美国“出口倍增计划”的绩效评估及中国对策

华 迎(副教授) 张 莉(研究员)

20 10 年3 月，美国政府根据奥巴马在国情咨文中提出的出口目标，正式宣布“国家出口倡议”，即“出口倍增计划”，核心是美国要用五年时间使其出口规模翻一番，即出口额从当时的1.57 万亿美元增加到2014 年的3.14 万亿美元，年均增长15%左右。无论美国是否能实现预定目标， “出口倍增”计划实施4 年来，其对美国经济以及国际贸易所产生的影响是不容忽视的，对此进行评估与总结不但有利于我们吸收美国发展国际贸易的经验，也能够使我们更好地审视自身的贸易战略，从而在促进中美贸易稳步发展的同时，推动中国对外贸易更加持续、健康地发展。

一、美国“出口倍增计划”的内容及措施

2010 年9 月，美国“出口促进内阁”在《就国家出口倡议致总统书》中提出了具体的“计划”实施措施，美国“出口倍增计划”的主要抓手就是鼓励制造业回流。所谓制造业回流，是指跨国公司将制造业投资和生产能力从海外向国内转移，既包括把海外的工厂迁移回国，也包括在本土建设工厂，取代在海外建厂或采购的计划。早在“计划”推出前，美国就已经开始推动制造业振兴，鼓励制造业回流，其路径清晰而明确。

首先，制定法律支撑体系。2009 年4 月，奥巴马在乔治敦大学的演讲中，首次提出重振制造业战略构想，并于同年12 月公布《重振美国制造业框架》。2009 年6 月26 日，颁布《制造业促进法案》等系列法案，搭建起重振制造业的法律框架。

其次，颁布发展战略规划，确立规划落实部门。2011 年6 月和2012 年2 月，美国相继启动《先进制造业伙伴计划》与《先进制造业国家战略计划》，将智能电网、清洁能源、先进汽车、航空与太空能力、生物和纳米技术、新一代机器人、先进材料等作为重点发展领域，旨在加快抢占21 世纪先进制造业制高点。同年12 月12日，白宫宣布成立制造业政策办公室，旨在协调各政府部门之间的制造业产业政策制定和执行，推动美国制造业复苏和出口。

第三，出台支持政策。2012年3 月9 日，奥巴马在弗吉尼亚州发表演讲，提议拨款10 亿美元设立全美制造业创新网络，加强高等工科类院校和制造企业之间的产学研有机结合。随后，在税收、外贸以及投资等政策方面向制造业倾斜。其一，税收优惠。奥巴马呼吁国会立法给予在本土投资和增加就业岗位的企业以税收优惠;其二，出口促进，奥巴马宣布了一系列促进出口的政策，包括美国进出口银行将启动为规模较小的出口企业提供信贷的新项目，以及给予“出口促进内阁”更大权力协调跨部门行动;其三，财政支持，美国政府2013 财年预算方案加大了对制造业研发和贸易促进机构的拨款力度。

第四，搭建促进平台。2012年8 月16 日，美国政府宣布，将在俄亥俄州建立一所由政府部门和私营部门共同出资的制造业创新研究所，以扶持美国制造业和鼓励企业在本土投资，这是美国在扶持制造业发展方面的又一大手笔，建立这样的创新研究所，有助于联合高校、企业和政府部门的力量，发展尖端科技和培养制造业技能，搭建强有力的美国制造业研发促进平台。

总体看来，美国出口倍增计划重点包括四个方面:一是“再工业化”，提升制造业的出口能力;二是帮助美国中小企业扩大对外出口，增强其国际竞争力;三是通过金融和宣传等措施，帮助美国企业锁定、建立和赢得新兴市场;四是扩大双边与多边贸易谈判，减少贸易壁垒。此次“计划”不仅由美国总统直接牵头，成立了由其直接管理的“出口促进内阁”，还涵盖了美国所有重要经济部门和对外部门，包括美国国务院、商务部、农业部、贸易和开发署、进出口银行、小企业管理局、海外私人投资公司等。

美国的“出口倍增计划”并非向国际社会抛出的舆论攻势，而是其稳步实施的国家发展战略。2013 年初，奥巴马政府向美国参众两院提交了《2013 年总统贸易政策议程》报告，旨在通过推动美国主导的跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)、诸(多)边服务业协议 (PSA)等东半球、西半球、全球核心的系列国际贸易规则谈判，其根本目的也是为了打开美国出口市场，维护美国在国际贸易领域的领导地位，实现“出口倍增计划”。

美国主导的新贸易规则的核心包括以下内容:第一，提高劳动条件和人权标准，也就是要限制缺乏劳动保护的劳动密集型企业;第二，设置环保标准，限制不符合发达国家标准的高污染、高排放企业;第三，设定严格的知识产权保护标准，将注意力从单纯的“打击盗版”提升至全方位知识产权保护，限制技术转移;第四，建立“公平”的竞争政策，严格限制国有企业和政府对国企的支持;第五，透明的政府采购制度，限制政府采购对本国产品和服务的支持;第六，开放的市场准入，不仅维护企业准入后国民待遇，而且给予企业准入前国民待遇，市场准入的范围也扩展到金融领域;第七，在投资政策等方面限制政府的权力，使得企业可以绕过政府，乃至赋予企业直接向国际仲裁机构起诉政府的权利。

TPP 和TTIP 谈判要求在竞争、贸易便利化、劳工、环境等领域制定整体最新规则，表明两个自由贸易区都将建立独立并超越WTO 之外的规则体系，一旦建成，WTO规则亦将不得不随之做出调整，从而重塑全球国际贸易投资规则。这些自由贸易协定皆将中国排除在外，即使未来中国加入TPP，也等于完全取消了中国参与制定新的全球贸易投资规则的话语权。当然，美欧也并非只针对中国，包括金砖国家在内的发展中国家也基本被排除在外。其根本目的是形成新一轮没有新兴市场国家参加的全球规则谈判，重塑全球的新贸易规则，重新掌握国际贸易领导权，抑制发展中国家日益上升的竞争力，从而为美国的“出口倍增计划”构建便利的市场环境。

二、美国出口倍增计划的效果评估

美国推动“出口倍增计划”，一方面是金融危机使美国认识到了其经济结构中虚拟经济比重过大、实体经济不断萎缩对国家经济所带来的危害，另一方面是感受到来自中国等发展中国家的挑战，美国若要保持长久的全球经济主导地位，必须提高制造业的竞争力，扩大外贸出口。据美国政府推算，这一增长将会为美国创造200 万的就业岗位。评价美国出口倍增计划能否成功需看四个方面的因素:

首先，进出口增长结构。出口倍增计划公布后，美国的出口的确实现了比较大的增长，2009—2013年，制造业、农业和服务业出口分别增长47%、44%和24%。美国出口商品的结构主要为中高端商品，价格普遍较高，机电产品、运输设备、化工产品和矿产品四类产品占其出口总额的近30%，但受金融危机的影响，全球贸易处于低谷，各国需求都明显减少，在美国贸易结构没有改变的情况下，无论是发达国家还是发展中国家，对其产品需求都很难有大的增长。根据2014 年2 月6 日美国商务部公布的数据，2013 年美国进出口货物贸易总额39104.1 亿美元，同比增长0.8%。其中出口额15788.9 亿美元，同比上升2.1%。依此数据，要达到预定目标，则2014 年美国出口需实现38%的增幅，在世界经济尚未走出危机阴影的大环境下，要完成预定计划的确有一定难度。

其次，大型制造企业的回归。产业是贸易的基础，随着海外劳工成本的上涨，以及超长供应链等多种因素带来的挑战，越来越多的美国企业正在考虑或已经将原先位于海外的生产基地搬回美国本土，其中包括消费品巨头佳顿、工程机械制造商卡特彼勒、汽车巨头福特公司等。相关调查显示，有14%的企业明确打算将部分制造业迁回美国本土，三分之一的受访企业则表示正在考虑为回流采取措施。但从目前的情况来看，美国一些大的制造业回归，但其回到美国的只是总部和研发中心等，制造生产加工基地仍留在国外，因此，美国制造业的回归并非短期内可以完成的，制造业回归对美国的出口影响还未明确显现。

第三，美国经济及政策的稳定性。2009 年以来，美国经济一方面在试图摆脱金融危机的影响，另一方面在加快进行结构调整，但由于面临深层次的矛盾和问题较多，债务风险仍存，量化宽松政策退出的两难等，使得美国经济很难在短期内完成调整并实现经济的复苏。2013 年，美国经济增长率为1.8%，失业率达到6.7%，接近了埃文斯规则的水平。尤其是美国的“政府关门”事件对其经济发展产生了较大的负面冲击，贸易活动涉及到包括EPA、美国农业部和美国商务部在内的40 多个政府机构，政府关门期间许多机构都放假并停止了例行的出口审批程序，影响了出口企业的发货进度。经济和政策的不稳定直接影响了对外贸易的发展，使本来较好的出口增长势头受到抑制。

第四，与新兴市场的经贸关系。美国出口倍增计划的战略重点是新兴市场国家，中国、印度、南非、俄罗斯、智利等都被作为美国出口增长目标国。在一系列措施的推动下，美国的出口倍增计划在2012 年取得了较好的效果，对70多个贸易伙伴的出口创下历史新高，包括主要的新兴市场及11 个自由贸易协议伙伴。但2013 年以来，美国对新兴市场的出口有所减弱，对东盟国家出口仅增长4.8%，对亚太经合组织国家出口仅增长3%，大大低于其出口倍增计划的预计出口。

第五，对中国的出口。中国是美国第二大贸易伙伴、第三大出口市场和第一大进口来源地，拥有庞大市场的中国成为美国能否顺利实现目标的关键。2012 年，美国对中国的出口额为1320 亿美元，增长了27%，据美中贸易全球委员会发布的《美国各州对中国的出口报告》数据显示，2012 年中国从美国进口了近1100 亿美元的商品，持续成为美国的第三大出口市场，262 个州增加了对中国的出口，包括电子机械设备、计算机和电子产品以及交通运输设备等高端产品。2013 年，美国与中国双边货物进出口额为5624.5 亿美元，增长4.9%。其中，美国对中国出口1220.2 亿美元，增长10.4%，占美国出口总额的7.7%，提升0.6个百分点。美国前驻华大使骆家辉表示:“美国对中国的出口在不断增长，支撑了80 万个就业机会，美国对中国的出口增速是对世界其他地区出口平均增速的1.5 倍，中国是除北美之外，美国最重要的出口市场，是美国农产品最重要的出口地”。因此，若中美能保持良好的合作关系，甚至进一步加深贸易融合，不但美国的出口倍增计划可顺利实现，美国制造业再振兴后的产品也自然有了归属之地。

表 2013 年美国对主要区域组织出口额金额单位:百万美元

三、中国应对美国“出口倍增计划”的对策

2013 年，中国超越美国成为全球第一大贸易国，对外贸易面临的国内外环境压力进一步加大。因此，中国一方面要在参与国际贸易规则方面积极行动，包括通过推动丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设，加强与亚欧国家的合作，提升中国的话语权和国际影响力;另一方面，要通过建设境内自主开放的自由贸易园(港)区，探索建立与高标准国际贸易规则相适应的对外贸易管理体制。同时，要提高对外贸易的运行能力和水平，培育新的国际竞争优势，在巩固传统市场的同时，积极拓展新兴市场，在与美国出口竞争的同时，加强中美之间的贸易投资合作，全面提升中国对外贸易的发展空间和发展水平。

一是要构建市场化法律体系。建立法律体系和制度保障是成熟市场经济国家的普遍做法，唯有完善的法律体系才能对市场实行纠错，确保建立公平公正的市场经济秩序。目前，与美国等发达国家相比，我国这些相关的法律法规还很缺乏，需要加快研拟制定。我国产业参与国际竞争首先需要遵循国际规则、运用国际规则，既要建立能促进产业竞争力和对外贸易健康发展、调动创新积极性的法律体系，也要形成与国际规则接轨的制度规章，建立有效机制，引导出口企业有序参与国际竞争。同时也需要建立知识产权保护的法律体系以及具体的实施细则，建立市场诚信体系等。在构建法律体系的同时，要确保法律法规的可执行以及执行的效率。

二是要优化政府管理和服务。理顺政府、商协会和企业间的联系机制。政府要帮助企业及时方便地了解与贸易和投资有关的政策、规章和办事程序。相关管理部门应尽可能采用集中办公和一站式审批的办法，为企业提供更加方便快捷的服务。设立企业意见反馈渠道和对政府的监督机制，促使相关管理部门积极改进工作，提高办事效率。进一步减少行政审批事项，减少对企业的干预，强化服务功能。

三是要提高贸易投资便利化水平。进一步简化进出口管理环节和程序，降低行政和事业管理收费。积极推进商务部门与海关、商检、外汇、税务等部门联网，提供统一的外经贸管理网上政务服务。通过联网和信息共享，不断提升各部门政务质量和办事效率。加强与贸易伙伴在贸易与投资便利化中的合作。在货物报关通关、检验检疫、质量认证及标准化管理，港口服务、电子商务，透明度等方面加强国际合作，促进商务人员和货物更便捷地跨境流动。帮助企业掌握国际贸易规则，努力消除技术贸易壁垒。

四是要打造信息服务平台。完善进出口信息服务平台，加强对国际市场进出口产品信息的收集、整理和分析，提供全方位、多层次的公共信息服务，为政府组织指导企业提供参考。帮助企业及时了解情况，采取主动措施，增强进出口的有效性和针对性。为企业提供国外相关行业的知识产权发展和保护动态，将知识产权信息查询工作覆盖进出口的整个流程及业务完成后阶段。帮助企业进行相关信息分析研究，掌握市场趋势。大力发展电子商务，出台“出口商品报告”，帮助企业有针对性地开拓海外市场，提高出口竞争力。

五是要培育对外贸易竞争新优势。培育外贸竞争新优势既要立足比较优势，提升比较优势，又要充分调动并积极整合一切要素，培育可以持续提升中国外贸竞争力的新优势。要力争我国在市场结构、企业活力、贸易方式、产品技术、产品质量、国际品牌、综合服务等方面都达到较高水平。首先，要牢牢把握“一个核心”，即培育以“技术、质量、品牌、服务”为核心的出口竞争新优势。其次，要努力提升比较优势，包括要素禀赋优势、规模经济优势，产业分工优势等。第三，要加快培育创新发展、经营管理、营销网络和综合服务等基本竞争优势。第四，要强化对外开放、市场机制、集聚发展、新兴产业、龙头企业、特色发展等综合竞争优势。

六是加强中美贸易投资合作。美国出口倍增计划能否成功的关键在于与中国的合作，这也是中国加强与美国经贸合作的最好时机，中国一方面应学习美国推动出口倍增计划的经验，同时，也应该积极加强与美国的全方位经贸合作。首先，要建立与美国的产业链合作，中美产业结构存在互补性，应充分利用互补优势，加强与美国的产业链分工，形成联动发展格局;其次，以市场换技术，中国有全球最大的市场，对美国产品有较大的需求，尤其是高新技术产品，但美国对中国的高新技术产品出口仍存在较多的出口限制，应在美国积极拓展中国市场的同时，争取美国放宽对中国的出口管制;第三，扩大双边投资，争取达成中美双边投资协定，为双方企业营造良好的投资环境。总之，要充分认识到中美经贸合作的重要性，抓住机遇，深化与美国的经贸合作，实现中美贸易投资的稳步增长。