解读《土地复垦条例实施办法》:访国土资源部政策法规司司长王守智

本刊记者 蓝颖春

十分珍惜和合理利用每一寸土地，是我国的基本国策。严格的土地复垦政策法规和完善的管理体制，是保证土地合理利用和高效恢复的依据。2012年11月，时任国土资源部部长的徐绍史签署了国土资源部第56号令，发布《土地复垦条例实施办法》。该办法是对2011年3月国务院公布实施的新《土地复垦条例》的进一步细化和落实。经2012年12月11日国土资源部第4次部务会议审议通过后，自今年3月1日起施行。近日，《地球》记者就《土地复垦条例实施办法》相关问题，采访了国土资源部政策法规司司长王守智。

《地球》：为什么要发布《土地复垦条例实施办法》?

王守智：土地复垦是《土地管理法》明确的一项重要制度。国务院于1988年公布了《土地复垦规定》。为适应经济社会的发展，2011年3月国务院公布施行了新的《土地复垦条例》（国务院第592号令，以下简称条例），进一步健全完善土地复垦的各项制度规范。条例重点规范了生产建设活动中土地复垦的范围，强化了土地复垦方案的作用，并明确了地方政府对历史遗留和自然灾害损毁土地的复垦义务，增加了相关激励措施。为了进一步细化和落实条例规定，加快推进土地复垦工作，有必要出台配套的《土地复垦条例实施办法》。

《地球》：谈谈《土地复垦条例实施办法》是如何制订的?

王守智：《土地复垦条例实施办法》（以下简称办法）制订是部里2012年重点立法项目。2012年6月，我们在调查研究和听取地方意见的基础上，研究形成了办法初稿。7月在青海省召开了部分省（区、市）国土资源主管部门和有关重点企业座谈会，听取对办法初稿的意见。8月至9月，修改形成征求意见稿发地方、国务院有关部门和全社会征求意见。10月，根据各方意见修改后赴湖北开展了实地调研。11月中旬在北京召开了专家论证会进行论证。并征求了各部务会成员单位意见。在基本采纳各单位意见基础上，形成了送审稿。

“尽量不欠新帐，逐步偿还老帐”是条例的指导思想，因此实施办法继续贯穿这一指导思想。在制度设计上，尽量不欠新帐，主要是严格要求土地复垦义务人履行义务，重点从复垦方案编制、复垦资金落实、竣工验收等方面加强监管。

逐步偿还老帐，对历史遗留损毁地土地，将其作为我国重要的后备土地资源，由地方政府根据经济发展程度以及土地资源紧缺程度，统筹考虑耕地保有量、生态环境等因素和投入产出比的经济效益，稳步有序推进。

另外,该办法坚持与条例相对应的原则。立法体例按照条例的体例安排，办法的章节和条文基本与条例相对应；坚持补漏不重复的原则。对条例规定较为原则的一些概念、程序，明确具体的认定和操作办法，对条例规定已经很清晰、具体的，办法不作重复规定；坚持强化针对性的原则。根据国土资源管理实践需要，以条例为基础，在部门规章权限范围内作出一些新的制度安排，突出解决实际问题，增强办法的实施效果。

《地球》：在土地复垦方案方面，办法有什么具体要求?

王守智：土地复垦方案是复垦义务人履行复垦义务的基础，也是国土资源主管部门履行监管职责的重要抓手。条例明确要求，义务人在申请用地和采矿权报批前应当编制土地复垦方案，在条例施行前已经取得了相关手续，但在本条例实施后继续损毁土地的，也要补充编制方案。

因此实施办法这次从方案编制的环节、格式和要求以及方案审查的要点、意见等方面予以了全面细化落实。并对补充编制方案提出了具体时间要求，要求在实施办法实施之日起一年内完成。

同时，办法还对不履行补充编制方案义务的从办理相关手续方面予以约束。规定对不履行土地复垦义务的，不予办理建设用地审批、采矿权审批和采矿许可证延续、变更、注销手续。上述措施，条例已经有明确规定，办法主要是予以细化和落实。

《地球》：在土地复垦费用预存和使用管理方面，有什么样的规定？

王守智：土地复垦资金是否落实到位，是责任人履行土地复垦义务的关键。当前普遍存在的问题是，义务人方案编得很好，但具体复垦义务不履行的情况，这也是很长一段时期以来复垦“旧帐未还、又欠新帐”的重要原因。

对此，条例明确要求土地复垦义务人要将土地复垦费用列入生产建设成本或建设项目总投资，并要求国土资源主管部门加强资金使用监管。实施办法从复垦帐户和资金使用协议监管两个方面予以落实。

首先，要求复垦义务人在银行建立专门帐户，预存土地复垦费用。土地复垦费用是企业自行履行土地复垦义务所需资金，目的在于保证复垦资金到位，区别于企业不履行土地复垦义务按规定缴纳的由国土资源主管部门代为组织复垦的土地复垦费。

其次，要求复垦义务人与国土资源主管部门和银行三方签订复垦资金使用监管协议，统筹企业使用复垦资金的灵活性和主管部门监管的有效性。

同时，考虑到部分采矿项目在矿山地质环境治理恢复与土地复垦义务上有部分重叠，且两项工作均由国土资源主管部门负责监管，为减轻企业负担，办法对矿山地质环境治理恢复保证金与土地复垦费用作了衔接，规定在条例实施前，企业已经缴存的矿山地质环境治理恢复保证金已经包含了土地复垦费用的，经审核属实的，可以不再预存相应数额的土地复垦费用。

《地球》：对历史遗留损毁土地将如何界定？

王守智：历史遗留损毁土地的界定，直接关系到复垦责任的归属，具有很强的法律强制性、政策约束性。条例对历史遗留损毁土地没有作出明确的界定。合理划分责任非常重要。综合考虑我国经济体制改革、土地复垦政策调整等因素，办法从两个方面作了界定：一是根据有无责任人，界定为因土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁的土地，将条例实施前和实施后义务人灭失的两种情况均包含在内；二是根据损毁土地时间，界定为《土地复垦规定》颁布实施前生产建设活动损毁的土地。同时考虑到历史遗留损毁土地的界定技术性、综合性强，办法还专门规定了认定操作程序。

《地球》：办法在哪些方面细化落实土地复垦验收？

王守智：办法区分土地复垦义务人、政府投资和社会投资三类情况，对条例关于土地复垦验收的规定予以细化和落实。目前对使用财政资金的政府投资项目，在项目申报立项、资金使用监管、项目竣工验收等方面已经有一套明确的操作规范。办法重点对土地复垦义务人完成土地复垦任务后的验收，从申请材料、验收主体、验收内容、验收程序、验收合格确认书等方面作了全面规范。对生产建设周期长的土地复垦，规定可以分阶段申请验收，做到竣工一段，验收一段，防止拖欠。同时对政府投资和社会投资土地复垦的验收依据和验收程序作了原则规定，主要是与现行规定衔接。

《地球》：土地复垦有什么样的激励措施，如何加强土地复垦的监督管理？

王守智：条例规定的激励措施包括退耕地占用税、收益分配、补贴和折抵耕地占补平衡指标四项措施。办法对条例的规定作了进一步细化和完善。一是明确了退还耕地占用税的具体操作程序，完善了操作衔接办法。二是明确规定社会投资将非耕地复垦为耕地的可以作为占补平衡指标进行交易，激励社会资本投资土地复垦项目。三是对政府投资的土地复垦项目，落实条例规定，对使用符合规定渠道资金的，也可以作为耕地占补平衡指标。

另外，条例没有专门的土地复垦监督管理一章，仅在总则中作了原则规定。为了全面加强国土资源主管部门对土地复垦工作的监督管理，切实抓好条例规定各项制度的落实，办法单独设立监督管理一章，从监管措施、信息系统、政务公开、绩效评价、档案管理等方面建立起一整套管理制度。