新型城镇化如何利用土地

本刊记者 刘树江

围绕在2020年将我国全面建设成为小康社会的宏伟目标，新一届政府提出新型城市化战略。这对于保障粮食安全、优化用地布局、建设生态文明、农业转型人口市民化等方面提出了更高要求。新型城镇化建设如何才能利用好土地资源？土地资源配置怎样才能适应、促进新型城镇化的发展？

改革开放以来，中国的城镇化经历了一个起点低、速度快的发展历程，在取得显著成效的同时，也累积了一些问题和矛盾。当前一个时期是中国转方式调结构的重要时期，中国的城镇化将致力于以提高质量为主的转型发展新阶段。按照世界城镇化发展的规律，中国的城镇化仍处在快速发展的区间。但中国的城镇化发展的外部条件和内在动力都在发生深刻变化。主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化发展的模式已不可持续。主要依靠资源粗放式的消耗推动城镇化发展的模式不可持续。主要依靠均等化的公共服务压低成本推动城镇化发展的模式不可持续。城镇化由数量扩张向质量提升的转型发展是势在必行。

要提升城镇化的质量水平，在城镇化发展过程中必须要协调好人地关系，也就是“人口城镇化”与“土地城镇化”的关系。城市扩张在全球都是普遍现象。近代以来，英国、法国、美国、日本、韩国等国家的城市，都有城市扩张速度快于人口增长速度的情况。研究表明，我国也是如此。2000年以来的十年时间里，我国土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。如果考虑到还有大量没有户籍的城镇常住人口，用城镇土地不是很充分的情况，城镇化速度还会更快一些。人口城镇化慢于土地城镇化是正常的，但两者差距过大就会出问题，因此有必要加速人口城镇化。同时，要控制城镇用地速度的过快扩张。节约集约用地，对人均用地进行适当控制。实施差别化政策，促进三别两纵的城市化开发进程。设立城市发展边界和有条件边界，使城市布局更可控。约束城乡用地总量，使地随人走，城乡得到很好互动。建立节约集约用地标准，提升城市集聚水平。

除“人口城市化”滞后问题外，在土地利用上，以往城镇化过程中还有其他方面存在的问题，也被人们越来越清楚地意识到。例如，由于布局和用途结构不合理，导致生态环境压力大，经济效率低。目前，部分地区的开发力度已经过高。有研究表明，长三角城市群用地面积密度接近20%，京津冀达到19%，山东半岛达到17%，这些都超过了日本大阪、名古屋等城市圈，已经影响到人居环境的质量。另一个问题是工业用地比例过高，目前已经达到26%，在制造业比较发达的城市超过40%，有个别城市超过50%。而同样的数据，在纽约为7%，香港6%，伦敦2.7%，新加坡2.4%。此外，政府过多依赖土地投资，存在一系列的政策和风险。城市化导致耕地尤其是优质耕地减少。现行农村土地管理制度也制约着城乡要素的流动，难以适应城乡一体化的发展。

要解决这些存在的问题，在城镇化转型发展过程中，有必要对土地制度进行适度改革。通过加强规划，建立规划的评估调整制度；完善土地用途的转型制度；完善节约集约用地，盘活存量土地。提前谋划可持续的制度供给，逐步疏解对土地财政的依赖；改革完善集体建设用地的使用制度，实施有偿使用，特别是经营型用地；深化产权制度改革；坚持保护耕地的红线。

尊重客观规律

城镇发展有其自身的规律。在城镇化过程中，各个城镇并非一个个孤立地发展，因此，要重视城镇集群形成的规律，重视城镇集群的引领作用。以往很多地方的城镇化建设受功利主义影响，过多地追求在城市基础设施外溢效益明显的地方铺摊子。表面上看，这是尊重市场规律，实际上，却是忽略了城镇发展自身的规律。城镇发展不能脱离其所在区域的自然条件、人文历史等因素。现在很多城市出现千城一面的情况，就是因为忽略了这一点。

长期以来，我国大城市的规模呈现爆发式增长的态势，而中小城镇发展则相对比较缓慢。据统计，最近10年内，北京人口增长41%，上海增长37.5%，天津增长29.3%。这些大城市人口规模的快速增长，几乎都是由外来人口迁入造成。同一时间段内，全国城镇人口的平均增长率只有5.8%。如此大的差别反映了我国城镇化建设过程中的一种不协调。大城市的发展与小城市的发展是有机联系的，彼此之间的协调非常重要。

在历史上的大部分时间里，城镇的发展虽然比较缓慢，但彼此之间是相互协调的。这种协调是通过长期的经济互动、功能互补以及文化联系而形成的，其中，并没有太多的人为干预。而在现代社会里，情况往往恰恰相反，人为干预的影响可能大于城市之间在经济、文化等方面自然联系的影响。在此过程中，如果人为影响出了问题，城镇化的发展质量就会下降。在无法避免人为影响的情况下，以科学的理论和规划来引导这种人为影响非常重要。

为此，有必要制定科学合理的城镇发展规划。在这样的规划中，应该研究从实施区域发展和主体功能战略的角度、从参与全球化进程和强化我国国际地位的角度、从落实城乡统筹和区域发展战略的角度，形成不同的城镇群。可以考虑打破行政区划的范围，以行政群为单位，发挥大城市的辐射带动作用、中等城市的骨干作用和小城市的配套作用。还可以在一个城镇群内，研究如何对各个城镇的的规模做出研究和安排，以便让大中小城市协调发展。此外，还可以对城镇的布局和选点做出研究和安排，对城镇化发展的一些重大指标、原则标准提出要求，甚至对建造风格进行指导，防止一刀切。有了这样的规划，土地资源配置和其他资源的配置，以及人口的集聚，就会得到有效的引导。

优化空间布局

新型城镇化建设以提高质量为核心，这就需要进一步优化国土空间结构。空间结构是指不同类型空间构成，及其在国土空间中的结构和反映。目前，各界对产业结构调整的讨论已经很多，但对空间结构调整的认识还不充分。实际上，空间结构效率不高也是经济结构不合理的反映。

目前，全国657座城市、1.71万个县级镇都在分配给当地的建设用地上热火朝天地搞建设。放眼望去，祖国大地上到处是房地产项目，到处是工业开发区、产业园区，到处都是城市新区、新城，但很多都功能不完善，缺少人气。不仅如此，这种过度分散的空间结构带来了新的占地压力，因为到处都有工厂、住宅小区，到处都要建污水处理厂、垃圾处理厂，到处都要修轨道交通，建高速公路。在我国，人均平原面积只有800平方米。上述建设大多要在这些土地上完成。所以，在今后的新型城镇化建设过程当中，应该主要在存量上做文章，而不是在增量上做文章。

实际上，现在已经被水泥覆盖的土地，很大程度上可以满足我国工业化和城镇化的需要。今后需要花大力气来扩大森林、湿地、湖泊面积。这些地方本来是用于农业生产的，后来的城镇建设把森林、湿地、湖泊赶出了城市，现在又不得不再把它们请回来。这就是对以往空间格局主体错位的弥补。现在，新型城镇化被提上议事日程。由于对耕地的管理越来越严格，人们又把眼睛盯住了山地、林地、湖泊、海洋。对此，我们必须要高度警觉。新型城镇化一定不能再一遍遍重复以往的错误，要按照十八大的要求，尊重自然，顺应自然，保护自然。生态是一个有机系统。城镇与山、水、林、田同在一个生态系统。破坏生态的城镇化建设，就是破坏城镇自身存在的基础。

优化城镇空间布局，应该适度减少工业用地，增加城市居住用地。我国城镇空间结构不合理的一个重要表现，就是工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。在我国，居住用地和工业用地的比例是1.5：1，有些城市更低，甚至工业用地比居住用地还要多。而在日本三大都市圈，居住用地是工业用地的6倍。法国大巴黎地区居住用地是工业用地是的5倍。未来我们工业化的主要任务不是量而是质，要做存量调整和产业升级。所以，工业占地不能再以过去那样的速度扩张，而是要减下来。

控制开发强度

开发强度是一定空间中建设空间所占的比重。虽然建设空间包括城市、县城、农村居民点、基础设施占地等，但如果简单来说，开发强度就是水泥板的面积占整个空间的比重。在新型城镇化建设过程中，应进一步控制对国土的开发强度。

总体而言，我国国土的开发强度并不高。但由于我国60%的陆地国土空间是山地和高原，不太适宜人的生活。扣除这些地区后，我国总开发强度就超过了8%，和目前日本差不多。更重要的是，我国很多城市化地区人均GDP刚刚超过1万美元，但开发强度已经大大超过一些人均GDP达到4万至6万美元的国家和地区。香港陆地面积为1104平方公里，目前开发强度只有23.7%。当地灌丛、草地、湿地占整个面积的66%，其中500平方公里以上的面积被划为受保护区，包括郊野公园、特别地区和自然保护地带等。

开发强度高，意味着农业和生态空间少，影响生态产品和农产品的生产。农产品可以从外地购买，但生态环境是买不来的。此外，开发强度过高还会带来资源安全问题，特别是水资源。为什么在一些城市里雨水会变成洪水？这一方面是自然的原因，短期雨量过大。另一方面就是人为原因，在一定尺度的城市空间中生态空间大幅减少，雨水来了以后无法躲藏，只能在城市中横冲直撞，所以我们称之为洪水。而与此同时，很多城市还缺水，也是因为可以“装水”的生态空间越来越少。

森林、湖泊、地下都是装水的盆。我国湖泊消失的蓄水量正好是现在缺少的量。北京湿地在乾隆年间90%的面积都是湿地。到了2009年，北京的湿地面积只有总面积的3%。最近，北京准备在平原地区造林100万亩，相当于建一个4000万吨的水库。如果几个城市水少了，还可以调剂。但是现在全国有110个城市严重缺水 ，即便是财务成本许可，全国可能也没有那么多水资源可供调用。很多人说，21世纪最紧缺的资源将是石油和水。如果说不控制开发强度，不从现在开始重视增强水的涵养能力，水的存储能量，中国的未来可持续发展将面临严重的威胁。最近，国内几个地区的严重干旱已经充分说明这一点。

在推进新型城镇化的过程中，各地一定要有自律精神，控制开发强度 ，留下必要的生存空间，净化追求GDP产生的脏水和脏空气。让城市居民有生态空间，让水资源和其他动植物有一个栖身之处，给自然更多的修复空间，给农业留下更多的良田，给子孙后代留下美好幸福的家园。