中国外资区位配置调控政策的回顾与思考

聂名华 教授

改 革开放以来，我国外商直接投资(FDI)区位配置一直呈现“东高西低”的基本格局。跨入21 世纪以来，随着西部大开发和中部崛起战略的逐步实施，中西部地区利用外资有所增长，但“东高西低”的格局并没有根本改变。据商务部统计，2012 年全国实际利用外商直接投资1117.16 亿美元，其中东部地区利用外资925.1 亿美元，占全国总额的比重高达82.81%;中部地区利用外资92.9 亿美元，所占比重仅为8.32%;西部地区利用外资99.2 亿美元，所占比重仅为8.88%。2013 年全国实际利用外商直接投资1175.88 亿美元，其中东部地区利用外资968.78 亿美元，占全国总额的82.39%;中部地区利用外资101亿美元，占全国总额的8.59%;西部地区利用外资106.1 亿美元，占全国总额的9.02%。由于FDI 过分集中于东部沿海地区，不仅在一定程度上扩大了东部与中西部经济发展的差距，不利于全国范围内实现资源的合理配置和产业结构优化调整，而且影响了地区经济的合理布局和全国区域协调发展，容易引发和加剧区域之间的经济与社会矛盾。本文重点分析了外资区位调控政策的必要性及工具选择，回顾了我国外商直接投资区位配置调控政策的演变及其最新进展，最后探讨了我国外资区位调控政策的主要特征及其有效性。

一、外资区位配置调控政策的必要性及工具选择

在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，同时应当发挥政府的宏观调控功能。外资政策就是东道国政府通过一定的政策手段或工具来调控外商投资活动，使其符合国家整体经济发展的需要。由于外商投资对东道国的影响表现在经济、政治和社会等方面，因此东道国外资政策目标往往也是一个多维复合体，包括经济、政治、社会、文化和生态环境目标等方面。当然，不同国家利用外资的目标可能会有所不同。即使是同一个国家，在不同的发展阶段，其外资政策的目标也可能会有所差异。

外资区位调控政策是一国政府为了改善外商投资在本国的空间分布，促进国内各地区经济平衡和有效发展而实施的各种措施或行为的总称。新古典经济学认为，一国区域经济发展长期存在差距的原因往往不是市场失灵，而是存在某些因素影响了市场机制发挥功能。如果消除这些妨碍市场机制发挥功能的因素，就能有效地促进要素流动与资源的合理配置，使区域经济发展的差距逐步消除，最终实现区域经济的协调发展。但是，由于新古典经济学所假定的条件在现实中总是得不到满足，因而单纯依赖市场机制来实现外资区位合理配置和区域经济协调发展是不现实的。在这种情况下，政府应该采取有效的政策措施，对外商投资区位抉择进行合理引导与调节，以便矫正倾斜的投资区域结构，消除失衡背后的资源配置不当、效率低下问题，逐步缩小区域经济发展的差距，最终实现区域经济协调发展的目标。

外资区位调控政策是一个复杂的系统。按照作用方向的不同，我们可以将其分为鼓励性政策、限制性政策和中性政策三类。所谓鼓励性政策主要是指当地政府或主管部门给予外资各种优惠待遇，改善外商投资生产经营的政策环境，以便增强当地对外资的吸引力。根据联合国贸发组织(UNCTAD)的有关报告，东道国对外资实施的鼓励性政策主要包括:一是财政鼓励政策，即主要利用税收工具降低跨国公司的税收负担。例如，降低跨国公司所得税率;规定外商投资企业在一定期限内免缴所得税;可以用未来的利润抵消免税期内的亏损;允许跨国公司固定资产加速折旧;投资或利润再投资奖励;对外商投资所需设备、原材料和其他投入品免征进口关税;对出口产品所得收入减免税收等。二是金融鼓励政策，主要包括政府对外商投资项目、生产或营销给予补贴;为外商提供良好的融资服务和寻找融资渠道;对外商投资企业的贷款和出口信贷提供担保;鼓励公共机构参与外商高风险商业投资项目;对汇率变动、货币贬值或企业征用等非商业性风险实行政府优惠费率保险等。三是其他鼓励政策，例如，以较低的市场价格向外商提供土地、建筑、工业厂房或电信、运输、水电等基础设施;为外商提供生产工艺和营销技术顾问咨询;放松外汇管制和实行外汇优惠待遇;对资本和利润及其他收入汇回给予特殊优惠;为外商投资企业提供质量控制和新技术开发的培训等。

在外资区位调控过程中，也可以采用一些限制性的政策措施，以便促使外资区域流向与全国经济协调发展相适应。从国际实践看，东道国对外资实施的限制性政策主要集中在三个方面:一是市场准入限制，主要包括不对外资开放某些部门、行业或活动领域;实行最低投资数额要求;追加投资或利润再投资要求;限制外商投资的区域或范围;限制外资项目所需资本品进口;限制外资参与当地私有化项目等。二是所有权与控制权限制，例如不允许外资在当地企业中控股;规定外资在一定期限内须向当地企业和投资者转让股权;对外资企业及企业所有权实施国籍限制;对土地或不动产所有权及其转让实施限制等。三是与经营有关的限制，包括外国主要专业人员、技术人员聘用限制;对外商投资企业所需设备、原材料和其他投入品进口加以限制;规定外商投资企业采购当地原材料、零部件及生产投入品的比例;对外商投资的本金和利润汇出在时间及数额方面加以限制等。

除了鼓励性和限制性政策外，还有一类是中性政策，即对外资实行与内资大体相同的政策，也就是给予外资国民待遇政策。从各国经济实践看，一些国家在某些方面给予外资国民待遇是可能的，但在所有方面给予外资国民待遇是根本不存在的。

在外资区位调控过程中，鼓励性政策、限制性政策和中性政策往往可以有机结合采用，对外资投向需要优先发展和加速发展的区域更多地实施鼓励性政策，而在其他地区更多地实施限制性政策和中性政策。这样做有利于合理引导外资区域投向及配置，在一定程度上促进全国区域经济协调发展。

二、中国外商直接投资区位配置调控政策的演变

我国地域辽阔，人口众多，各地经济发展水平参差不齐，在建设资金严重不足和生产资源十分短缺的改革开放初期，我国实施了以东部地区为重点的非均衡区域经济发展战略。随着对外开放不断扩大和区域经济结构的深刻变革，我国外商直接投资区位调控政策也经历了重大的演变过程，大致可分为以下几个阶段:

(一)外资区位调控政策的探索阶段(1979—1983 年)

改革开放初期，我国在吸收外商直接投资方面缺乏经验，思想观念和思维方式还深受传统计划经济的束缚，对外商直接投资心存各种疑虑，因此在外资区位调控政策上经历了一个探索和学习的过程。当时中央政府决定选择若干区域进行利用外资的试点，在取得经验后逐步向其他地区推广。1979 年7 月中共中央、国务院批转广东和福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的报告，决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区。1980年5 月将这些地区正式定名为“经济特区”，从而建立了中国对外开放的第一批窗口。作为改革试点的经济特区政府在项目审批、外汇资金、财政信贷等方面拥有更大的自主权，当地企业在税收方面也享有较为灵活和特殊的优惠政策。例如，规定经济特区企业所得税率为15%，进口机器设备和原材料及其他生产资料免征进口税，外商将利润用于再投资为期5 年以上可减免所得税等，这些规定为后期在更多区域实施以税收激励为主要特征的外资政策埋下了伏笔。

值得注意的是，当时选择广东和福建的部分地区试办特区，主要是因为这些地区毗邻港澳，利用港澳作为跳板进行对外经济联系具有独特的优越条件。广东和福建省的华侨较多，并且广泛分布于世界许多国家和地区，这些华侨华人和港澳同胞由于血缘地缘关系，对国内投资环境相对比较熟悉，可以减少跨国投资所面临的信息不对称性和外部不确定性，这样有利于吸引以港澳台为主的外资。此外，广东和福建受港澳台地区的影响较大，形成了较强的市场经济意识，便于进行以市场经济为导向的政策调整和体制改革的各种试验。

(二)外资区位调控政策的成型阶段(1984—1991 年)

1984 年2 月，邓小平同志到深圳、珠海、厦门视察，对经济特区取得的成就给予了充分肯定，明确了进一步扩大开放、加快利用外资步伐的战略方针。同年3 月中央决定进一步开放大连、青岛、天津、上海和广州等14 个沿海港口城市，实行经济特区的某些政策，规定生产性企业减按15%的税率征收企业所得税，经营期10 年以上的企业所得税实行“两免三减半”。1985 年2 月中央决定在长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦(门)漳 (州)泉 (州)三角地带开辟沿海经济开放区，符合规定的投资项目按15%的税率减征企业所得税，符合规定的行业项目按24%的税率减征企业所得税。1988年根据国务院的决定，沿海经济开放区的范围进一步扩大，包括辽东半岛、山东半岛及杭州、南京、沈阳等140 个市(县)在内的地区都因此受益。同年还建立了海南经济特区，实行更加灵活开放的经济政策，给予地方更大的自主权。1990 年2 月济南市被国家有关部门划入沿海经济开放地区，同年4月中央决定加快上海浦东新区的开发，实行经济技术开发区和某些特区的政策。

经过这一阶段的政策调整，我国初步形成了由经济特区到沿海开放城市、再到沿海经济开放区、最后到内地逐步递减的梯度优惠格局，经济特区优于沿海其他城市、沿海优于内地的外资区位差别政策基本成型。

(三)外资区位调控政策的拓展阶段(1992—2001 年)

1992 年年初邓小平同志在视察南方时发表了关于市场经济的重要谈话，进一步排除了利用外资的思想障碍和理论障碍，由此开启了我国对外开放的新格局。同年国务院批准长江沿岸、沿边和各省省会等共36 个城市实行对外开放，并增加了34 个开放口岸，推行与沿海开放城市相同的外资政策。1993 年党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中强调“国内市场与国际市场相互衔接”、“全方位、多层次、宽领域的对外开放。”1999 年国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，决定对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税。经省级人民政府批准，外商投资企业可以减征或免征地方所得税。2000年国务院有关部门还发布了专门针对中西部地区的FDI 优势产业目录，规定投向中西部地区的FDI 在企业设立条件、行业投资范围、所得税收减免等方面可以享受更加优惠的政策。

这一阶段外资区位调控政策的重点是由单纯追求东部地区利用外资快速增长转向注重效率兼顾公平，鼓励外商向中西部地区投资，以便逐步缩小区域之间经济发展差距。在这种发展战略指导下，地区优惠政策逐渐向内地延伸，基本形成了点(经济特区)、线(沿海经济开放带)、面(边境内陆城市和中西部地区)的全方位开放格局。

(四)外资区位调控政策的完善阶段(2002—2007 年)

2001 年12 月中国正式加入WTO，这对外资调控政策提出了新的要求。WTO 的一系列具体原则，如政策法规透明度原则、公平竞争原则、市场准入原则、非歧视原则等，都要求我们对现有的外资调控政策加以调整与完善。根据WTO 的规则，我国政府承诺提高外资政策的透明度，扩大开放领域，减少行业限制，在税收、环保等方面的外资政策向国民待遇方向靠拢。2002 年11 月党的十六大报告提出要“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，强调振兴东北战略与西部大开发战略是“东西互动”的两个轮子。2004 年3 月温家宝总理在《政府工作报告》中首次明确提出促进中部崛起，同年还修订了中西部地区外商投资优势产业目录，拓展了鼓励外商投资范围。与此同时，我国继续推进西部大开发战略，规定西部地区的农牧渔业、交通运输、能源开发、环境保护、高新科技、人力资源和基础设施等领域的外商投资项目，在财政信贷、土地供给、持股比例、所得税率等方面都可享受比东部地区更为优惠和宽松的政策。

在这一阶段，区域整合协调发展成为完善外资区位调控政策的战略方向。在不违反WTO 基本原则的前提下，根据不同地区的经济发展水平，实施科学合理的外资政策，充分利用市场机制配置资源，注重发挥各地经济的比较优势，在实现全面对外开放的同时促进区域经济协调快速发展。

三、近年外商直接投资区位配置调控政策的新动向

近年来，由于受到国际金融危机的深刻影响，跨国公司纷纷调整投资和经营战略，尤其是发达国家跨国公司对外直接投资大幅度减少，对包括中国在内的外资利用大国形成了较大冲击。2008 年中国实际利用外商直接投资额923.95亿美元，2009 年减少为900.33 亿美元，比上年下降2.56%。2011年中国实际利用外商直接投资虽然增长到1160.11 亿美元，但2012年减少为1117.16 亿美元，比上年下降3.70%。从中国整体来看，不仅是新增外资出现了下降趋势，而且存量外资也出现了向国外转移的新动向。特别是随着东部地区利用外资政策调整，税收优惠政策逐步取消，加上当地土地使用成本、劳动力成本和商务成本不断提高，导致外商投资企业成本增加，利润空间逐步减少，外商投资企业撤资的动机更为强烈。为了应对国际金融危机的不利影响，在稳定利用外资规模的同时，优化外商直接投资的区域结构，我国政府不失时机地出台了一些新的外资区位调控政策，主要包括以下几个方面:

(一)从整体上完善区域对外开放的新格局

根据科学发展观的要求，国家在综合权衡区域经济发展背景、现状及未来趋势的基础上，进一步调整了区域经济发展的总体布局，强调扩大开放与区域协调发展有机结合，协同推进沿海、内陆、沿边地区对外开放，目的是形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放格局。主要政策思路为:一是全面提升东部沿海地区对外开放水平，加快从全球加工装配基地向研究开发、先进制造和高端服务基地转变，充分发挥上海自由贸易区与浦东新区、天津滨海新区、深圳等经济特区的辐射作用和示范作用，促进有条件的东部地区率先基本实现现代化。二是加快中部地区对外开放步伐，以中心城市和城市群为依托，以各类开发区为平台，发挥当地资源和劳动力比较优势，积极承接国际产业转移和东部地区产业转移。三是发挥沿边地缘优势，通过制定和实施特殊开放政策，积极发展面向周边国家和地区的特色外向型产业群和产业基地。

(二)着力提升东部地区利用外资的质量和水平

根据东部地区现实情况，中央提出进一步深化对外开放，由招商引资向招商选资转变，尽快提升利用外资的质量和水平。2010 年国务院出台了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，强调鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。鼓励中外企业加强研发合作，支持外商投资企业与内资企业合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等。鼓励外商投资服务外包产业，引入先进技术和管理经验，提高我国服务外包的国际竞争力。根据产业发展的实际需求，注重引进美、日、欧盟等发达国家和地区的先进产业资本，加快在这些国家和地区建设招商工作站或招商联络点，为引进外资搭建对接平台。东部地区应结合建设现代产业体系的要求，加大对全球大型跨国公司和行业龙头企业的投资促进力度，推动一批科技含量高、产业层次高、带动能力强的大项目在当地落户。

(三)引导外资向中西部地区转移和增加投资

近年来，通过实施区域经济协调发展的总体战略，我国区域经济发展格局虽然出现了一些积极的变化，但中西部地区利用外资仍然远远落后于东部地区。针对这种情况，国务院《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》中明确提出“引导外资向中西部地区转移和增加投资”。一方面，利用东部地区产业调整和升级的机遇，鼓励东部地区外商投资企业向中西部地区转移，在办理工商、税务、外汇、社会保险等手续时提供便利。这样做既有利于尽快完善中西部地区的产业结构，也有利于减少东部地区外资向其他周边国家转移给我国带来的不利影响。另一方面，鼓励外商在中西部地区新增投资，进一步修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商在保护生态环境的前提下，充分利用当地自然资源和人力资源发展相关产业，在所得税方面对符合条件的外资企业继续实行优惠政策。与此同时，合理调整国家级开发区的空间布局，将中西部地区一些符合条件的省级开发区升格为国家级开发区，使中西部地区国家级开发区占全国的比重提高到50%以上，使开发区吸引外资的功能明显增强。

(四)运用政策手段营造良好的区域投资环境

随着中国以税收减免为代表的“超国民待遇”政策调整和东部地区企业生产经营成本提高，近年有关“中国投资环境恶化”的论调在欧美等西方国家开始出现和蔓延。为了稳定和扩大利用外资规模，我国政府多次强调不断完善全方位对外开放的战略格局，为各种所有制企业建立一个公平竞争的环境，对依法在华设立的外商投资企业给予同等国民待遇。为了优化外商投资的政策环境，国家有关部门全面清理了涉及外商投资的审批事项，进一步下放了审批权限。对于鼓励类和允许类的外商投资项目，外商总投资额(包括增资额)在3 亿美元以下，可由地方政府有关部门核准。改革开放以来，国务院曾多次调整外商投资的审批权限，相比之下，这次外资审批权限下放的幅度最大。与此同时，国家有关部门还调整了外商投资审批内容，取消部分审批事项，简化审批程序，推行集中审批制度，提高审批效率，增加审批透明度。此外，进一步完善外商投资企业外汇管理，简化其外汇资本金结汇手续。通过这些政策调整，为外商投资营造了良好的区域环境。

四、中国外资区位调控政策的主要特征及有效性

纵观中国利用外商直接投资的历史，可以发现外资区位调控政策在发展过程中有以下三个特征:

第一，外资区位调控政策的非均衡性。改革开放以来，根据我国东部、中部和西部地区经济发展基础、生产力水平、对外经济联系便利程度等因素的差异，在总结新中国成立以来区域经济发展深刻教训的基础上，借鉴西方国家区域经济增长理论和“发展极”理论，中央政府提出和推行了区域非均衡发展的调控政策。在现有要素资源条件下，优先发展那些具有较好的经济基础、较强的科技实力、对外经济联系较方便的地区，以取得较好的投资效率和较快的增长速度，并发挥这些地区的辐射效应和扩散效应，来带动其他地区的发展。在这种战略指引下，我们将东部地区作为利用外商直接投资的重点，推行了比其他地区更为优惠的政策，逐步形成了东部地区利用外资远超中西部地区的客观现实。

第二，外资区位调控政策推进的层次性。我国对外开放走了一条梯级开放的道路，实际上是渐进式地对外开放。与此相适应，外资区位调控政策也明显呈现梯度推进的特征。经济特区是我国实行对外开放的第一个层次，外商在经济特区投资可以享受特殊的优惠政策;沿海14 个港口城市是对外开放的第二个层次，使这些城市政府拥有较大的对外经济技术合作的权力，在当地投资的外商也可以获得较多的优惠待遇;沿海经济开放区是对外开放的第三个层次，国家鼓励外商在这些区域扩大投资规模，实行税收减免等优惠政策;边境及内陆城市是对外开放的第四个层次，通过沿江开放、沿线开放和沿边开放，逐步辐射到整个内地;中西部其他地区是对外开放的第五个层次，这主要体现在西部大开发与中部崛起战略的实施，从而形成了全方位、多层次对外开放的战略格局(见图1)。

第三，外资区位调控中优惠与限制政策同时并存。为了吸引更多跨国公司来华投资，我国政府及有关部门制定和实施了许多优惠政策，包括税收优惠、土地使用优惠、优先审核待遇、外汇管理优惠等。除了中央政府颁布的外资优惠政策以外，各个地区还自行颁布和实施了一些优惠政策。与此同时，政府对不同地区外资进入的领域和深度也采取了许多限制性政策，主要表现在:一是市场准入限制，即限制外资进入的产业和领域;二是股权限制，如规定外资在某些行业和领域不得控股或占主导地位;三是经营业绩要求，如对外商投资企业的技术先进性要求、在产品出口创汇方面的业绩要求等。在对外开放相对较晚、开放水平相对较低的地区，对外商投资采取的限制性政策措施往往更多。

回顾我国外资区位调控政策变动的轨迹，可以看到其对外商直接投资产生了正面和负面的效应。从正面效应看，这些政策的制定和实施为外资的大规模流入创造了良好条件，使我国成为对跨国公司最具吸引力的热点区域;在获得外资带来的经济增长和出口增加等收益的同时，成功地削减了国际金融危机和欧洲债务危机等严重的外部冲击;有效地增加了东部沿海地区的生产要素供给和来自海外的各种需求，使得该地区发展生产的资源约束得到极大的释放，带动了东部地区经济的腾飞。

图1 中国吸引外商直接投资区位政策的“渐进”模式

一方面，我们对外资区位调控政策所产生的正面效应要充分肯定，另一方面，我们还应该看到其所带来的一些负面效应。主要表现在外资区位政策对于东部沿海地区过度倾斜，加上该地区本身就拥有交通运输便利、经济基础较好等优越条件，所以使得外资集中流向东部沿海地区，而地域辽阔的中西部地区吸引的外资数量极为有限，由此导致的地区经济发展差距呈现扩大的趋势。与此同时，由于外资政策过度优惠，干扰了市场在资源配置中的决定性作用，导致了明显的市场扭曲，使内资企业和外资企业之间形成了不公平竞争，外资对内资的挤出效应由此产生。此外，由于国家利用外资过度优惠政策的示范效应，一些地方政府为了吸引外资，也纷纷出台各种优惠政策，有些地方对外资许诺的优惠政策甚至超越了自己的权限，不仅付出了高昂的经济成本和社会成本，而且催生了畸形的“假外资”现象。在利用外资过程中出现的这种恶性竞争导致国家整体利益受损，造成了国内的要素所得下降和税收收入减少，而外商因此获得了许多非市场因素的收益。

为了充分发挥外商投资的正面效应，减少或消除其所产生的负面效应，我们必须根据国际规则和中国现实情况，按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定要求和总体部署，进一步完善和有效调整外资区位政策，努力构建开放型经济新体制，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。应更加注重提升利用外资的质量和水平，更充分地发挥外商投资的技术溢出效应，利用国外先进技术改造传统产业，促进我国产业结构升级和企业竞争力提高。要切实处理好效率与公平、增长与均衡之间的关系，通过有效实施西部大开发和中部崛起战略，逐步缩小东中西部地区经济发展的差距。要着力打造中西部地区内部增长极，尽快改善中西部地区投资环境，采取切实有效的措施引导外资更多地流向中西部地区，逐步形成科学合理的区域产业分工格局与体系。要在利用外资过程中充分发挥中西部地区的比较优势，采取切实有效的措施加快落后地区经济发展，以便最终实现区域经济协调发展的战略目标。