房产税改革需谨慎而为

钟培华 韩孟

钟培华 韩孟 中国社会科学院经济研究所研究员

“且喜赋敛毕，幸闻闾井安”，唐代大诗人白居易在《征秋税毕题郡南亭》中曾生动地描述了他履行征税职责时战战兢兢、如履薄冰的心态。白居易主要生活的年代是唐朝中叶“两税法”变革之后，由古至今，税收虽是国家履行职能之必须，却并非可以随意而行。在2013年深化经济体制改革的大背景下，笔者认为，关于税制特别是房产税的改革需要谨慎而为。

房产税制框架改革的必要

现行的房产税执行1986年9月15日颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，该条例实质上是针对生产经营单位的经营用房产征收房产税，个人所有非营业用房产在明文规定的免征房产税之列。但《暂行条例》颁布之日也是中国市场化改革包括住房制度改革全面推进之时，以后的发展注定了《暂行条例》构建的房产税制框架势有改革的必要。

住房制度改革是中国市场化改革的一部分。30年的改革开放，最大的成效莫过于激发了巨大的市场潜力，在物质生产领域取得了前所未有的进步。住房制度改革最引人瞩目的成效是促进了住宅建设的快速发展，人民居住水平得到极大改善。然而，广州等地经济适用房的暂停申请，表明当初以经济适用住房为主、多层次住房供给解决居民住房需求的设想未能成功。尽管中央政府不断努力，但在住房补贴和保障方面离广大居民的预期仍然相去甚远，加上房价快速上涨远远超过收入的增幅，对房地产市场泡沫风险的担忧如同对通货膨胀的担忧一样成为人们关注的焦点。

房产税改革牵涉到方方面面，需要分清轻重缓急，作出合理安排。

房价的过快上涨，一方面是住房体制改革释放了长期被压抑的需求，而由于市场化改革的某些不到位，相关的土地、规划、市场准入、行政审批等项制度僵化，房地产市场发育尚不健全，准入门槛过高，建房渠道单一，存在开发商对住房建设的垄断等，以致住房供给难以跟上需求增长。另一方面，随着改革开放以来经济的快速发展，居民生活水平水涨船高，但也出现收入分配差距逐渐扩大的趋势，一批先富者率先涌入新兴的房地产市场，并逐渐由消费性购房演变为投资乃至投机性购房，抬高了房价，客观上造成了对尚未买房者的某种剥夺。从这个意义上讲，对房产税进行改革，发挥房产税对市场的调节作用，对部分个人征收房产税有其必要性。

扩大改革试点范围的争议

5月24日，国务院发布5月18日批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》，提出2013年深化经济体制改革的指导思想和总体要求以及年度重点，指出2013年改革重点工作是，深入推进行政体制改革，加快推进财税、金融、投资、价格等领域改革，积极推动民生保障、城镇化和统筹城乡相关改革。《意见》在大力推进的年度重点改革的第5条，明确提出“扩大个人住房房产税改革试点范围”。

真实的制度设计并不总像理论逻辑那样理想完美，它所要解决的实际问题往往深刻复杂得多。始于1994年的个人所得税，其开征的初衷是要调节收入分配。从理论上讲，累进的个人所得税设计是合理的，但个人所得税实施近20年，尽管国家屡次提高起征点，不断强调完善税收征管，然而收入分配的差距并未改变，相反越拉越大，工薪阶层成为纳税的主力。这说明分配结构更主要的是由经济发展水平和更基础的制度安排决定，税收的调节作用只能改变收入结构变动的幅度而难以改变其变动方向。这也提示我们税制改革不会遵从简单的逻辑，要想达到预期的成效并不容易。

关于房产税改革，目前仍存在较激烈的争论。支持者认为，对个人征收房产税可以稳定地方政府税源，有利于改变地方财政过多依赖土地出让金的状况，可以抑制房地产投资、投机需求，促进住房合理消费，引导土地资源的合理配置，甚而可以调节居民收入分配，还可以促使房地产价格回落，甚至有人称房产税改革是房地产市场调控的“杀手锏”。反对者则认为，目前情况下，由于土地公有，房产是不完全的个人财产，对其征税的根据不足；消费者在房地产交易环节已经承受了很高的税费，在此情况下开征房产税税负过重，不符合减轻税负的总体税改方向；给房产税赋以调节市场和收入的功能过于牵强，开征房产税并不能降低房价等。

在房产税征管上，尤其不能再出现个人所得税中工薪阶层成为纳税主角的状况。

房产税改革存在若干难点

房产税问题看似简单，实则牵一发而动全身，政策性极强，研究房产税改革问题应该结合我国当前改革发展和经济转型的大背景，适应需求导向型、创新型、资源节约型经济的方向。

在国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》中，房产税改革试点是作为财税体制改革的一环，因此要服从于完善社会主义市场经济体制、规范地方财政收入、推进财政体制改革的需要。按这个要求推动对个人征收房产税的改革存在若干难点。

首先是处理改革与保护中低收入者利益以及公平赋税等的关系。从完善社会主义市场经济体制、推进财税体制改革、规范地方财政收入的大局出发，房产税似应按财产税的定位逐步推行，使房产税逐渐成为规范稳定的地方收入来源。中低收入者的利益必须保护，房产税不能覆盖中低收入人群也是当前的理论共识。但中低收入者目前在社会结构中处于绝大多数，房产税要成为使地方拥有稳定并具相当规模的收入来源还为时尚早。上海房产税新政实施一年，全市应缴纳个人住房房产税的住房近两万套。这大概相当于上海“十一五”期间新建商品住房销售套数的1.4%。

其次是征管困难，需要以财产登记制度、社会财产信息共享、资产评估体系的建立健全等作前提。一些购房者还可能通过各种手段隐瞒个人房产，比如用单位名义购房。这些单位名义的非经营用房产，适用什么税款现在并不清楚，极易形成征管死角。在房产税征管上，尤其不能再出现个人所得税中工薪阶层成为纳税主角的状况。

其他还有改革的次序问题，房产税改革牵涉到方方面面，尤其与市场经济一些基础层面的改革，包括分配制度、行政体制、财税体制等互为条件，需要分清轻重缓急，作出合理安排。

此外，房产结构复杂的难题更值得重视。如果考虑对存量房征收，那么进入市场的房改房也需纳入征管范围，这需要有全面细致的政策考虑。房产税改革最终难以避免涉及打破旧有利益格局的问题，推进的艰难可想而知。当然，改革大局需要时，就要坚定改革的方向，但同时要把握好政策，稳健推进改革。

在关于房产税改革试点问题的讨论中，房产税被广泛认为是一项制度建设。从制度建设的角度思考房产税改革，应该更关注公平，更注重改革的严肃性，更强调适应社会经济发展的总体水平，更能平衡协调相关各方的利益关系，在做好充分准备的基础上稳步推进。