旅游风景区一体化管理体制研究——以楼观台风景区为例

霍云霈

（陕西学前师范学院环境与资源管理系，陕西西安 710100）

旅游风景区作为我国重要的旅游资源，是区域旅游业赖以生存和发展的基础。旅游风景区管理一直是学界关注的热点，其研究成果主要集中在两方面：一是有关管理体制的研究，如王莹［1］、费宝仓［2］等对中美两国风景区管理体制作了对比研究；李树民［3］等以华山为例，从制度角度分析了旅游风景区管理体制的变革；汪德根［4］等对我国旅游风景区现行管理体制进行了深入分析并提出了相应的对策建议；二是有关社区参与的研究，如黎洁［5］、蒋艳［6］等从经济学角度对社区参与风景区旅游发展进行了理论探讨；潘秋玲［7］等对社区参与和风景区一体化发展作了系统研究。

一、研究区概况及现行管理体制

1.楼观台风景区概况

楼观台位于秦岭北麓周至县境内，作为道教学说的发祥地，景区保存有大量的道教文化遗存，在中国传统文化史上占有重要地位。作为省政府1993年公布的省级旅游风景区之一，楼观台景区内山清水秀，植被茂密，珍禽异兽繁多，物种丰富，自然景观别具特色，具有较高的观赏价值。

楼观台风景区核心区内现有3个自然村6000多农民，有3座道观近70名道士，有省、市、县所属企事业单位23个，其中省市直属单位4个。

近年来，风景区的游客年接待量逐年下滑，楼观台旅游发展相比于与秦岭北麓其他景区表现出了明显的比较劣势。

长期以来，风景区在管理方面问题突出，景区内各进驻单位由于背景多元，条块分割，致使在景区开发管理实施中各自为政，各行其是，有责无力，其行动难于形成合力，景区在发展中凸显出旅游资源开发投入不足，优势资源难以得到有效开发；景区品牌建设、市场营销、对外宣传等职能方面较为缺失；行业管理部门、景区经营单位、当地居民的利益难以协调，景区周边环境和市场经营秩序混乱等诸多问题。由此可见，风景区管理问题已成为制约景区可持续发展的关键因素，对其进行整治具有重要意义。

2.楼观台风景区现行管理体制

2001年，尽管楼观台风景区实行了门票统一管理，告别了风景区“园中园”重复售票的历史，但并未从根本上改变风景区多头管理的发展局面，只是各利益主体相互妥协的一个折中方案，风景区依然存在周至县楼观台——太白山风景名胜区管委会、楼观台森林公园、楼观台道观、宗圣宫、药王宫、百花园、珍兽园、楼观中国道文化展示区、楼观台赵公明财神庙以及楼观台镇政府、工商、公安、税务、土地等多个利益主体和行政管理机构的空间重叠与职能并置现象（如图1）。

（1）周至县楼观台——太白山风景名胜区管委会

周至县楼观台——太白山风景名胜区管委会成立于1993年，是周至县政府直属事业机构，其主要职能包括对旅游区的资源进行保护、开发建设和环境秩序实行统一管理，并负责旅游区的土地审批与总体规划等工作。但实际上仅负责楼观台森林公园外围的基础设施审批、建设、维护以及行业管理职能。参与大景区门票收益分配。

（2）楼观台森林公园

楼观台森林公园隶属于省林业厅下属的县处级单位楼观台林场，其主要负责楼观台森林公园内部各景点的开发、建设、维护、林业资源保护和景区日常经营与门票销售工作。参与大景区门票收益分配。

（3）楼观台道观

道观隶属于陕西省道教协会，其主要职能是维护道观的基本风貌，为旅游者提供良好的旅游环境。参与大景区门票收益分配。

（4）宗圣宫

宗圣宫隶属于陕西旅游集团投资企业。参与大景区门票收益分配。

（5）药王宫、百花园及珍兽园

药王宫属于私人投资企业，自负盈亏；百花园及珍兽园隶属于楼观台林场，实行单独售票。不参与大景区利益分配。

（6）楼观中国道文化展示区与赵公明财神庙

楼观中国道文化展示区与赵公明财神庙属于西安曲江楼观旅游农业开发有限公司，该公司为西安曲江文化产业投资（集团）有限公司的全资子公司，主要承担西安楼观中国道文化展示区内观光农业示范区的配套建设、产品研发、经营管理和统筹城乡发展等工作。施行单独售票。

（7）楼观台镇政府及工商、公安、税务、土地等行政单位

这些单位隶属于周至县政府，其职能是参与楼观台旅游风景区的相应行政管理工作，为景区创造良好的旅游环境，不参与大景区利益分配。

图1 楼观台现行管理体制流程图（未考虑药王宫、百花园与珍兽园）

二、对楼观台风景区现行管理体制的分析

1.现行管理体制的弊端

作为一个多重复合型特殊区域，楼观台风景区现行管理体制的弊端源于风景区所有权、经营权和管理权的三权混淆不清，主要表现在景区在行政区划上属于周至县，行业管理权属于楼观台管委会，核心景区楼观台森林公园在所有权和经营权上属于楼观台林场，而道观又隶属于陕西省道教协会。由于同一区域的多部门管理，缺乏统一的、有权威的管理协调机构，因而在实施开发建设与保护的实践中，常常暴露出一系列矛盾和冲突。

（1）景区各管理主体类别复杂，政出多门，影响景区综合发展

目前，楼观台风景区管理主体类别复杂，各个主体分属于不同的上级部门，导致管理上层序混乱，政出多门，不利于景区发展目标的落实。同时各个主体之间的权利关系相互交叉，界限模糊，景区内又缺乏有效的协调机构和机制，各管理主体在进行日常的规划管理工作时，多以实现自我利益最大化为主要发展目标，造成各自为政现象严重，这已经为景区协调发展的较大阻力。

（2）景区各利益主体存在利益纷争和冲突，制约了景区的发展速度

利益主体之间的主要矛盾为利益分配，楼观台风景区在这方面尤为突出，主要表现在森林公园与管委会之间的矛盾。在现行的利益分配中，森林公园获得景区收益的1／2强，而管委会仅获总收益的1／5，道观可获总收益的1／5，余下的为宗圣宫所有。这一利益分配方式一方面导致各利益主体在景区的开发建设中常计较个体得失，而漏损了整体效益；另一方面造成利益主体更多关注眼前利益，而忽视了长远发展。因此，景区实际发展过程中各利益主体间冲突不断、相互掣肘、互设羁绊。一些开发项目实施常受到行政壁垒与地域壁垒的双重阻碍，这增加了景区发展的社会交易成本，严重制约了景区的发展速度。

（3）管理体制各司其政，难以形成发展合力，造成景区旅游业衰退

通过对楼观台风景区现行管理体制的分析，可以发现参与利益分配的各利益主体分属于不同的上级单位，没有一个权威领导机构，各利益主体各司其政，彼此之间难于协调，没有形成合力。同时各利益主体的所有权不同，使得景区空间处于人为分割状态。现行的管理体制虽然规定了各利益主体的职责，但造成各行政执法单位很难在对方所有空间进行执法活动。管理上“条块分割”状态，首先造成跨区管理与越位管理难度大，使得多数管理主体执法有权无力；其次，各利益主体间利益纷争造成的各利益主体之间关系紧张，在一定程度上也削弱了各执法单位的执法热情和执法力度；再次，分散的管理主体常照顾到部门利益与地方利益，从而造成各行政单位执法不严，以罚代法，严重扰乱了景区的市场秩序，并诱发“黑导现象”泛滥。因此，景区在发展中暴露出的管理主体缺位、监督绩效缺失、执法力度缺损等弊端严重损坏楼观台的整体旅游形象，造成景区旅游业呈现出衰退现象。

（4）当地居民未参与到管理体系中，其利益不能得到保障

从图1中可以看出，现行的管理体系中没有社区居民参与旅游管理与发展决策的内容，管理部门也未出台引导社区居民参与旅游业的相关政策，当地居民参与旅游业始终处于一种自发的无序状态。由此造成相当一部从业人员从事黑导、算卦等欺诈游客的非法活动，这类欺客、宰客的不法行为不仅损害了风景区的旅游形象，更侵害了从事正常旅游产品经营的居民的利益。低劣的旅游形象引致游客数量锐减，而有限的游客数量更限制居民的旅游收益，进而造成社区居民贫富差距不断加大，严重影响到景区周边的社区和谐与社会稳定。

2.楼观台风景区一体化管理体制建议

目前周至县与曲江新区管委会正在共同完成西安楼观台中国道教文化展示区及赵公明财神庙的建设，根据对现有管理体制的分析，针对现时景区管理在空间上及管治上显现出的“碎化”状态，借鉴曲江新区、高新技术开发区成功的管理经验，建立全新的一体化管理体制（如图2）。建议由西安市政府和省林业厅共同成立楼观台中国道教文化展示区协调领导小组。

领导小组是该项目的指导协调机构，主要职责是对项目实施中的规划控制、产业发展和市政公用设施等问题进行协调。协调对象为市级各职能部门和楼观台林场，协调内容为周至县政府、曲江管委会、楼观台林场职责之外而又需要市级部门协调配合解决的审批事项。领导小组成员由西安市与省林业厅主管领导组成，领导小组下设西安楼观台中国道教文化展示区管委会。

（1）成立西安楼观台中国道教文化展示区管委会

西安楼观台中国道教文化展示区管委会作为楼观台中国道教文化展示区协调领导小组常设派出机构，赋予副县级编制，人员由曲江管委会、周至县政府和楼观台林场共同派出；管委会主任、副主任由曲江新区管委会委派；根据工作需要，周至县政府和楼观台林场可委派干部作为管理班子成员，参与管理；社区居民也应参与景区一体化管理。具体的机构设置，可参考曲江新区和高新技术开发区的机构编制。

西安楼观台中国道教文化展示区管委会受周至县人民政府和楼观台林场委托授权，相对独立行使对展示区的行政管理权和经营权。在利益分配上，楼观台森林公园、楼观台道观、宗圣宫、药王宫、百花园、珍兽园、财神庙等景区将统一纳入管委会经营范围，统一印制门票，各单位年终按比例分成。

图2 西安楼观台中国道教文化展示区一体化管理体制流程图

（2）充分考虑当地居民的利益，推行“以人为本”的管理理念

在现行的管理体制中，当地居民的利益未得到充分的考虑和保护，以至于大部分居民未能分享到楼观台旅游业发展的成果。根据实地调查，目前当地居民特别是青壮年劳力多为外出打工，只有少数人从事与旅游业相关的旅馆、饭店等行业，且其收入与外出打工收入相差无几。究其原因主要在于现行管理体制中未设立专门的教育培训和引导机构，当地居民缺乏相关的技能和知识，再者就是这些行业的进入门坎较高即一次性投入过高，当地居民无法承受。

针对当地居民参与旅游业的比率较低以及当地多数居民生活质量较低的现实，在一体化管理体制中，管委会应借鉴国际上倡导的“负责任”旅游（其要旨为旅游的收益能给当地居民带来切实的福祉）的成功经验，着力加强对居民生活状况及其利益诉求等方面的研究，并将社区的经济发展计划与旅游发展总体规划充分衔接；建立一套兼顾当地居民权益、景区自然环境以及楼观台永续发展的管理模式，将施政重点放在旅游业的发展与周围居民关系的改善上。一方面，以挖掘旅游的“乘数效应”为指针，制定有利于景区周边社区内经济发展的产业政策和优惠政策，使居民在景区的开发、经营、管理等方面享有优先参与的机会；另一方面，以促进农民增收为目标，成立专门的教育培训机构，对居民进行从业方向引导与上岗能力培训，使居民充分融入与旅游业发展相关的行业中，进而从景区实际发展中获得实在的、持久的和充足的经济收益。

三、西安楼观台中国道教文化展示区一体化管理体制的可行性分析

1.有实际操作案例，具有可操作性

西安楼观台中国道教文化展示区一体化管理体制是在借鉴曲江新区和高新技术开发区以及国内外其他景区管理模式的基础上建立起来的，属于政府主导型管理模式。由上级主管部门确定展示区的地域范围，由管委会代行周至县政府和楼观台林场的行政管理和经营职能，作为上级主管部门的派出机构，其具有相对独立的区域空间管理职能。相比于现行的碎化管理模式及划归土地所有权等其他模式，该体制在实践中具有较强的可操作性。

2.兼顾各方利益，具有公正性

西安楼观台中国道教文化展示区一体化管理体制虽然剥夺了现存各利益主体的职能，但新的管理体制充分考虑到利益主体的权益，按照规范化、透明化、制度化的分配原则进行利益分配。而且在管委会中也包括各利益主体的成员，其作用为协调管委会的相关管理工作以改善各利益主体之间的关系。不仅统筹了林业厅、道教协会、旅游公司等各部门的利益，更兼顾到政府、企业、居民各利益主体的权益。充分体现了未来景区在管理与开发中的公正性。

3.促进景区发展，具有可持续性

新建的西安楼观台中国道教文化展示区实行一体化管理，将景区的行政、经营等权利划归新成立的管委会执行，建立权威的领导机构，对于避免各种管理缺失和弊端具有良好的免疫作用。另一方面，在利益目标得到协调与统一的前提下，该体制的实行也将激增各利益主体对于景区建设的积极性，进而提升景区开发的运营效率，而一体化的管理体制必将促进各主体间的互动与合作，这恰是景区未来能否健康、可持续发展的先决条件。

楼观台风景区一体化的管理模式是在科学发展观的理论指导下，针对景区发展所处的困境及现实背景提出的，该模式倡导在政府主导下的多元利益主体的互动与协作，可有效规避景区发展中利益冲突尖锐、管理条块分割、执法绩效缺失、发展各自为政等诸多矛盾与冲突，经论证在现实中具有较强的可行性，其顺利实施对景区的健康发展以及地方的经济振兴都具有深远意义。

［1］王莹.中美风景区管理比较研究［J］.旅游学刊，1996（6）：46-49，61.

［2］费宝仓.中美国家重点风景名胜资源管理体制若干问题探讨［J］.地理与地理信息科学，2003，19（6）：89-92.

［3］李树民，郭建有.对华山风景名胜区管理体制变革的制度分析［J］.旅游学刊2003，18（3）：60-64.

［4］汪德根，陆 林.改善我国风景名胜区现行管理体制的对策研究［J］.旅游学刊，2003，18（3）：67-72.

［5］黎洁，赵西萍.社区参与旅游发展理论的若干经济学质疑［J］.旅游学刊，2001，16（4）：44-47.

［6］蒋艳.对欠发达地区社区参与旅游发展的思考［J］.安徽农业大学学报，2004，13（3）：18-21.

［7］潘秋玲，李九全.社区参与和旅游社区一体化研究［J］.人文地理，2002，17（4）：38-41.