促进区域均衡发展的成功之路*——江苏省南北共建园区的调查与分析

秦 岭

(中共江都区委党校 江苏 扬州 225200)

经济发展南北梯级差异明显是江苏的一个基本省情。地处黄淮、江淮平原过渡地带的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁等5 个省辖市，共39 个县(市、区)，土地总面积5.44 万平方公里，常住人口2979万人，分别占全省的53%和37.6%。改革开放以来，由于经济基础、地理位置、思想观念等方面的原因，导致苏南与苏北之间的差距客观存在(见表1)。

表1 苏南与苏北各市2012 年主要数据比较

为了促进区域协调发展，2001 年江苏省就提出“苏南提升、苏中崛起、苏北振兴”区域协调发展战略。决定由南京与淮安、苏州与宿迁、无锡与徐州、常州与盐城、镇江与连云港开展南北挂钩合作，并于2005 年出台《加快苏北振兴的意见》。2006 年7月，苏北发展协调小组提出，要鼓励苏南开发区与苏北开发区紧密挂钩，更大力度地推进产业转移。同年9 月，江苏省专门出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施》，决定让苏南10 个县(市、区)在苏北10 个省级开发区内跨区域挂钩建设10个开发区，并出台了支持南北挂钩共建苏北开发区政策。同年9 月，又专门出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施》。由此，南北共建园区开始拉开序幕。

一、南北共建经济园区是振兴苏北的一项重要战略并已初见成效

12 年来，在省委、省政府的关心支持下，南北10市坚持以共建园区作为挂钩合作的重要抓手，推动苏北快速振兴。从2007 年4 月30 日第一家南北共建园区——无锡锡山丰县工业园诞生起，截至目前为止，已设立南北共建园区37 个，基本实现挂钩合作全覆盖。

南北挂钩共建开发区，是振兴苏北的一项重大决策，南北合作共建开发区的总体思路是，由南北双方政府或企业共同出资成立开发公司对合作共建园区进行管理，实际运作中由苏南的开发区负责规划、招商等工作，并累计派出200 名各级各类干部及管理人员到共建园区工作;苏北则承担土地征用、园区管理、基础设施建设等外部环境的打造。共建土地的收益按照双方的股本构成分配。并且在10 年内苏南不从开发区拿走一分钱，所有利润用于滚动发展。得益于南北共建园区的不断深化，再加之省委、省政府相继出台的“五方挂钩”、“四项转移”、“一市一策”等一系列推动苏北发展的政策措施，给苏北发展注入了强大动力。苏北广大干部群众解放思想，振奋精神，艰苦奋斗，扎实工作，促进苏北地区实现从“输血”到“造血”，再到全面发展的历史性转变。截至2012 年，苏北主要经济指标增速连续7 年高于全省平均水平，对全省经济增长的贡献份额不断提高。2012 年，苏北地区生产总值占全省的比重由2007 年的20.3%上升到22.5%。人均地区生产总值接近4 万元，高于全国平均水平。今年上半年，苏北实现地区生产总值6637.4 亿元，同比增长12.2%，比全省平均水平高2.6% 。

苏北共建园区成效显著的根本原因除了强有力的行政推动和政策叠加效应之外，也得益于若干年来不断积淀的交通优势。南北两大区域，虽苏中横亘之间，但空间仍然接近，交通往来十分便利。上个世纪90 年代初，江苏省提出了建设“四纵四横四联”12 条主骨架公路和新增5 座过江通道的明确目标，高速公路总里程约3500 公里。交通部门的统计显示，2012 年底，高速公路通车里程达到3355 公里，“四纵四横四联”高速公路网已全部建成。特别是“四纵”高速公路将南北各市连在一起，一为赣榆至吴江，二为新沂至无锡，三为连云港至南京，四为徐州至宜兴，“四纵”高速总里程为1670 公里，目前，从最北边徐州到最南边苏州，全程只要4 个小时，初步实现“千里江苏一日还”。除此之外，还有铁路、水运和航空等。便捷的交通为两大区域园区共建与产业协作提供了空间条件。

两地产业发展具有差异性是共建园区健康发展的另一个重要原因。苏南是沿江开发的发源地，并且以装备制造、纺织服装、特色冶金、精细化工、现代服务业、旅游业、港口物流业见长。以港口为例，常州港是2001 年4 月25 日经国务院批准对外开放的一类口岸，常州港成为上海国际航运中心集装箱枢纽港的喂给港，苏州港拥有万吨级以上码头泊位10 余个，无锡港是经批准的国家二类口岸，镇江港也进入全国亿吨大港行列。2012 年，苏南地区完成地区生产总值26148 亿元，占全省地区生产总值的近一半(48.42%)。苏北地域辽阔，人口众多，土地和劳动力资源较为丰富。并且正以“重要发展极”的姿态，从腹地凸起，并且跨越发展“洼地”变身“发展极”。如今，?长三角一体化、江苏沿海开发先后上升为国家战略等战略布局，为整个苏北快速崛起赢得了机遇。淮安、连云港、徐州等4 市正式加盟长三角，沿黄海之滨从盐城至连云港，再沿陇海线西至徐州，旋而南下宿迁直到淮安，沿海开发、“淮安复兴”、“徐州振兴”、“宿迁突破”……活力四射的发展势头，吸引众多地区前来考察“取经”。

二、南北10 市共建园区比较分析

( 一) 在共建园区的规划设计上，锡徐定位最高。规划设计是构思某一事物过程中所确立的主导思想，它赋予事物的内涵和特点。好的设计理念至关重要，它不仅是设计的精髓所在，而且能令事物具有个性化、专业化和与众不同的效果。在共建园区工作中，无锡与徐州始终坚持高标准定位、高起点规划、高速度推进，将工业发展和城市建设同步进行。如锡丰工业园按照“融合主城、功能配套、用地集约、产业集聚”的原则，结合县城和开发区总体规划，坚持工业项目和城市建设项目共同配套、共同开发，先后编制了《锡丰工业园控制性详细规划》以及排水、供电、消防、通信、供热、环保及污水等专项规划，彰显园区个性特色，提升园区品位。再如锡沂工业园和沭东新城的规划已通过论证，全面铺开了启动区“七路、两房(管委会大楼、标准厂房)、一厂(污水处理厂)”的“十大基础设施建设工程”。锡丰工业园依法取得了96 亩土地使用证，斥资6020 万元高标准建设10 万平方米标准厂房，极大改善了园区投资硬环境。

( 二) 在共建园区的发展理念上，苏宿和常盐较为先进。思想是行动的先导，解放思想是创造性实践的先导。创造是发展的根本动力，创造性实践是人类实践的最高层次。历经7 年的发展历程，苏宿工业园区在加快园区建设发展的同时，坚持创新理念，将苏州元素带进了宿迁。如坐落于园区商住区的明日邻里中心，是宿迁第一家邻里中心，也是苏宿工业园区借鉴苏州工业园区公共管理成功经验的典范之一。该中心融入了新加坡和苏州的很多先进理念和经验，为百姓提供“一站式、全方位、多功能”的服务，实现了吴越风骨和楚汉文化、苏州理念与宿迁实际的完美融合。常州高新区大丰工业园在以“诚信、和谐、创新、超越”为核心价值观的园区文化引领下，遵循“开发集约化、产业科技化、环境人性化、管理规范化”的开发建设指导思想，以创新的建区理念和发展思路，以科学的园区规划和推进措施，以引人瞩目的建设形象和发展速度，各项工作扎实推进、成效明显，一个集新颖建筑风格、较高产业层次、专业服务水准于一体的崭新的电子机电园区已基本形成，并吸引上海市杨浦区政府与大丰市政府合共建上海杨浦区大丰工业园。一批高科技项目落户大丰，支撑、拔高了园区层次，其中包括全球最大定向水平钻的生产企业、采用欧洲标准生产、覆盖国内市场40%的手机电源企业。

( 三) 在共建园区的项目引进上，苏州项目转移居苏南五市之首。园区要发展，项目是关键。项目是南北共建稳增长的“生命线”，是南北双方快转型的支撑点，只有把项目源源不断地向苏北转移，南北共建才有不竭动力。去年苏北地区新开工500 万元以上产业转移项目2107 个，项目总投资2549 亿元，实际引资1471 亿元，同比分别增长20.7%和22.4%。其中苏州共向宿迁转移500 万元以上产业项目605 个，项目总投资766 亿元，分别占苏北总数的28.71%和30.05%;已投产项目152 个，实现业务总收入242.83 亿元。在2012 年全省30 个南北共建园区考评中，宿迁有3 个园区进入前十名，其中，被省政府批准为省级开发区的苏州宿迁工业园区连续三年名列第一。

( 四) 在共建园区的合作产业上，宁淮合作范围最为宽广。南北共建园区是引导南北合作的平台，但南北双方的合作不仅仅体现在工业项目上，而应该是全方位的。2001 年以来，南京淮安共举办16次挂钩合作项目签约大会，签约项目453 个，总投资386.6 亿元。合作范围涉及三大产业。如由雨润集团投资的雨润广场正在建设，并将成为江北第一高楼、淮安新地标;正在建设中的淮安苏宁睿城，涵盖商业、办公、教育、住宅、休闲娱乐等多种业态，建成后将成为“苏北第一科技新城”。与此同时，共建机制的建立，拉动了淮安剩余劳动力的转移，在这期间淮安向南京有组织劳务输出近16 万人，并建立“宁淮合作农村劳务输出劳务和培训基地”共10 个。在输送劳动力的同时，淮安的农副产品也大举进入南京市场，淮安大米在南京市场的占有率逐步扩大至61%。淮安生产的红椒、龙虾、黄瓜等农产品深受南京市民喜爱，在南京市场占有绝对优势。

( 五) 在共建园区的单体规模上，苏宿工业园区遥遥领先。“单体”一是指单个园区的规模，二是指引进的单个项目。苏州宿迁工业园规划总面积13.6 平方公里，是南北共建的第一个园区，现已累计投入基础设施和配套设施建设资金24.7 亿元，引进各类项目54 个，总投资158 亿元。2012 年，苏州宿迁工业园被省委、省政府评为“省先进开发区”。恒力集团是我国纺织业的领军企业，也是全球最大的超亮光丝和工业丝生产企业。2007 年投资30 亿元大手笔建设集纺丝、织造、染整、新型纺织品研发于一体的恒力(宿迁)工业园，2009 年先后两次投资45亿元上纺织和化纤项目，从而在宿迁的投资累计达75 亿元，成为我省最大的南北产业转移项目。

( 六) 在共建园区的管理体制上，镇连丹徒经济开发区赣榆工业园更胜一筹。园区共建应采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的是提高共建效果的重要方面。它是南北双方在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，其协调性的强弱直接影响到园区管理的效率和效能。如丹徒经济开发区赣榆工业园组建之初，赣榆一方按照“区域统一规划、产业统一定位、资源统一整合、整体统一开发”的要求，对开发区管理体制进行调整，将宋庄镇整体并入赣榆经济开发区，实行“以区带镇、区镇合一”发展模式和党工委、管委会、开发总公司、宋庄镇“四位一体”的管理体制，并取得实效。该工业园先后引进中钢集团、好孩子集团、光明家具、江苏舜天、香港保利集团、康乐药业等一批世界500 强企业和知名品牌以及上市公司，同时还吸引投资2.5 亿美元的嘉宝科技制管、投资10 亿元的金信利不锈钢、投资9.2 亿元的键坤实业等一批重大项目落户园区。

( 七) 在共建园区模式选择上，宁徐铜山行政托管极具推广价值。所谓“行政托管”，即委托方在开发区内划出一块园区，托管给具有管理、资金和产业基础等优势的受托方，全权委托其操作，包括园区发展定位、产业选择、招商引资、基础和公共设施建设等。该模式适合经济薄弱地区与资金实力雄厚、园区开发经验丰富、亟需拓展发展新空间的发达地区政府或园区、大企业之间的合作。江苏省最早采用这一模式的是徐州市。2005 年8 月，徐州进行行政区划调整，将铜山县的大黄山镇、大庙镇划归鼓楼区行政管辖，两镇的人、财、物整建制交由徐州经济开发区管理，使徐州经济开发区的面积由原来的25.6平方公里扩大到152.8 平方公里，人口由原来的3.9 万增加到近20 万。此举开启了徐州经济开发区二次创业的大幕，2010 年徐州经济开发区成功晋升为国家级开发区。

三、南北共建园区存在的问题分析

(一) 共建模式仍需要进一步探索。园区共建以来，苏北在资金及项目上得到省财政及苏南的支持，苏南5 市采取选派团队、挂钩结对等办法，选派200 多名干部到共建园区工作，为苏北带去了新的理念、思路和资源。但是，作为产业发展的一种新形态、新探索，共建园区发展水平参差不齐，还有很多地方需要进一步完善。例如，有的共建园区启动缓慢，开发区融资也存在一定的困难;共建园区内产业低层次同构现象较为严重，高能耗、低产出、低附加值的产业还较为普遍;特色产业建设不够明显，经济拉动效果不显著。

( 二) 操作层面存在冷热不均。从操作层面看，在共建园区的发展过程中，大都存在“南冷北热”现象，未能真正形成两极联动机制，苏南一些县市积极性不是很高，究其客观原因，一是根据苏政发［2006］119 号文件规定，共建工业园“由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理”精神，苏南县市投入大，受益少;“省财政对每个试点开发区以奖代补1000 万元”，苏北县市受益多，因此影响了苏南地区积极性;二是苏南多数开发区是近几年新批省级开发区，大多处于发展上升时期，产业链和产业规模正在形成壮大，产业集聚效应和规模优势还没有完全体现，“腾笼换鸟”还需时日;三是苏北各市和其他地区一样用地矛盾较为突出，尚未进入省土地单列计划，难以获得大项目点供指标，从而制约了共建园区的进一步发展。

(三) 市场机制的作用未能充分发挥作用。部分共建园区由于省、市政府的政策压力，把园区共建简单地看作是对口支持或帮扶，没有充分利用市场的优化配置资源作用推动共建园区，有的只是为了省、市的优惠扶持政策而徒有虚名，实则是名存实亡。多数共建园区用地紧张、融资难等问题仍然很突出，使得共建园区在短期内还很难有利益回报，保障机制也欠缺。原因一是在省这一层面还没有一套相关法律、法规保障共建园区发展的持续、规范进行;二是尚未将推动共建园区纳入领导干部政绩考核范围;三是产业梯度转移中，对环境保护因素考虑不够，致使环境污染随产业转移，使新的发展地同时陷入缺乏可持续的困境。

( 四) 园区共建合作方的选择范围仍有局限。其一，共建园区现在还是一一对应，带有拉郎配性质。就整个苏北而言，只是满足共建园区全覆盖，尚未根据苏南与苏北产业结构特点，有针对性地对应挂钩;其二，南北共建还只限于本省之内，尚未向外省市拓展;其三，没有建立省内外大型企业自建或共建园区，实现产业链的链接和延伸;其四，部分园区未实行相对独立运作，共建园区与所在开发区完全混为一体，界限不清，不利于调动参与园区建设各方面积极性。

四、承接产业转移、开展园区共建的建议和措施

实践表明，开展园区共建是合作双方实现“合作共建、互利共赢、携同共进”的有效方式之一，是推动经济转型与发展的一项重要举措。成功实施园区共建，关键在于推动产业转型升级，把改革的动力、内需的潜力、创新的活力、政策的张力叠加起来，形成新的爆发力，促进苏北经济社会同步发展。

( 一) 灵活共建合作模式，创新产业承接新机制，推动园区经济步入科学发展轨道。目前以政府推动为主、市场驱动为辅的园区共建模式，其实还带有帮贫、助困、输血性质。因此，要促进现有模式向以市场驱动为主、政府推动为辅转变，就必须创新产业承接新机制。一是拓展共建模式。目前37 个共建园区大部分为行政推动下的南北合作，仅有少数园区为市场推动下的合作共建。为拓展共建园区的发展空间，在共建模式的选择上除延续现有合作模式之外，可鼓励与省内外发达地区政府或开发区开展合作共建，也可争取省内外大型企业自建或共建园区，从根本上改变目前一对一援建模式。二是创新共建模式。省内外出现众多共建模式，如南通开发区、苏州工业园区和中新苏州工业园区开发股份有限公司(CSSD)三方共建占地55 平方公里的“苏通科技产业园”的模式，江阴－靖江工业园“多头进入、一头管理”的共建模式等值得借鉴与推广。三是加强对共建园区的管理，建议成立南北共建联席会议制度，由省发改委牵头，定期召开“园区建设情况通报会”，沟通交流信息，协商解决共性问题。

( 二) 立足苏北各市市情，注重发展优势产业，

坚持城乡一体化发展。一是要探准发展趋势，选择与本地支柱产业相匹配的、资金实力较强、管理经验丰富的规模企业开展合作，巩固和发展本地的优势产业，做大做强支柱产业，集聚提升规模产业，带动和促进上、下游产业链的同步发展。二是要注重发展优势产业，通过制定协议，加强行政协调和财政激励，并在土地资源分享、税费分成、考核奖励、政府扶持资金和收益分配等方面进一步明确共建机制和利益分享机制，推动优势产业的良性发展。三是将工业发展和城镇建设同步进行。城镇建设是共建园区的基础性工程，省政府已出台支持小城镇差别化发展的奖励政策。因此，在园区共建的同时，应积极实施城乡一体化发展战略，同步推进中心城市、县城、小城镇和美丽乡村建设。

( 三) 用足相关政策，立足更高起点，积极组建本地产业航母。目前省委、省政府出台了诸如支持苏北地区全面小康建设的意见等在内的系列政策，苏南各市市委、市政府也相继出台关于加强南北双方挂钩合作，支持苏北地区加快全面小康建设的意见。作为政策的受益方，苏北各市应主动对接，用足用活。一是认真梳理上述政策，寻找对接点，尤其要全力抢抓省委、省政府连片开发整体帮扶之机遇，列出能迅速对接的产业及项目。二是加速形成特色经济板块，不断壮大区域经济规模。借助现有优势产业将之做大做强。三是园区共建应确立更加远大目标。起步时期，为充分利用政策效应，苏北各市均实施借船出海战略。但不能将眼光仅停留在市际之间的合作共建，也不能满足于借船出海，而是要借助这一形式，与落户苏北的世界500 强企业、中国500 强企业或省级重点企业结对共建，组建本地的产业航母，提升本地产业发展的核心竞争力。

( 四) 积极创新管理理念和管理模式，大胆试行“行政托管”新体制。上文已介绍，徐州通过行政托管方式，促进了徐州经济开发区的战略转型与产业升级。借鉴该市成功经验，再结合苏北整体经济发展形势和区域特点，苏北其他各市也完全具备行政托管的条件，即具有“天时地利人和”之优势:一是天时。跨行政区的“行政托管”行为需要上级行政管理者的理解和支持。目前，省委、省政府出台的上述相关文件为苏北各市实施这一战略提供政策依据。二是地利。对于受托方而言，实行“行政托管”核心是解决其发展所需要素的增量配置问题，苏北的土地资源与人力资源较为丰富，交通也很便捷，无疑成为吸引受托方的重要区域条件。三是人和。由于要把施政空间的“治权”让渡给别人，因此需要托管委托方拥有战略眼光，前瞻意识和开阔胸襟。长期以来苏北人民养成敦厚宽仁、光明磊落、求真务实、勤劳节俭的品质，一旦与接上地气、深植土壤、承接底蕴、反映内涵的各区域精神有机融合，便会成为开拓创新的永久动力。加之省委近年来对苏北各市主要领导进行调整，让长期在苏南工作的同志去苏北相关区域主政，更使苏北具备行政托管的组织保证。

总之，开展园区共建，江苏已经起步，并初见成效。实践证明，园区共建确是经济发达地区实施产业转移，带动和促进经济欠发达地区经济发展的一项有效措施，有推广和借鉴的重要价值。