论国际人权法中的个人来文审查机制

任学强

论国际人权法中的个人来文审查机制

任学强

个人来文审查机制是国际人权法中一项人权救济制度，由于全球性、区域性人权保障制度框架的差别，个人来文审查机制也各不相同。通过对不同制度框架下的个人来文审查机制历史发展的考察和现有制度的对比，可以发现它由政治型审查模式向法律型审查模式发展;由任择性规则向强制性规则发展;由大规模侵犯人权救济向个体人权救济发展的趋势，这将对传统国家主权理论和国际人权法主体理论带来一定的挑战。

个人来文审查机制;联合国宪章;国际人权公约;区域性人权条约

个人来文审查机制是针对受侵犯的个体公民人权的直接救济方式，可以有效地弥补一国国内人权保障之不足。个人来文审查机制分别被联会国人权委员会、国际人权公约、区域性人权公约所采用①个人来文审查机制被规定于联合国经社理事会1967年通过的1235号决议和1970年通过的1503号决议、1966年通过《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》、1950年通过的《欧洲人权公约》、1969年通过的《美洲人权公约》与1981年通过的《非洲人权和民族权宪章》。。但是，在不同制度框架下个人来文审查机制的主体和程序有所差别，通过对不同区域的个人来文审查机制的历时性和现实性的比较，可以得出一些普遍性发展规律，这将对传统的国家主权理论和个人国际法地位提出新的挑战。

一、《联合国宪章》框架下的个人来文审查机制

(一)个人来文主管机构的来文处理权

1.人权委员会②人权委员会于1946年根据《联合国宪章》第68条之规定成立，专门处理人权问题。截至2001年共有53个会员国。委员会代表由会员国指定，以政府代表而非个人身份履行职责。的来文处理权。人权委员会最初定位于研究性机构，以起草联合国大会人权文书为首要职责，无权受理起诉，更无权对各种侵犯人权的现象采取行动。自经社理事会于1967年和1970年分别通过了1235号决议和1503号决议之后，人权委员会被明确赋予处理“一贯的大规模侵犯人权事件”的职责。此外，《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》专门授予人权委员会受理申诉和起诉的权力③该公约第10条规定:“根据联合国各主要机关的报告和本公约缔约国的定期报告，编写一份清单，列出据称应对触犯本公约第2条所列罪行负责的个人、组织、机构和国家代表，以及本公约缔约国已对其提起诉讼的人。”。在人权委员会的几十年实践活动中，审议、调查有关侵犯人权的指控的来文是一项中心工作，特别是20世纪80年代以来，人权委员会的大量工作是以“国别问题”审议和调查有关侵犯人权的指控，如审议了以色列、南非、美国等大规模侵犯人权问题，并以决议的方式表明自己的态度，如1991/6号决议支持巴勒斯坦人民重返家园，1990/10号决议反对美国侵犯巴拿马主权和领土完整。

2.促进和保护人权小组委员会①1947年人权委员根据经社理事会第9号决议成立“防止歧视和保护少数小组委员会”，1999年改名为“促进和保护人权小组委员会”。小组会员由26名专家组成，由人权委员会从联合国会员国指定的候选人名单中经秘密投票选举产生，小组委员不代表其国籍国，以专家的个人身份独立工作。因此，小组委员会不属于政府内机构，是一个专家工作机构。的来文处理权。促进和保护人权小组委员会根据来文，收集资料，形成国别专题资料，送有关政府征求答复评议和建议，在此基础上撰写人权情况报告。1503号程序实际上授权小组委员会可就促进和保护人权及一些特别问题作出决议并向人权委员会提出意见和建议，提请人权委员会注意。对一贯严重侵犯人权的国家和行径，进行审议并将侵犯人权的指控递交联合国。尽管小组委员会在联合国系统内的法律等级不高，但鉴于它是第一个对侵犯人权作出反应的联合国机构，有意见认为小组委员会已经成为实际上的“小人权委员会”。〔1〕

3.妇女地位委员会②1947年经社理事会依《联合国宪章》第38条成立妇女地位委员会，有45个成员国，委员由成员国选举产生，以国家代表身份任职，妇女地位委员会属于政府间机构。的来文处理权。妇女地位委员会的职责是对有关影响妇女的问题进行研究，就促进政治、经济、文化、社会以及教育领域和妇女权利向经社理事会提出报告和建议。1980年经社理事会核准，妇女地位委员会有权审议联合国的有关妇女地位问题的来文，有权接受个人及团体有关歧视妇女的来文。委员会对证据确凿、持续不断的针对妇女的不公正和歧视性的来文提出自己的审议结论，并向经社理事会提出处理建议，由经社理事会决定处理措施。

4.人权事务高专办公室③人权事务高专办公室于1997年根据联合国52届联大决议，由秘书处人权中心与高级专员办公室合并成立。高级专员的选派由联合国秘书长提名，经联合国大会批准，以个人身份履行职责，不代表其国籍国。的来文处理权。人权事务高专办公室由秘书处人权中心与高级专员办公室合并成立。其中，秘书处人权中心的“来文科”及其来文处理职权也合并到人权事务高专办公室。因此，人权事务高专办公室有权接受个人来文、调查人权事件并作出处理建议。

(二)个人来文的处理程序

1235号和1503号程序④该程序的名称是由规定该程序的经社理事会决议的编号而来，它们之间相互补充。是联合国处理个人或团体有关指控大规模侵犯人权和基本自由的来文的专门程序，其具体步骤是:首先，由防止歧视和保护少数小组委员会告知申诉人来文已经收到，并对来文进行初步审查，除去那些明显滥用申诉权和滥用基本自由的来文以外的来文被提交给有关政府，要求其答复;其次，由小组委员5人工作组审查来文和有关政府的答复，将其中可能有可靠证据披露存在“一贯”大规模侵犯人权及其基本自由的行为的来文，连同政府答复，提请小组委员会注意;再次，小组委员会审查5人工作组提交的来文、政府答复和其它材料，并决定是否将那些看来“明显暴露出的持续不断的、大规模的证据确凿的侵犯人权和基本自由”的典型情况的来文提交人权委员会;然后，由人权委员会审议小组委员会提供材料后决定是否指定一个专门委员会进行调查，是否将调查的情况向经社理事会报告，并提出自己的建议。

1503号程序在人权委员会决定向经社理事会提交报告前，所有会议、文件和记录都处于保密状态，因此受到了国际社会的批评。现在人权委员会已经找到了一种变通方式，即通过将适用于1503号程序的案件转而适用1235号程序，委员会就可以将一个本来应由1503号程序审查的特别严重的人权问题，通过1235号程序而公开。这种新的方法使得人权委员会不必等待小组委员会的前期工作，就可以将对大规模侵犯人权的指控置于该委员会的议程上公开讨论，而不受1503号程序的保密要求的限制，从而使人权委员会有可能把公众舆论集中到某些真正严重的侵犯人权的事项上来。〔2〕

二、国际人权公约框架下的来文处理机制

(一)个人来文主管机构的来文处理权

1.人权事务委员会⑤该委员会是依据《公民权利和政治权利国际公约》第28条设立的，委员会由18名成员组成，由缔约国提名，缔约国大会选择产生，委员不代表其国籍国，以专家个人身份履行职责。的来文处理权。1966年通过《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》赋予了人权事务委员会的个人来文处理权①该议定书序言中规定:认为为进一步达成公民权利和政治权利公约的目标及实施其各项规定，允宜授权公约第四部分所设的人权事务委员会依照本议定书所定办法，接受并审查个人称因公约所载任何权利遭受侵害而为受害人的来文。。委员会在处理个人来文的过程中，有权提出临时保护措施，也就是对尚在审议中的个人申诉案件所涉及的国家提出紧急要求，如“劝阻带有威胁的驱逐，建议中止死刑，或给予紧急医疗检查等，以避免因漫长的审查可能给受害者造成的不可弥补的损害”。虽然委员会既不是司法机构，也不是准司法机构，但被看作是国际公约条件下人权保障机制中三个能够以“准司法”的方式接受并审议个人来文的机构之一，并且，委员会具有丰富的实践经验可供其它机构研究和借鉴。〔3〕

2.消除种族歧视委员会②该委员会1969年根据《消除一切形式种族歧视国际公约》第8条设立，由18名成员组成，委员由缔约国选举产生，不代表其国籍国，以专家个人身份履行职责。的来文处理权。根据《消除一切形式种族歧视国际公约》的任择条款规定，在有关缔约国声明承认委员会管辖权的前提下，委员会有权受理声称为受缔约国侵犯公约所保护的任何权利的受害者的个人或群体来文。

3.消除对妇女歧视委员会③该委员会根据1981年生效的《消除对妇女一切形式的歧视的公约》第17条规定而设立，委员会由23名专家组成，从缔约国提名的候选人名单中选出，委员不代表其国籍国，以个人身份履行职责。的来文处理权。根据2000年生效的《消除对妇女一切形式的歧视的公约》任择议定书的规定，个人有权就其权利受到侵犯向委员会提交申诉，委员会有权对缔约国内严重或系统的侵犯公约所载权利的情况进行调查。委员会有权要求缔约国在来文实质性问题决定以前，采取临时措施，避免对申诉人造成可能的不可弥补的损害。

4.禁止酷刑委员会④该委员会根据1981年生效的《禁止酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第17条规定设立，委员会由17名专家组成。的来文处理权。根据1981年生效的《禁止酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》任择条款22条规定，委员会有权受理并调查因缔约国违反公约条款而受害的任何人提交的来文，但此权限必须得到有关缔约国的明确承认。个人申诉和来文不仅可以针对其所管辖的国家，也可以针对公约第22条的任何其它缔约国。

5.保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会⑤该委员会根据1990年通过的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利公约》第12条而设立，委员会由14名专家组成，由缔约国从缔约国题名的候选人中选举产生，委员不代表其国籍国，以专家个人身份履行职责。的来文处理权。根据1990年通过的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利公约》第77条规定，委员会有权受理和审议在该缔约国管辖下声称其依公约的个人权利受到该国侵犯的个人或其代表送交的来文。委员会不得受理涉及尚未作出这种声明的缔约国的来文。

(二)个人来文的处理程序

国际公约中有关来文处理程序的规定大致相同。第一是各委员会受理申诉，进行初步审查，是否符合来文受理的标准，排除滥诉和不符合要求的来文;第二是提请受指控国注意，对符合受理标准的来文，委员会应把来文发给相关缔约国，提请注意来文提到的人权保障问题;第三是受指控国的答辩，收到通知的缔约国一般应在6个月内⑥与此期限规定例外的是《消除一切形式种族歧视国际公约》规定的期限是3个月。，以书面形式向委员会提出解释或声明，说明原委，如该国业已争取救济办法，并应一并说明;第四是委员会秘密审议，各委员会根据个人来文及相关缔约国所提交的书面材料不公开审议，并将结果告知相关缔约国和个人;第五，委员会将处理过程列入年度报告，审查完毕，委员会要对来文处理情况进行摘要，列入委员会的年度报告，以供联大审议。

三、区域性人权条约框架下的来文处理机制

(一)《欧洲人权公约》框架下的来文处理机制

1.欧洲人权法院的来文处理权。按照《欧洲人权公约》的规定，原本有三个机构处理人权申诉①首先由欧洲人权委员会审查和决定是否受理申诉，对受理的申诉加以调解以便达成一项友好解决办法，对不能达成友好解决的申诉移交欧洲人权法院加以审判或向欧洲人权理事会所属部长委员会提交报告并由后者决定是否存在对公约的违反，部长委员会监督人权委员会的决定和欧洲人权法院判决的执行。，但是随着1998年公约第11议定书的生效，来文处理机构发生了重大变化，1999年11月1日解散欧洲人权委员会，并取消了欧洲理事会所属部长委员会处理人权申诉的职能，所有有关人权的申诉均由欧洲人权法院处理。因此，本文仅对欧洲人权法院的个人来文处理机制进行论述。

2.个人来文处理的程序。欧洲人权法院在人权申诉上享有强制管辖权。根据第11号议定书规定，任何公约的缔约国必须接受人权法院的管辖。即任何国家一旦批准加入公约体系，其公民个人就自动获得了向欧洲人权法院提起诉讼的权利。对于来文申诉，首先由一位报告起草法官对案件进行初审，如果他认为案件不符合受理条件，可以将案件移送至一个有3人组成的法官委员会进行复核。如果委员会不能就案件受理问题达成一致意见，案件便被移送至一个7人组成的法官委员会审查决定。一旦案件被法院受理，开庭审理时，受害人必须委托一位在缔约国中取得执业资格的律师出庭。法院始终希望在尊重公约及其议定书中所规定的人权的基础上友好解决纠纷，如果通过协商能达成一致，法院便根据事实和协商的结果作出判决。法院在审理的过程中，可以开庭听证，收集证据，询问证人。法院也可以向任何人或者任何机构询问情况，或者就某一专门问题征求意见，除非特殊情况，审判应该公开。大多数案件是通过7人法庭作出判决，如果双方当事人明确表示服从判决，或超过3个月没有提出复审请求的，判决生效。在判决3个月内，任何一方不服均有权将案件提交人权法院的17人大法庭复审，复审结果有最终效力。

(二)《美洲人权公约》框架下的来文处理机制

按照该公约，美国国家人权委员会和美洲国家间人权法院都有权处理来文，只是法院受理以委员会处理为前置条件，且以缔约国接受法院管辖权为前提。

1.美洲国家人权委员会来文处理权及程序

(1)人权委员会②该委员会根据1959年美洲国家组织外交部长协商会议决议成立，委员会由7位美洲国家国民组成，由美洲国家组织大会，从成员国政府提名的候选人中选举产生，委员不代表其国籍国，以个人的独立身份履行职责。来文处理权。该委员会根据《美洲人权公约》第44条规定，任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国联合承认的任何非政府实体，均可向美洲国家间人权委员会提交内容包括谴责或控告某一缔约国违背公约的请愿书。且公约规定，个人申诉程序是一种强制性的监督机制，即任何国家一旦成为《美洲人权公约》的缔约国，就自动确认美洲国家人权关系委员会享有接受和审查个人提交申诉的权利。

(2)处理来文的程序。首先是接受来文、调查确认。根据公约第48条规定，委员会接到来文后，可以要求被控国提供材料，说明事实，必要时也可以自行调查，但要事先征得该国同意。其次是通过调解友好解决。根据公约第48条1款第6项规定，委员会“应置于有关各方的支配下，以便在尊重本公约所承认的人权的基础上达成问题的友好解决”。第三是提交其它机构处理。如争议未能友好解决，委员会可以将争议交美洲国家人权法院进行审理，或根据多数人意见得出结论和建议，在美洲国家组织大会提出年度报告，并提交大会讨论处理。

2.美洲国家人权法院来文处理权及其程序

(1)人权法院③美洲国家间人权法院是根据《美洲人权公约》第52条规定设立的司法监督机构，共由7个法院组成，从成员国提名的候选人中选举产生，法官不代表其国籍国，以个人身份履行职责。的来文处理权。根据《美洲人权公约》第44-51条规定，人权法院在缔约国受法院管辖的情况下，可以接受委员会提交的有个人来文的申诉案件。法院对人权委员会就案件的事实认定和法律意见进行全面审查，还可以对委员会是否遵守18-50条规定的程序进行审查。

(2)人权法院的来文处理程序。人权法院在个人来文案件的受理上，不直接接受个人的申诉，必须以美洲国家间委员会先行处理为前置，申诉人不服处理决定，且委员会同意移送，法院才享有管辖权。而且人权法院管辖权只及于作出接受声明或特别协议接受法院对公约的解释或实施问题管辖的缔约国，缔约国声明可在交存批准书或加入书时或在以后任何时候作出。根据公约第63条第1款的规定，法院有权根据事实和法律作出缔约国是否侵权及其补救赔偿的判决。判决应当陈述理由，任一法官有权在判决书中附上自己的不同意见。判决具有终局性，具有法律约束力，各方不得上诉。

(三)《非洲人权和民族权宪章》框架下的个人来文处理机制

1.非洲人权与民族权委员会①该委员会根据《非洲人权和民族权宪章》第30条规定而设立，委员会共由11名成员组成，委员从缔约国提供的候选名单中选举产生，不代表其国籍国，以个人身份履行职责。的个人来文处理权。根据《非洲人权和民族权宪章》第55条规定，非洲人权和民族权委员会有权接受和处理除缔约国之间的控告之外的“其它来文”。尽管，非洲人权法院也是非洲人权保障机构，但是根据议定书第5条、第6条之规定，只有非洲人权委员会成员国和非洲政府间组织才有资格提起诉讼，个人和非政府组织提起诉讼属于例外情况。因此，非洲人权法院处理来文审查机制不属于本文讨论的问题，在此不再涉及。

2.非洲人权与民族权委员会的个人来文的处理程序。首先，个人来文由委员会秘书处进行登记，并转交各委员会委员，由他们决定哪些来文由委员会审议。如果半数以上委员要求对某一来文进行审议，该来文必须交委员会审议。其次，在对来文进行实质审议之前，委员会主席将来文告知被诉国家，要求缔约国在三个月内对委员会接受来文进行评论。再次，委员会对来文和评论进行审查，如果涉及到特别严重的违反人权的情形，委员会应提请国家与政府首脑大会予以关注，由首脑会议决定是否采取进一步行动。最后，调查得出结论后，委员会一般通过友好的方式与缔约国协商解决。

四、个人来文审查机制的发展趋势

在处理人权问题上，个人来文审查机制被国际社会所广泛运用，从机制发展的历史脉络及其现有不同区域制度的对比，我们可以谨慎预测个人来文审查的发展趋势。

(一)由政治型审查模式向法律型审查模式发展

政治型审查模式是指由国际组织、区域性组织，或各国政府通过政治或外交程序解决个人来文的形式。政治型审查模式对来文的审查具有随机性，不可预见性，以及结果的约束力较弱，且程序易受外界影响等特点。法律型审查模式指由专门的司法机构负责处理个人来文的形式。该模式具有透明性、可预见性，结果具有较强的约束力等特点。在二者之间还存在着政治型和法律型审查模式兼具的混合模式。从历史和区域的对比我们可以清楚地看出个人来文审查模式的发展规律:政治型审查模式——混合型审查模式——法律型审查模式。

欧洲人权公约在1953年生效，这时人权法院尚未建立，所有来文均由欧洲人权委员会和部长理事会负责处理，是纯粹政治型审查模式。1959年欧洲人权法院建立，但当时它不能直接接收和处理来文，所有的来文首先提交欧洲人权委员会审理。委员会就案件的一些基本事实包括是否符合受理的条件进行审查，邀请双方友好协商解决争议。如果协商不成，委员会便书写一份详细报告，详细写明案件事实，并就案件发表其不具有法律约束力的意见，然后将报告呈送部长委员会审查决定。委员会也可以将案件送人权法院进行审理，有关国家或个人可以向人权法院提起上诉。部长委员会或者人权法院的最终裁决作出之后，部长委员会监督有关国家对决定或者裁决的执行。可见，此阶段个人来文的审查进入了混合模式。1998年11月1日，欧洲人权公约第11议定书开始实施，欧洲人权委员会被取消，其职能合并归欧洲人权法院行使;同时，部长委员会在人权方面的决策职能也被取消，其职能仅限于对法院判决执行的监督。人权法院也改革审理程序。个人来文审查进入了法律型审查阶段，法院每年受理的案件稳步上升。以2001年为例，受理案件多达13858宗，同年法院就作出888个判决。〔4〕

通过区域个人来文的审查机制的对比，也可以发现相同的规律。自1981年《非洲人权和民族权宪章》通过以来，来文的审查一直由非洲人权与民族权委员会受理和审查，作出建议，提请首脑大会决定最终处理，这是典型的政治审查模式。由于人权委员会的弱点，要求加强人权保护机制的呼声越来越高，1998年《关于设立非洲人权和民族权法院的非洲宪章议定书》设立了非洲人权法院。但根据第5条和第6条的规定，只有非洲人权委员会、成员国和非洲政府间组织才有资格向人权法院起诉，个人和非政府组织提起诉讼属于例外情况。因此，非洲虽有人权法院，但个人来文的审查仍然属于实质上的政治型审查模式。

美洲个人来文的审查机构有美洲人权委员会和美洲人权法院。根据《美洲人权公约》第41-55条的规定，个人来文先由人权委员会受理、审查，如果缔约国接受人权法院的管辖，委员会可以选择将有关的案件提交法院审理。个人不能直接向法院起诉，尽管对于涉及本人的案件可以出庭参加审理。而根据《美洲国家组织宪章》和《美洲人的权利和义务宣言》接受和审查个人来文的情况下，委员会不能够将有关案件提交人权法院，只能由委员会自己独立作出决定。美洲个人来文的审查机制较为复杂，属于典型的混合模式。

由此，我们可以看出非洲对个人来文的审查模式属于政治型审查模式，美洲国家属于混合型审查模式，欧洲属于法律型审查模式。而欧洲的法律型审查模式是由政治型审查模式经历混合型向法律型的发展结果。结合三个区域经济发展的阶段不同，我们可以认为，对于个人来文的审查，法律型审查模式是未来发展的目标。

(二)由任择性条款向强制性条款方向发展

国际社会对于个人来文的审查经历了由沉默到以缔约国同意为前提的有条件审查，再到强制审查的发展过程。首先是联合国对来文处理政策的变化。联合国建立后，人们对联合国发挥保障人权的作用报有很大希望，从1947年到1957年间，来自个人和团体、非政府控告国家侵犯人权的来文有6万多件。〔5〕此后，个人来文的数量不断增加，达到每年2万多件。〔6〕但是，人权委员会根据不干涉内政原则①《联合国宪章》第2条第7款。，认为自己无权对任何关于人权事项之申诉采取行动，为此经社理事会通过第75(v)号决议，核准人权委员会的上述认定，秘书长将收到的来文隐去作者姓名，制成机密一览表附上内容摘要，在人权委员会不公开会议上提出。这就是联合国最初采取的“不采取行动”政策。后来，虽然对第75(v)号决议有些修改，但“不采取行动”的实质并无改变。该政策被1967年经社理事会第42届会议通过的第1235号决议所打破。该决议授权人权委员会和防止歧视保护少数小组委员会“审查所有国家内有严重侵犯人权与基本自由的情报，授权人权委员会在适当的情况下，并在审议所收到的材料后，对继续不断侵害人权的情势进行彻底研究，并提出建议，向经社理事会汇报”。此决议被称为“打破不采取行动”政策，该政策是独立国家反对种族隔离和种族歧视的斗争结果，但随着人权运动的发展，该决议不仅限于处理与种族歧视有关的人权问题。1970年经社理事会通过第1503号决议②该决议的名称是“有关违反人权和基本自由的来温处理程序”。，授权促进和保护人权小组委员会建立工作组，审查个人或其他私人团体的来文控诉，以断定是否存在持续不断和大规模的侵犯人权和基本自由的情势。1503号程序是目前唯一一个对每个个人开放的一般性人权控诉程序。从联合国对来文处理的变迁可以看出，来文的审查呈现由放任到有限审查再到逐步加强的审查走向。

其次，国际人权公约的个人来文审查也体现了任择性到强制性的变化。在国际人权公约中，个人来文的审查机制争议早期出现在《公民权利和政治权利国际公约》起草的过程中，由于人权委员会的代表对于是否承认个人及民间团体对国家的指控有很大的分歧，该委员会最后提交的公约草案中没有对个人的申诉问题加以规定。后来在对公约草案的讨论中，联大第三委员会接受了黎巴嫩的提案，将该任意选择条款规定在附属于公约的议定书中③即《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》中，该议定书序言中规定，授权公约第四部分所设的人权事务委员会依照本议定书所定方法，接受并审查个人声称因公约所载任何权利遭受侵害而为受害人的来文。，《任择议定书》是一个与公约并行的条约，由《公约》的缔约国另行批准和参加。议定书的形式为公约缔约国提供了选择性，如果缔约国能接受个人申诉的机制，就可以参加该议定书;反之，则可以只参加《公约》而不参加《议定书》。《消除对妇女一切形式歧视国际公约》也在任择议定书中规定了个人来文审查机制。然而，在其他三个规定由个人来文审查机制的国际公约中，虽然也是任择性条款，但是该条款均规定于公约文本之中，没有采用附随议定书的形式，它们分别是《禁止酷刑公约》第22条，《消除一切形式种族歧视公约》第14条和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第77条。尽管这些条款都以缔约国承认为前提，委员会才享有个人来文的管辖权，但它们毕竟是公约中的专门条款，在执行机制方面，强制性比前三个公约又进了一步。

从区域人权保障上考察个人来文审查机制，也体现了由任择到强制的发展趋势。修订前的《欧洲人权公约》第25条规定，委员会可以受理由于缔约国一方破坏公约所规定的权利因而受害的个人、非政府组织或私人团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉。委员会对个人申诉行使的是一种任意强制管辖权，即委员会对于这类个人申诉的审查，须被控的缔约国已经声明它承认委员会拥有受理的上述权限。根据《公约》第48条的规定，只有委员会和缔约国才有权将案件提交法院。个人、非政府组织和私人团体不得直接向欧洲人权法院提起诉讼，法院的司法管辖权是一种选择性的强制管辖权，即任何缔约国得于任何时候声明它在事实上并没有特别协定的情况下承认法院对有关本公约的解释和适用的一切有强制管辖权。但根据修订后的《公约》第34条规定，单一欧洲法院可以受理因缔约国侵犯公约及其议定书所规定的权利而受到损害的任何个人、非政府组织或私人团体提出的申诉。并且，缔约国承诺不得以任何方式妨害此权利的有效行使。1998年11月公约第11议定书的生效，使个人控诉机制成为一种自动的、强制性的保障机制，一个国家只要批准了公约就视为已经接受人权法院对于国家间诉讼的管辖权。即任何缔约国都必须接受这一机制，它无需缔约国再提出特别声明。任何缔约国对公约或者议定书所规定权利的侵犯而受到损害的任何个人、非政府组织或者私人团体都有权向人权法院提出申诉，缔约国不得以任何方式妨碍该项权利的有效行使。

在《美洲人权公约》框架下，根据公约44条规定，美洲国家人权委员会有权受理来自任何个人、群体或合法的非政府组织对某一缔约国侵犯公约的行为的谴责或指控，无须被控国事先接受任何任择性条款。可见，委员会对个人申诉实行强制管辖权，而不要求被控诉国家已声明承认委员会具有审理该控诉的管辖权。委员会成立之前接受申诉数量不多，但自80年代之后迅速增加。目前每年接受的申诉总量在1000件左右。〔7〕

(三)由大规模侵犯人权救济向个体人权救济转化

1235号程序是独立国家在联合国反对殖民主义、种族主义的产物，在初期主要针对种族隔离和种族歧视，授权人权委员会和防止歧视保护少数小组委员会审查在所有国家内有关严重侵犯人权与基本自由的情况。1503号程序的应用标准是，由合理的依据证明来文反映了某种持续不断、大规模的和证据确凿的侵犯人权和基本自由的典型情况，且侵犯人权达到了一贯、严重的程度。对于个案，比如遭警察虐待，如果没有和其他时间相联系，就不能适用1503条款，当然也就得不到国际社会的救济。所以，在联合国框架下的个人来文的救济的前提条件是有大规模侵犯人权的情况的存在。

在国际公约的框架下，情况发生了变化，五个载有个人来文审查机制的国际公约中都没有把大规模侵犯人权的情况作为提供救济的标准，而几乎一致表达为:声称因公约所载权利遭受侵害而成为受害者的个人可以提交来文。欧洲人权委员会与人权法院以侵犯公约和议定书所规定的权利作为申诉的理由。美洲国家间人权委员会与美洲人权法院与欧洲基本一致，且申诉不必是受害人本人提交来文，得到受害人同意或授权的第三人也可申诉。尽管非洲人权和民族权委员会只应对那些涉及“存在一系列严重的或大规模墨的侵犯人权和民族权”的案件给予关注，对个别的违反人权或民族权的案件事不加审查的，但是从实践来看，即使一个缔约国没有实施大规模的侵犯人权或民族权的行为，而是经常侵犯个人基本人权或者容许个人的基本人权遭受侵犯，委员会也有权对此类案件行使管辖权。〔8〕在非洲人权法院对个人来文的例外管辖的四个条件中，也不要求大规模侵犯人权的条件。因此，个人来文处理机制的前提条件已经突破“大规模侵犯人权”的条件，向个人人权救济转化。

五、个人来文审查机制对传统国际人权法原则的挑战

(一)国家主权的削弱

在由民族国家组成的现实世界里，人权问题实质上是一个国家给予受其管辖的个人或群体以何种待遇的问题。传统国际法不干预一个国家以何种方式对待其本国国民，因为国际法并不调整个人人权同他的国籍所属国之间的矛盾。在这方面的全部问题都被认为是属于每个国家绝对的国内管辖。〔9〕国家主权可以在两种情况下让渡于国际社会:一是以条约的形式承认其约束，即国家承担条约所规定的特殊义务;二是国家虽没有加入条约，但对于习惯国际法和国际强行法调整范围内的人权问题，任何国家都有义务遵守。个人来文审查机制的建立和落实，突破了上述两种例外情况，即使没有习惯国际法和国际强行法调整的事项，成员国也不愿选择来文审查制度，但是面对公约的强制管辖规定也没有选择的余地。国家主权与国际管辖是此消彼长的关系，在没有缔约国同意的情况下的强制管辖更是对国家主权的挤压，削弱了国家主权的范围。随着个人来文审查任择性规则向强行性规则的转化，会给国家主权带来更大的影响。

(二)个人的国际人权法上的地位

传统理论认为，国际人权法是国际法的一个分支，其主体应当与国际法主体一致。作为国际法主体只能是国家、政府间的国际组织和争取民族独立所形成的政治性组织，所以，个人不能作为国际人权法的主体。在有关的国际人权文件中也有所体现，如《国际法院规约》第34条1款规定:在法院得为诉讼当事国者，仅限于国家。《美洲人权公约》第61条规定:只有各缔约国和人权委员会才有权向法院提交案件。〔10〕而且，即使某些个人权利是条约本身产生的，但并不普遍。其实并不创设个人权利，而只是使各缔约国负有义务，以国内法产生这些权利。〔11〕我国著名学者王铁崖也有相同的看法，认为国际人权公约是国家间的协议，由此产生的国际权利和义务的承受者是作为缔约国的国家。缔约国承担的主要义务是尊重和促进个人权利和自由。个人作为人权主体而成为国际人权的直接受益者。说他们是受益者，并不是说国际人权公约为他们创造了权利和自由。因此，个人作为国际人权法的主体值得怀疑。〔12〕但在国际人权法中的来文审查机制中，大多赋予了个人直接申诉的权利。欧洲人权公约赋予了个人诉讼权利。可以认为在欧洲来文机制上基本上确立了个人的主体性法律地位。如前所述，在有关国际公约中，也规定了来文接受的条件，直接赋予了个人的权利和义务。当权利受到侵害时，确实能得到停止侵害、赔偿和救济。因此，我们认为，从个人来文这点上可以看出个人作为国际人权法的地位已经初步确立，这将推动个人作为国际人权法独立主体的确立，对个人在国际法上的独立地位也会产生积极的影响。

〔1〕〔加〕约翰.汉弗.国际人权法〔M〕.庞森等译，世界知识出版社，1992.103.

〔2〕See Thomas JBuergantial，International Human Rights Law，West Group，2003，3rd.ed.p.121-122.

〔3〕王家福.人权与21世纪〔M〕.中国法治出版社，2000.119.

〔4〕Thomas Buergenthal，International Human Rights in a Nutshell(3rd ed)，Minnestota West Group，2002，p.143.

〔5〕〔8〕李步云.人权法学〔M〕.高等教育出版社，2005.362，385.

〔6〕Tardu，United NationsResponse to GrossViolation of Human Right;the1503 Procedure，20 Santa Clara.L.Rev.1980，p. 559.

〔7〕南京大学法学院教材编写组.人权法学〔M〕.科学出版社，2005.415.

〔9〕庞森.当代人权ABC〔M〕.成都:四川人民出版社，1992.3.

〔10〕富学哲.从国际法看人权〔M〕.新华出版社，1998.54-56.

〔11〕〔英〕詹宁斯瓦茨.奥本海国际法:第1卷第2分册〔M〕.王铁崖，等译，北京:中国大百科全书出版社，1998. 292.

〔12〕王铁崖.国际法〔M〕.北京:法律出版社，1995.77-78.

【责任编辑:刘 伟】

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任学强，上海政法学院法律系副教授，博士，上海 201701。