织在一起，不能分割而论。总体而言，印度对服务贸易的管制具有多层次和综合性的特点，主要体现在国内服务业部门法律及管制政策，服务贸易部门管制法律及相关政策安排，以及服务贸易国际协议之中。

截止到目前为止，印度并没有在国家层面出台一部的涉及整个服务贸易领域的管制法案，也没有一部专门关于服务贸易管制的法律和政策，对服务贸易监管的宏观指导则多体现在国内服务产业的战略规划及监管制度中。通过对主要服务部门的未来发展与开放程度进行安排与市场规范，进而延伸到这些服务部门的贸易领域，以最终实施具有针对性的监管政策。换言之，印度服务贸易监管是以国内服务业市场监管为前提的，是国内服务业市场监管的外延形式。

同时，自2004 年起，印度便开始制定外贸总体发展指导性原则，即《印度对外贸易政策》，该政策主要由印度商工贸易部负责制定，每5 年为一个计划执行期，最新版是2009 年发布的《2009－2014 年外贸政策》，为印度对外贸易的发展指出了总的方向和纲领，而近5 年外贸的工作重点是增强出口，并积极参与国际贸易谈判。虽然该阶段外贸政策未明确这对服务贸易的发展展开详尽规定，但却为服务业及服务贸易的开放和监管，提供了来自宏观层面的原则性指导，而相关服务部门也会按照该原则制定行业发展规划、监管和贸易政策，调整现有的监管政策和法律条文，以为服务贸易提供便利，促进服务出口，并为新一轮的服务开放谈判做筹备。

出于本国服务业和服务贸易发展的需要，印度对相关服务部门做出了一定的开放承诺，但很多承诺都附带着限制条件，对服务业开放和贸易实施了监管，目的也是为了保护国内服务行业，维持和稳定国内服务市场秩序，以让诸如软件服务等具有比较优势的部门参与国际竞争，获取出口利益;同时，也照顾到国内的弱势服务部门，为其发展与开放争取有效时间。

(二)服务贸易监管机构设置

印度并没有一个在国家层面统筹服务贸易管理的专门机构，而是采取部门间分工把口，互相协作的模式。

印度的商工部是服务贸易发展运行的主要管理部门，有关服务贸易的政策制定与国际谈判也基本上由该部门负责，但在实际执行中还要咨询财政部、印度储备银行及各服务主管部门的建议。商工部下设商业司来负责与其他相关部委对接并共同制定印度外贸政策，商业司由对外贸易综合理事会和商业情报及统计管理局两个部门组成，分别负责外贸政策的具体实施和外贸数据收集、统计整理及发布等事宜。另外，还有贸易委员会和出口促进委员会等多个自治机构或行业协会，来协助商工部完成对外贸易政策的实施，这些自治机构是连接政府与服务贸易行业企业的纽带。

印度在WTO 或者RTAs 框架下做出的服务贸易开放承诺，是通过商工部具体执行的，并且有其专门的运行机制。在对某一服务部门做出开放承诺前，商工部需要召集相关行业的主管部门共同组成专业委员会，对国际形势和行业发展状况进行研究，并最终确定该行业的开放程度。每次多边协议谈判前，商工部都会做出充足准备，与相关行业主管部门、学术界、自治机构、行业协会以及企业代表展开多次探讨，共同研究谈判策略和谈判底价等。

而具体的服务部门由相应的专门机构负责监管;如电信服务业主要由电信管理局负责;交通运输服务业由交通运输部和民航综合理事会负责;金融服务业中的银行业由财政部与印度储备银行负责，资本市场由经济事务部资本市场司负责，保险业由印度保险监管和发展局负责;软件服务业由电子部和软件发展促进局负责等。同时，印度还设有专门的出口促进机构，如单独设立电子和软件出口促进委员会负责软件出口促进;其他服务出口统一由印度出口商联合组织负责。

此外，在服务业投资管理方面，印度也由多个部门分工协作。印度储备银行作为印度国家中央银行负责外汇管制;印度外国投资促进局负责外国直接投资的审批;印度外资执行管理局负责快速执行外国直接投资的审批工作并协助外国直接投资者获取必要的批准;印度投资中心负责对外发布权威的投资信息和数据，提供投资及技术合作等方面的服务等。

综上，印度商工部、各服务行业主管部门及外国投资各管理部门，通过相互协作，共同对印度服务贸易发展、政策制定、贸易谈判及外国投资进行管理。

(三)印度服务贸易监管特点

1.从服务业对外开放监管政策看，是一种多层次的综合性服务业开放监管政策体系

服务行业本身的特殊性决定了其对外开放监管政策的层次性，服务业国内管制政策和服务贸易监管政策交织在一起，形成了一个由国内服务业相关政策、法律规制、国际贸易协议等共同构成的集单边、双边、区域和多边服务业政策为一体的综合型服务业开放监管政策体系。印度通过市场准入、国民待遇等限制性条件对不同服务行业的开放程度进行管理，以防止垄断，防范外资进入对服务产业及国民经济带来的风险，并促进市场有效竞争，实现服务业健康有序发展与开放。

2.从服务业对外开放的监管法律看，主要是依据各服务部门法及相关政策分口监管

印度没有专门关于服务贸易管理和政策的法律或法案，而是通过对主要服务部门制定相关法律，来对服务业的开放实施监管，如2012 年修改后的《国家电信政策》、新颁布的《信息技术法》等。同时，为与服务业开放实际运行相符，并落实监管中的执法依据，各服务部门也会参照印度商工部最新的《对外贸易政策》来规范或调整现行的法律安排。该《对外贸易政策》每五年修订一次，为未来五年内货物贸易和服务贸易发展方向、监管重点及相关政策支持提供宏观指导。

3.从监管目的与程度来看，针对服务部门发展需要来调整行业监管方向

印度对服务部门及其行业贸易实施监管，主要是根据相关部门发展实际需要进行的，而不是对服务部门一味的限制和管死。对那些国际竞争力强、具备行业比较优势、需要扩大出口规模的部门，多采取更为开放的态度，通过监管手段以促进资本和劳动力的流动，保证市场竞争机制的充分发挥，如软件服务和电信服务等;而对那些发展基础薄弱，易受外资企业冲击的行业或部门，则在市场准入方面加强限制，限定外资持股比重及投资形式等，通过强化监管来确保国内行业的健康发展。此外，印度服务贸易监管并不是一成不变的，会随着经济运行形势的变动进行相应调整，如一些未在国际贸易协定中做过承诺的服务部门，也可能会在实际操作中有一定程度的放开。

四、启示

印度的服务业与服务贸易发展取得了举世瞩目的成就，其在促进服务业开放，推进服务贸易自由化等方面也走在了发展中国家的前列。尽管，印度模式未必适用于中国，但其若干发展思路与实践经验或将给中国带来有益借鉴与启示。

(一)针对国内服务业的开放，要采取选择性的开放策略

服务业的发展离不开开放水平的提高，只有将本国优势服务部门的开放广度与深度加以拓宽，才能做到与国际接轨，更好的参与国际竞争，进而发挥出行业自身的比较优势。从印度服务业的开放经验看，它针对服务业领域采取的是一种选择性的开放，通过将国内服务业划分为重点行业与非重点行业，以确定不同的发展战略。鉴于此，我国在推进服务业开放进程中，也应该采取有选择、渐进有序的开放策略，优先推进重点及优势服务部门的开放，为基础薄弱的服务部门争取时间，利用WTO 与GATS 相关贸易规则合理应对，并在这些部门有一定竞争力后，再进一步推动其对外开放。

(二)从国家层面制定服务贸易发展战略

在很大程度上，印度服务贸易的发展借鉴了美国的经验。它虽没有专门的服务贸易法案，但却在外贸发展战略制定及国际与区域贸易谈判中将服务贸易作为重要内容。印度服务业的发展是国家战略推动的产物，它针对不同服务部门采取了差别各异的促进政策，特别是在服务业出口上专门设立出口促进机构，以确保软件服务等优势产品在国际市场上的占有率。而在国内，印度针对各服务部门也采取了一系列的促进政策和监管措施，使得服务业发展相对有序，弥补了服务业立法方面的不足。鉴于此，中国要将服务业及服务贸易的发展上升为国家战略，统筹全局的同时，还要根据不同部门的特征，有针对性的实施适当的刺激政策与监管措施，并且根据服务部门的优势选取出口促进政策，及设立相应的服务出口促进机构。

(三)采取分工协作的服务业开放与监管体制，提高管理运行效率

印度借鉴美国服务贸易发展经验，从国家层面制定了服务贸易发展战略，通过计划来指导服务业的开放与监管，同时，还采取了分工协调型的服务贸易监管体制，对各服务部门实施分工管理。如软件服务业的政策制定执行及出口促进分属不同的机构，通过专门机构的管理在一定程度上提高了运行效率，有利于行业的发展。此外，还有一些行业协会和中介组织，有效的联接了企业与政府，促进了行业的发展，如印度服务外包协会等。不过，也要看到，这些部门在工作协调上会存在一定问题，并且多机构的设置也会产生职能交叉，监管重叠的问题。这就需要我国在对各服务部门进行管理时，不仅要重视管理效率，还要提高监管部门间的协调能力，理顺各主管部门的权责，并建立一套相对完备的协调机制。当然，也要建立服务业和服务贸易相关协会，并充分发挥其作用，实现政府政策引导与市场机制调节相结合的运行机制。

(四)在国际多边谈判中做出承诺要持慎重态度

印度在国际谈判中努力争取本国权益，并充分运用发展中国家身份，在履行开放承诺时要求发达国家给予一定的过渡期，或尽可能朝自己有利的方向展开解释，最终为本国服务业的培养与发展壮大争取到了相对充裕的时间。印度政府认为任何改革都应该以确保经济良好发展为基础，不应该受政治缘由或谈判压力而改变初衷。因此，印度在对GATS 承诺中突出地体现了这一主张，对服务贸易所作承诺严格按照谈判前制定的策略来执行。鉴于此，当我国在进行国际与区域贸易谈判时，也要预先在国内经过相关主管部门间进行审慎的研究与磋商，确定出价策略与开放底线，并以国家利益为先，严格遵守经济发展与对外贸易战略，顶住国际压力，据理力争。

(五)加强区域服务贸易合作，实施服务贸易市场多元化战略

印度服务贸易的发展依托于其“向东看”的国家战略，通过与周边国家或地区签订区域贸易协定，有效推进了服务贸易自由化进程，也为服务贸易规模的扩大提供了广阔的市场及有利的发展契机。鉴于此，中国也应该以服务贸易区域合作为重要抓手和突破口，加快推进与包括金砖国家在内的重要贸易伙伴建立自由贸易区的谈判进程，并从服务贸易价值链体系构建出发，与区域合作伙伴形成服务贸易部门间的优势互补，有序开放更多的服务领域，打造相对完整的服务贸易价值链体系。