WTO 对中国稀土案初裁结果及完善稀土出口管理的思考

杨 宏 金惠卿

稀 土被誉为“21 世纪的黄金和新材料之母”，具有重要的经济、战略价值和优异的光、电、磁、超导、催化等性能，广泛应用于尖端科技新能源、国防军事领域，是不可再生的战略资源。中国稀土储量曾占全世界的71.1%，但国务院新闻办2012 年发布的《中国的稀土状况与政策》白皮书显示，我国稀土储量约占世界总储量的23%。按现有的生产速度，我国中、重稀土储备仅能维持15－20 年。

2014 年3 月26 日，世贸组织公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施案专家组报告。初步裁定中方涉案产品的出口管税、出口配额及出口配额管理和分配措施不符合世贸组织规则和中方加入WTO 的相关承诺，同时专家组认可中方对稀土、钨、钼所采取的综合性资源与环境保护措施，驳回了欧盟关于申请钼出口配额企业“出口上和出口实绩”要求歧视外国企业的主张。中方目前正在积极评估专家组的报告，按照WTO 的相关章程，中方有2 个月的抗诉期。为及时评估这一裁决可能对我国产生的综合影响，同时考虑到为应对决策提供参考，特别是本案终裁后涉案商品的出口管理措施应对等方面需要，笔者作出了如下思考，提出了一些政策建议。

一、WTO 稀土案初裁结果可能产生的影响

(一)损害我国优势资源国家安全战略

我国是全球唯一拥有完整的已知17 种稀土元素资源的国家。从世界范围看，稀土储量不均、分离提纯和加工要求较高，除去民用外，中、重稀土被广泛应用于高科技及军事精密武器领域，是重要的战略资源，而我国独具中重稀土资源储备优势。长期以来，西方国家通过大量进口替代实现本国稀土资源的战略储备，近年来美日欧对我国中、重稀土资源的需求程度和储备力度明显加大。如元素钪，储量极少、分离环保要求严格、伴生程度很高、价值极大，是我国近年来流失最严重、美日加速储备的资源。从2012 年的九种原材料案到本次稀土案，美日欧等原告方的根本目的在于:一方面套取我国长期稳定而廉价的稀土等原料供应;另一方面通过这种廉价贸易，加快消耗和破坏我国稀土等资源储备的平衡和完整性。稀土在技术研发、先进武器制造、工业体系完善方面的作用还远未挖掘出来，目前每3 年稀土就有一种新性能被发现，未来应用前景难以估量。如果稀土案最终败诉后被迫全面放开市场，则稀土尤其是中、重稀土资源流失进度会进一步加快。不远的将来，我国在该资源领域的储备优势将不复存在，也将极大地破坏我国稀土战略资源储备，消弱战略资源优势，进而从根本上损害整体国家安全战略，必须引起我们高度重视，提前作出战略层面的预判和应对。

(二)动摇我国优势战略资源出口管制制度

出口配额管理是建国后，特别是改革开放以来我国长期实施的符合国情且行之有效的对外贸易管理手段。截至2014 年，我国依然保留22 种商品的出口配额管理(详见表1)。2011 年九种原材料和本次稀土案，出口配额、关税以及配额管理和分配措施是被诉焦点。美日欧先后对焦炭、矾土、碳化硅等九种原材料和稀土、钨、钼提起诉讼，足以透射出其战略意图和用意。可以预判目前保留出口配额的22 种商品中，与稀土、钨、钼类似，相对具有战略资源优势和出口竞争力的锑及锑制品、锡及锡制品，极有可能是下一个“稀土案”的目标。一旦稀土案终裁再次败诉，我国或将被迫取消涉案商品的出口配额管理。加上九种原材料商品，也就意味着我国优势有色金属的出口保护措施逐项终结，将根本上动摇我国出口配额管理制度体系，我国出口配额制度也将失去实际意义。

表1 现存22 种出口配额管制商品资源、贸易特点

(三)冲击我国心理自信及安全感

2012 年，铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰、碳化硅、金属硅、黄磷和锌等九种原材料案中方被终裁败诉，当年12 月我国取消焦炭、锌、碳化硅、铝土矿、萤石出口配额及配额招标限制，改为一般出口许可证管理。2014 年3 月26 日WTO 专家组又初裁我国稀土案败诉，抗诉前景不乐观。3 年内美日欧连续对我国优势战略资源出口管制成功诉讼，并迫使我国放弃出口配额管理、出口关税等对外贸易管理主权。此案中除了出口管理手段受制约、损失关税收入、市场被迫相对开放、产业利益受损等现实影响外，行业管理者、产业界尤其是普通民众心理层面受到的冲击更大。业界、民众对我国政府在WTO中的话语权、谈判地位、保护国内相关产业的博弈能力等将不可避免地产生质疑，甚至对我国积极入世的意义产生怀疑，相关资源性产品市场从业者所受的心理负面影响将超出此案本身。

二、我国稀土出口管理存在的问题

(一)稀土资源非法开采严重

为了保护稀土资源，我国对稀土开采实行严格的许可准入制，但很多非法开采者通过租赁矿区农村土地或山林，有些矿区农民甚至直接利用自家农田或山林，规避资源管理政策、大肆非法私采稀土资源。这种非法开采现象在矿区集中地比较明显，江西赣州稀土准许采矿量为0.8 万吨/年，而全市分离企业的年产量为4 万吨，意味着有近3.2 万吨的稀土是非法开采所得。稀土开采进入门槛低、回本快，而合法获得采矿证难度大、成本高，这是非法非证开采大肆猖獗的重要原因之一。而我国稀土开采在很多地方采取简单的池浸法，很多非法开采者在土地上开孔建池以酸类物质分离就可以提取稀土矿，造成了十分严重的环境污染，据统计，每开采一吨稀土要破坏200 平方米地表植被，剥离300 平方米地表土，造成2000 立方米尾砂。长期以来稀土开采特别是非法开采给环境带来的损害成本没能在产品价格中体现，开采后的污染多由产地居民、社会承担，无环保成本的低价稀土产品既冲击了国内外市场，又加速了资源的流失。

(二)稀土产业集中度低

2013 年，我国稀土企业有126家，产能约32 万吨 (稀土氧化物)，年生产稀土氧化物5000 吨以上的有5 家左右，大部分为1000－2000 吨的中小企业。同样是稀土生产消费大国的美国只有2家稀土企业，法国仅有1 家。产业集中度低、龙头企业少、辐射带动作用不足的行业格局，使规模经济、行业合力难以实现。一旦行业是以大量寻求生路的中小企业为主体，产业创新、提升附加值的能力就会减低，最原始的价格竞争难以避免。稀土产业链为“原矿—精矿—分离产品—功能材料—器件—实用商品”，越往后端价值越高、技术含量越高，前半端产业链我国企业绝对富集，后半端的企业寥寥无几。大量处于产业链低端的中小企业为了生存大打价格战的同时，同质化竞争激烈，使我国稀土产能严重过剩。据稀土行业协会统计2，011 年我国稀土分离产能约为32 万吨，全球总需求约为12 万吨，不考虑其他国家生产能力，我国稀土产能过剩了167%。

(三)稀土出口配额制度设计不完善

1998 年起我国为加强稀土资源保护，实行了稀土出口配额管理制度，意图通过稀土出口限制倒逼国内管理，防止宝贵资源大量流失，但实践中由于配额分配机制设计不当，使我们的珍贵稀土资源反而加速外流。按照稀土配额计算公式，获得配额的主要考量指标是近3 年的出口数量和出口金额，每家企业的年出口数量是由商务部统一确定的，此参数几乎没有变化，只有出口金额是可以变化的参数。我国稀土所包含的17 种元素的稀缺性并不是一样的，重稀土元素更稀缺、价值更高，轻稀土元素相对丰富、价格偏低，出口同样数量重稀土元素的价格会更高、金额更大，企业为了获得更多的配额更倾向于选择价格高，稀缺程度大的中、重稀土元素，原本想保护稀土资源的配额制无形中使“稀土中的稀土”流失加速。如元素钪，在高效催化剂、新型电池应用领域作用特殊，但我国现有工业技术难以对其利用，日本只能初加工、美国才能实现高端应用，市场价格2 万元/公斤(氧化钪)，近年我国钪元素被日本和美国大量进口收购，这种在国内目前科技水平下没有太大利用价值但未来应用前景重要的稀有元素，在现有配额分配制度下被大量出口国外，使我国元素储备在未完全领悟其重要性时就已被国外大量“掠夺”。类似现象在中、重稀土元素钇、铽、镝、钬、铒、铥、镱、镥也比较明显。

(四)稀土大量灰色走私规避配额限制

为进一步加强稀土出口管制，严控稀土出口总量，2007 年之后商务部大幅减少稀土出口配额量，稀土配额量年均降幅在20%以上，但自2011 年起，稀土出口配额使用率仅为60%－80%，原为限制稀土出口的配额制却遭遇用不完的尴尬境地，这与稀土出口走私严重、灰色走私量大关系密切，特别是灰色走私十分严重。根据现有外资管理政策规定，外国企业不得在我国稀土开采环节设厂，冶炼分离环节可以进入，深加工、新材料和应用环节鼓励进入。长期以来，一些外企利用我国对冶炼分离、深加工等领域的放开，在华设立、控股、参股冶炼分离企业，将稀土材料简单加工后以合金、特种玻璃等初级加工品形式大规模出口，运出我国后深加工提炼储备，形成不受法律约束的灰色走私。如钕铁硼合金中镝含量为3%左右、镨钕含量30%左右，不少企业经过特殊处理后可以将镝含量提高到50%。这种合金是海关统计铁合金项下商品(编码72029912)，不在配额限制产品目录内，类似的还有钕铁硼合金速凝永磁片(编码72029911)、其他钕铁硼合金(编码72029919)，三种合金2013 年出口量为5195 吨，稀土出口配额为3.1 万吨，实际出口量2.29 万吨，上述三项就占稀土正规出口量的23%左右。

(五)稀土流通管理漏洞较大

我国稀土矿被大量非法非证、超额越界开采，而针对这些非法开采稀土矿我们没有专门的流通限制法规条文，在工信部2011 年出台的《稀土指令性生产计划管理暂行办法》中只有对“稀土矿产品生产、分离企业申请计划”的笼统规定。实际上，非法开采者开采的稀土矿可以简单地通过资源回收企业打着废品回收的名义“漂白”，或通过商贸公司无发票收购方式就可以进入合法流通领域，非法开采正常化流通、流通合法便利化使许多稀土资源通过非法链条直接出口国外，既压低了稀土国际市场价格，又扰乱了稀土国内外贸易市场秩序，影响十分恶劣。

(六)稀土市场缺乏话语权

20 世纪80 年代以来，我国稀土占据了全世界90%以上的供应，供给方面具有垄断地位，但稀土出口价格长期低迷，缺乏应有的话语权、定价权和市场主导权。2000年至2010 年黄金、铜、铁矿石分别上涨了4.4 倍、4.1 倍、4.8 倍，而更加稀缺的稀土只涨了2.5 倍。与之类似的铁矿石贸易情况相反，国际三大铁矿石企业虽然只控制了70%的贸易量，但却将国际市场价牢牢控制住了。稀土出口市场两极化特征显著，国内供应主体是大量的中小企业，“小、散、乱、差”的特征明显、市场秩序混乱，在对外贸易中很难形成合力，而需求方外商比较集中，声音比较统一。此外，稀土出口缺乏权威定价体系，定价方大企业之间各自为政，也很难约束众多小生产商打价格战。

三、对策建议

(一)做好避免全面放开的战略准备

稀土的战略意义、稀缺程度十分明显，稀土的珍贵不仅是因为储量稀少、分离提纯和加工难度较大，更因为其广泛应用于高端科技产品及军事精密武器等领域，过去中国大量廉价出口稀土资源的同时，一些国家通过大量进口充实了本国稀土资源的战略储备。未来应对WTO 案的判决我国绝不能简单参照九种原材料案后，焦炭、碳化硅等的做法取消配额、实行无限制的许可证管理。2013 年焦炭在九种原材料案后取消配额实行一般出口许可证管理，一年时间出口量增加了358%，平均单价下跌了43.6%;出口市场内的企业由39家变为175 家，新进入企业147家。可以设想，一旦完全放开国门，战略意义更重要、资源更加稀缺、市场承受能力更弱的稀土资源会更快流失，稀土行业乱局将更难治理，进而我国国防科技能力提升后劲更难保证。未来应对WTO 稀土案我国应寻找既符合WTO 规则又能保障资源安全的替代管理措施，不可彻底放开国门，这应上升为战略层面的应对准备。

(二)做好稀土出口许可证制度设计

未来如果稀土钨钼案终裁败诉，我国的配额管制手段受到压力，可以按照WTO 规则继续保留出口许可证，同时将原配额申请的环保、劳动、质量、资源管理、流通等国内管理要求一并加入许可证申领环节。同时，加强稀土出口的国内管理标准、出口产品追溯，利用物联网技术建立切实有效的来源可追溯、去向可查证、责任可追究的稀土生产、流通可追溯体系。此外，按照与国防安全的重要程度，分别发放军用稀土许可证和非军用稀土许可证;按照资源稀缺程度、应用前景不同、开采生产污染程度大小将不同稀土元素分为禁止出口类和限制出口类，可以将钪、钇列为禁止类，其他列为限制类，不同元素的分类也应动态调整。

表2 2012—2013 年焦炭取消配额实行一般出口许可证后市场变化

(三)完善稀土产业的外资管理

为杜绝外资的灰色走私规避管制、套取稀缺资源，建议将稀土初级产品如氧化物、金属、合金、盐类等尽量都纳入许可证目录管理并动态调整，对纳入确有困难的可参照研究商务部与海关总署2008 年100 号文提出的“添加、混合其它成份、或仅简单加工导致商品编号改变的”、 “含有(添加或混合)禁止出口、出口配额许可证、出口许可证管理的商品(贵金属超过2%、其它超过10%)的”条款，细化条款内容并出台实施细则，提出更具操作性、完善配套监管措施，切断外资利用简单加工再出口规避我国许可证管理套取稀缺资源限制渠道。

(四)加快稀土出口定价体系建设

没有统一权威的定价体系是我国稀土出口话语权缺失的症结之一，需要我们尽快形成行业认可的统一市场价格。可以参照铁矿石国际指数定价模式，由第三方专业公司采用加权平均的指数价格作为出口市价指导;也可由行业协会、商会采集、计算形成权威的稀土出口协商指导价。同时，加快建设稀土期货市场，期货交易可以有效规避价格风险，提供公平公开竞争的价格趋势指标，为中国成为国际性稀土定价中心创造条件。

(五)建成全程追溯的流通体系

流通环节的监管不严，非法超限矿易于“漂白”，对市场秩序维护造成不良影响，客观上纵容了非法行为和国内市场的低价倾销，成为了美日指责我国的把柄之一。为杜绝流通领域的问题恶化，稀土产品从开采分离出厂到最终消费或出口应做到全程可追溯。通过加强稀土产品税收发票的管理，使原矿开采、资源回收产品的生产流通都在合法税收发票的监管之下。