作为政治议题的国企改革

萧武

自改革开放以来，国企始终是改革的重点领域之一。近年来，对于国企的批评始终不绝于耳。2012年3月“两会”期间及前后，由于恰逢邓小平南巡讲话发表二十周年，深化改革的呼声再度成为媒体关注的热点话题，世行报告中关于国企改革的提法也引发社会公众和媒体的高度关注。

在就国企改革进行的讨论中，是否应当私有化始终是主线。甚至有人断言，新一轮改革的重点即国企改革，而国企改革的方向应当是重拾2000年前后的私有化，舍此别无出路。在当下中国的语境中，这已经成为泛左翼与泛右翼之间进行的政治辩论的主要议题之一。在主张私有化的泛右翼看来，反对国企私有化就等于反对改革，是改革的阻力之一。但作为国资国企改革的主要负责机构各级国资委系统及国资国企内部，却极少参与此种讨论。

国资与国企

在媒体上讨论的时候，一般都被称为国企，但在国资委系统内，并不这样称呼，而是称为“国资国企”，因为许多国企现在并不是完全意义上的国企，而是国资控股企业，在股市上流通的股份并不属于国家。也正是因此，在常规的财政部和国资委发布的国资国企运营数据中，我们不仅能够看到企业的经营情况、营业收入、毛利润、净利润等，还有一个非常重要的数据是“归属母公司的收益”，因为这才是真正属于国资的收益。

我们现在统称为国企的企业，在最早的时候分为全民所有制企业和集体所有制企业，经过改制后，统一变为国有企业。经过股份制改革之后，由于个人、社会机构等成分加入，原来的国有企业也逐渐变为国资企业。现在统称为国企的企业，实际上多数是国资企业，即国资控股的企业。

1990年代的国企改革以减员增效、关停并转为主要方式，由此造成了大批原有国有企业工人下岗，同时也产生了大量侵吞国有资产的腐败案件。以上海为例，原上海仪表局、纺织工业局1994年整系统改制为企业，从此开始改革。起初，这两个系统都是职工人数超过五十万人的庞大工业系统，而现在的上海仪电集团人数不到三万人，其中近一半人还是在改革过程中从外部招聘进入的。2004年，由郎咸平引发的关于国企MBO（管理者收购）的辩论对政府造成了巨大的舆论压力，之后，MBO被叫停，以关停并转为核心的国企改革过程也就此结束。

2003年，在进行政府机构改革的时候，国家成立了国资委。随后，到2007年前后，各级政府都成立了国资委，对本级政府所属国有企业行使国有资本出资人的监管职能，并且初步形成了“管人、管事、管资产”的监管思路。但国资委是代表政府行使出资人职能的政府特设机构，以资本收益率为核心的统计评价考核体系考评国企领导人的业绩，所以更重视国有资本的收益率，从而使国有资本的资本属性更加突出。

从这个意义上说，国资企业与民营企业一样，都是以追求较高的资本收益为主要诉求。在运作方式上，国企与民企也越来越趋同。民企为了控制成本，尽可能压低工人待遇与福利，国企同样如此。在过去几年货币政策宽松的时期，民企将现金从制造业抽离出来进入金融，以追求更高的资本回报，国企也同样如此。不同的只是，国有资本属于国家，而民营资本属于出资人个人。

但在关于国企是否应当私有化的辩论中，无论反对国企的右翼，还是支持国企的左翼，都忽视了今天的国企早已不是原来意义上的国企，而是国有资本。民营资本与国有资本一样，都是中国的市场主体，既有竞争，也有合作。而左右翼在辩论中，有意无意地充当了双方的代理人。在这样的辩论中，双方过分夸大了国资与民资的竞争性，而忽视了二者的合作。

而在国企改革的过程中，“盘活国有资产”所采取的主要方式就是企业关停并转，迫使工人下岗再就业，空出来的工厂用于房地产开发，由此造成的结果是，国有资产虽然盘活了，资本收益率提高了，企业也提高了经营效益，但主要承担代价的下岗工人却成了改革的失败者，而留下的则成为既得利益者。在左右翼关于国企改革的辩论中，右翼经常指责左翼是在为既得利益者辩护，但他们忘记了，那些利益失去者恰恰是在他们所主张的国企市场化改革过程中成为下岗工人的；而左翼在捍卫今天的国资国企的时候也忘记了，国资国企能够取得今天的地位所依赖的道路，正是他们当初所坚决反对的。

国资的类型

到2004年前后，原来的国企改制基本完成，地级市以下的国有企业基本上被全部清理掉，接下来就是省级国企和中央企业，而这些企业一般规模较大，历史问题较多，资产情况复杂，处理起来较为困难。也就是在那时，国内经济学界出现了“改革正在过大关”、“改革进入深水区”等声音。

目前，国企被分为中央企业和地方国企，地方国企又由省、市二级分别成立国资委监管（部分县级政府也成立了相应的国资监管机构），分属于不同的层级。地方国企经历了之前的改革之后，已经所剩无几，尤其是市县两级，留下来的企业极少，县一级国资委在很多地方有名无实，实际上不能发挥任何作用，因为没有企业可以监管。但省市两级，各地都不同程度地保留了一些企业。

2003年，国务院国资委成立，原国家经贸委主任李荣融出任首任国资委主任。李荣融的任期到2010年结束，他在国资委主任任上约八年。李荣融上任时，央企总数近二百家。李荣融认为不需要这么多，因此一直极力推动央企重组，减少数量，而提高质量。所以，李荣融在央企内部提出，央企必须进入所在行业的前三甲，否则就将进行重组。在此压力之下，为了避免被重组，央企在大力扩张。扩张主要是投资和收购，收购对象主要是国内各级地方国企。

近几年，经常有人批评国进民退。实际上，真正的国进民退的过程并不是国企收购民企，而是在收购地方国企。MBO被叫停后，民资低价收购国企的进程也被打断，这就为央企的扩张提供了机会。央企因为规模大，从银行获得贷款比民企要容易得多（从银行的角度看，这是一个符合市场规则的选择）。而且，在收购后的处置方式上，很多民企主要意图是获取土地或技术，所以选择强迫原有的国企工人下岗，甩掉包袱，因此很容易引发大规模群体性事件。在“维稳是硬任务”的压力下，这也使地方领导人对民资收购国企持较为谨慎的态度。央企收购后在人员处置上经验比较丰富，也比较谨慎，在对资产的处置上，也往往采取重组业务的方式，能够为当地带来经济利益。所以，地方上对央企收购一般持比较欢迎的态度。如2009年的通钢事件，即因为民资收购后的人员处置方案有问题，造成国企工人打死民企派驻的主要管理人员的恶性事件，最后的协商结果是由北京国企首钢集团收购通钢。

同时，过去十年是中国经济的新一轮高速增长期，这也为央企的业务扩张提供了条件。但这一轮高速增长期对国企和民企来说，机会是均等的，虽然国企的资产规模、盈利水平、技术研发能力都比十年前有非常大的提高，但民企同样获得了空前的发展。而且，在许多新兴行业中，实际上都是由国企带动一个新兴产业，随后民企进入，而在民企带动的行业如电子商务、新能源等行业，国企的扩张是有限的，并未挤压民企的生存空间。房地产行业虽然也存在不少国企，但这些国企均是在行业增长期与民企一样发展起来的，也不占绝对优势。

虽然如此，地方国资国企在过去十年中无论在数量上还是质量上，都有非常大的提高。一些原来划归地方国资委监管的装备制造业、钢铁、军工、能源、重工业等领域的企业也在这一轮经济高速增长期中获得了较大的发展，甚至一些原来濒临破产边缘的企业，也起死回生。典型的如钢铁业、机械工程行业，都经历了这一过程。

与此同时，地方国资委也效法国务院国资委，推动本地企业合并重组，利用本地优势资源或原有工业基础，组建大型国企集团。如山东合并原莱芜钢铁集团与济南钢铁集团，成立了山东钢铁集团；河北合并原唐钢集团与邯钢集团，成立了河北钢铁集团；河南成立了鹤煤集团，山西也组建了几个较大的煤炭工业集团。这些集团成立后，都受益于经济高速增长期带来的市场空间膨胀，迅速发展为市场竞争力较强的大型企业集团。

这十年中成长起来最多的国企是地方投融资平台企业，也就是近两年媒体上经常讨论的平台公司债务危机的主体。投融资平台公司又叫城投类企业，上海最早采用了这种模式。一般的做法是，在城市扩张较快的时期，地方上成立一个国企，给予一部分土地和少量启动资金，由企业负责对土地进行开发和经营，在此过程中形成的债务由企业承担。过去十年是经济高速增长期，也是城市化高速发展期，因此各地普遍成立了此类企业，进行城市土地开发和经营。各地省市级国资国企中，此类企业占比相当高。尤其是各省的省会城市和较大的市级城市，一些在上一轮国企改革中几乎将全部国资都处理掉的城市，也由此重新建立了庞大的国资体系。甚至在广东、浙江、江苏这些民企最活跃的省份，过去十年也是国资的高速发展期。

还有一类地方国企是公益性企业，主要负责地方上的交通、供水、路桥和市政建设的企业。这些企业一般经营状况较差，营利能力也较低，很多需要地方财政补贴才能维持运转。如各地的公交企业，均须地方财政给予高额补贴，才能维持运转。

因此，如果要讨论国资的进退，必须要分类讨论，应该探讨国资在哪些领域应该进、在哪些领域应该退，而不是笼统地说国进民退就是不好，就不是市场经济。当然，有些市场原教旨主义者认为，国资应该退出一切经济领域，连宏观调控都不要有，所有的公用事业都可以在市场上购买，通过市场化方式，让民营企业提供，这就不是讨论问题的态度了。所以，有人提出，国资应当逐步收缩，退出竞争性领域，主要保留在公益性领域。这实际上也不可能，因为某些关系国家利益的战略性行业，至少目前来看，如果民营化，就等于被外资收购，这显然是不可接受的。同样，在为国企辩护的人也在笼统地为国企辩护，而没有区分不同领域、不同类型、不同性质的国资，应当有不同的态度。如受到社会上广泛关注的房地产行业，也存在不少国企，虽然这些国企承担了如保障性住房的开发建设等一些社会责任，但在更多的时候，与民营企业并无不同，这当然与民众期待的国企的社会角色相去太远，应当改进。而且，在战略性行业及关系到国计民生的行业的国企，国企所发挥的作用也不尽如人意，这也是应当批评的。

结构性调整与垄断问题

按照官方口径，比如在中共中央机关刊物《求是》的网站上，国企改革被分为三个阶段：1978年到1992年的核心为扩权让利与承包制，1992年到2002年为建立现代企业制度与三年脱困，2002年以来为国有经济战略性结构调整与国有资产管理体制改革。

但实际上，在国资委成立之前的“三年脱困”时期，国资改革的整体倾向是大踏步、全面性地退出，在所有能够退出的领域都以最快的速度退出。国资委成立后，也就是2004年MBO被叫停之后，这种盲目的退出停止了，进入战略性结构调整期。所谓战略性结构调整，也就是指国资收缩战线，从国资国企竞争力较差的行业退出，但在关键性、基础性领域和竞争优势较为明显的行业则要保持和增强行业主导力。

具体而言，什么是国资委要保持优势的“国民经济命脉、国家安全和国计民生的重要行业与领域”呢？2006年，国资委曾经做过一个解释。

关系国家安全和国民经济命脉的关键领域主要包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航空运输、航运等行业。这一领域当时有四十多户中央企业，资产总额占全部中央企业的75%，国有资产占82%，利润占79%。国有经济在这一领域要保持绝对控制力，国有资本总量增加、结构优化，其中重要骨干企业发展成为世界一流企业，由国有资本保持独资或绝对控股。

基础性和支柱产业领域包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。这一领域当时约有七十户中央企业，资产总额占全部中央企业的17%，国有资产占12%，利润占15%。国有经济要对这一领域的重要骨干企业保持较强控制力，国有资本比重适度下降，国有经济影响力和带动力增强，行业内有较强影响力和带动力的重要骨干企业由国有资本绝对控股或有条件地相对控股，同时汽车、机械、电子行业的重要骨干企业要为成为世界一流企业打下坚实基础。

但在后来的实际操作过程中，并未完全坚持这些原则。尤其是后面的九大领域，实际上对民资是开放的，国企虽然仍然有竞争力，但并未取得预期的行业较强控制力。

国务院国资委党委称，通过国有经济布局结构调整，国有企业“小散乱”的格局根本改观，国有资产逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前，分布在食品制造、纺织、木材加工等一般生产加工行业的国有企业资产比重下降至11.9%，分布在基础性行业和支柱产业的国有企业资产比重上升到50.6%。经过多年产业结构调整和布局优化，国有经济在国民经济命脉、国家安全和国计民生的重要行业与领域占有主导地位。在军工、电信、民航、石油及天然气开采和电力供应领域，国有经济占90%以上。

按照原先的国资战略性结构调整的方案，在加强关键性、基础性领域的控制力的同时，国资要加快从一般竞争性行业退出。但在实际操作过程中，并未完全做到这一点。因为许多国企本身主业的盈利能力较低，而作为副业的竞争性领域的资产的盈利能力较强，或能为企业带来较多的现金流，所以国企并不愿意轻易退出。同时，在实际的改革过程中，原来被定义为一般竞争性行业的领域可能因为突发事故或其他原因，突然变得十分重要，从而不得不由国资进入，以稳定局势。最典型的如山西的煤炭资源开发，曾经一度向民营企业开放，造成矿难频发、环境恶化，山西省不得不采取措施，提高门槛，实际上是由国企接管了那些规模较小、技术水平较低的民企。对企业自身来说，有时也会因为自身的发展需要而进入竞争性领域。如中粮集团，因为其关系国计民生，因此不能退出，但在发展过程中，由于外资和民营企业造成的市场压力，中粮提出全产业链发展战略，进入食品加工领域，并在乳业经历危机之后斥资入股了民营乳业企业蒙牛。近年食品安全事件频发，国企反而成为质量的保证，受到消费者的欢迎。

再如工程机械行业，在1990年代曾对外资开放，引入外资和国企组建合资企业，但在2004年和2007年的两次关于徐工集团的并购案中，反对并购的三一集团的理由都是工程机械企业在战时可以转产坦克因此关系到国家安全，不能由外资并购。但在国家公布的禁止外资进入的行业名单上，并没有列入工程机械行业。2008年以来的大规模基础设施建设高潮中，既造就了三一、中联重科这样的企业，也造就了山东重工、中国重汽、陕西重汽这样的国有工程机械企业集团。

国企被指责最多的问题就是垄断。但实际上，真正处于垄断性行业的国企，在地方国企中极少，在央企中也只有约三分之一。其他国企都处在竞争性行业，与民企一样，要面对市场竞争的压力，应对变化多端的市场环境，会受到宏观调控政策的影响。比如造船、钢铁、建材、工程机械这些制造业领域，都是既有民企也有国企，国企的生存和竞争压力并不比民企小多少。而且，垄断要分自然垄断与行政垄断，央企中的垄断企业在一定程度上带有行政垄断色彩，但这种垄断对中国目前来说，是必要的垄断，这一方面是中国独特的现代化历史造成的，也是中国目前面临的内外环境所需要的。

所以，笼统而片面地批评国企垄断基本没有意义，笼统而片面地为国企垄断辩护也没有意义。因为国企既有垄断的，也有不垄断的，垄断的是少数，不垄断的是大多数，无论是批评国企垄断，还是为之辩护，都必须先做区分，而且要区分哪些垄断是必要的，哪些是不必要的，只有针对具体的行业、具体的企业，分析其利弊，批评和辩护才有意义。

改革改什么？

2012年是邓小平南巡讲话发表二十周年，年初进行了一系列关于改革的讨论。但在讨论中，问题被有些人有意无意地引导到了要不要改革的方向上，但实际上，并没有反对改革的人，争议的核心并不在于要不要改革，而在于改革的方向和路径。在经过二十年的改革之后，需要对过去的改革经验进行总结，回顾历史，展望未来，重新确立改革的航向。国企改革问题也一样，在有些人那里，改革就是私有化，反对私有化就是反对改革。实际上并没有人反对国资国企继续改革，但改革的方向和路径需要讨论，反对私有化并不等于反对改革。

过去十年，也就是官方说的2003年国资委成立以来的战略性结构调整和建立国资监管体系的时期，国资国企改革既取得了很大的成绩，主要是国有资产的质量大大提高，国有资本的收益率也有比较大幅度的提升，公司治理水平也大为提高，但也存在一些问题，而这些问题多数是观念问题，也就是导向性问题。这些问题主要包括：

1.党的领导与董事会建设的关系。

李荣融在卸任时曾说过，他在任期间最关心的事情除了进行结构性调整，就是央企董事会建设。过去十年，董事会不仅在央企迅速推进，在地方上，地方国资委也将之当作一项重要任务推动。但在推进的过程中，已经出现的问题，最集中地就反映在国企党委与董事会的关系始终无法理顺。

按照公司法的规定，建立现代企业制度的标志就是要建立董事会，并将企业的重大决策权交给董事会。但事实上，几乎在所有的大型国企集团内部，最终决策权都是由党委决定的，而党委领导班子一般由国资委或上级党组织任命，在企业内部担任着各种重要领导职务。而国企集团的董事会，除了企业内部的部分领导班子成员之外，还有由国资委任命的外部董事、独立董事等。所以，董事会往往议而不决，在有些企业长期根本不召开董事会议，成为摆设。但经过几年来的试点，企业集团的权力也在逐渐从企业党组织向董事会转移，董事会的地位正在变得越来越重要。

应当说，董事会建设的初衷是好的，主要是为了防止企业一把手或主要领导人独断专行、贪污腐败，在事关企业改革发展的重大问题上决策失误，这与企业党组织是一样的，相互并不排斥。但董事会发挥作用，不能以排斥党组织在企业中的地位为前提，两者之间应当形成良性的互补关系，而不是互相排斥。

问题在于，企业的党组织实际上大多数处于瘫痪或半瘫痪状态，既没有组织活动，也不吸收新党员，更不召开会议。而且，大型国企的党组织主要领导人都由主要负责人兼任，他们又是党的干部，上级对他们的考核评价主要看其在任期间企业的经营状况，所以他们多数认为党组织可有可无，兼任党组织主要领导人也只是一种政治待遇，并无实际作用，主要精力还是应当放在企业的发展上。这样，企业党组织往往由专职的副职领导人负责管理，但在实际操作中，这样的职位往往是闲职，基本不能发挥作用。造成的结果是，企业的党组织已经变得和以前的工会类似了，可有可无，除了节庆或重大活动时组织员工活动之外，平时几乎不存在。

所以，在企业里，还要不要党的领导，如果要，怎么领导，党应该管什么、怎么管，已经成为重要的问题。尤其是在加强董事会建设的同时，如果忽视了国企的党建工作，后果会十分严重。目前，党的领导在国企里最重要的表现是党管干部，也就是干部的选拔、任用一般由党组织决定。但这是不够的，党不仅要管干部，还应该管政治，而且，最重要的就应该是管政治。正如军队里有政治委员管政治，军事主官管军事，国企董事会与党组织的功能区分，也可以学习这种区分，党组织管政治，主要是党建，让党在企业里活跃起来，发挥应有的作用，建立起应有的地位，而企业经营方面的决策应当交给董事会去讨论。

2.企业干部与党政干部的交流

毛泽东说，“我们的革命依靠干部，正像斯大林说的：‘干部决定一切’。”国企同样如此，干部是决定因素。干部能否由政府委派、管理，是体现政府对企业的控制力的标志。由于各级国资国企都带有行政级别，因此，目前各级国资国企的干部与党政干部之间的流动基本呈现出正常有序的状态。国务院国资委下属的央企多数为省部级或副省部级，央企领导可以直接调任地方担任领导人，有些还担任着主官。如中国铝业公司前董事长郭声琨现为广西壮族自治区党委书记，其继任者肖亚庆也于2009年调任国务院副秘书长；前中石化董事长苏树林现为福建省省长。在省级国资国企中，也大体保持了这一态势，而且，这种流动是双向流动，既有国企干部调任党政干部，也有党政干部直接调任国企领导人，上海尤其如此。如上海电气现任董事长徐建国曾任上海市政府副秘书长兼经委主任，在社保案后调任上海电气董事长；上港集团现任党委副书记、总裁曾任上海市普陀区副区长；上海市奉贤区委书记张立平调任上海国盛集团董事长；现任上海副市长艾宝俊曾任宝钢集团总经理；现任上海仪电集团董事长蒋耀曾任锦江航运总经理，后调任青浦区区长，2008年又调任上海仪电集团担任董事长。

理论上说，干部担任一个职务的时间长短确实存在矛盾。流动过于频繁，会导致企业发展战略出现短期行为，不流动则又容易形成“独立王国”，使政府失去对企业的控制力。但如果能处理好董事会与党委会的关系，可形成由外聘职业经理人员管理企业业务、政府委派的干部主管企业战略与政治方向的格局。而且，经过过去十年的改革，大多数国企的管理已经基本上实现了规范化，个别主要领导人的短期行为并不足以改变这种态势。

但现在存在着另一种危险，即国企领导人长期化、固定化，成为独立王国。而且，一些领导干部的子女在各级国资国企内部担任主要部门的干部职务，使企业内部关系复杂化，有些甚至成为某些领导干部子女的封建领地。无论是对国企发展来说，还是就政府对国企的控制来说，这都是严重的危险。而且，这些人往往是国企内部私有化动力最强的人群，他们也会是国企私有化最先得利的那一部分人。因此，就现实而言，领导干部子女进入国企虽然不可阻挡，但是应当优先保持政府对企业的控制力，保证干部的流动性，避免国企封建化。

3.盈利与战略作用。

经过过去十年的改革，国资国企的定位已经基本上明确了，主要是战略性作用，如在新产业、新市场拓展中当先锋打头阵，在国家重点开发区域投资大项目带动当地经济发展，在国家发展和稳定需要的海外资源、能源方面开拓渠道，在经济危机面前充当国家宏观调控政策工具，在重大自然灾害发生之后的重建中充当经济重建主力军等等。但由于国企已经基本完成企业化改制，尤其是有些国企还是上市公司，必须考虑到市场表现和股民的利益，因此不得不将盈利作为首要目标。这在现实中经常会与企业的战略性功能的发挥出现冲突。有些国企的主业盈利较为困难，因此进入了许多非主业领域，以实现财务上的平衡。但这种出于财务考虑的投资一旦开始，就很难刹车，在企业的发展过程中重要性甚至超过主业，或者与主业地位不相上下。而且，这种辅业多数处于竞争性行业，与民营企业或其他属性的企业处在同一市场。而国企由于其规模优势，一旦进入某一领域，很容易利用自身的资源优势成为该行业的强者，对其他企业形成较大的竞争压力。比如国家电网公司，由于主业经常由于自然灾害或其他原因出现亏损，因而参股了许多金融企业，但其金融资产已经超过2000亿元，成为一个庞大的金融企业集团。中石油、中石化也存在这种情况。尤其是不少国企利用企业资产重组过程中腾出来的空地发展房地产，从而进入房地产行业，但房地产行业本身近年来一直处于高速增长期，能够为企业提供大量的现金流，因而多数国企将房地产资产视为禁脔，即使国资委三番五次要求剥离辅业，实际上也未能做到，甚至连原来的国企下属的酒店产业的剥离都遇到非常大的阻力。国资的战略性调整，也因此而举步维艰。但在一些国内民营企业发展已经非常成熟的行业，如家电等产业，国资实际上已经完全没必要存在，应当加快退出。同时，国企应在战略性领域保持和增强行业控制力。尤其是在关系到国家发展战略的新兴战略性产业，相关国企应当加大投入，加快发展。在新疆、西藏、西南等老少边穷区域的发展中，国企应当加大投入力度，促进当地经济发展。

此外，还需要在这里提出的是，过去五年来，国资委一直在极力推动国企上市。应当说，这对提高国企内部公司治理水平、提高国企经营透明度、帮助国企从市场上融资都是有好处的，但上市本身不应当成为目的，对某些没有必要上市的行业，不应当盲目推动企业上市，尤其是发展中的主要问题并不是资金短缺的企业，没有必要强行推动上市。从已经上市的企业的情况看，不少企业在从市场上获取资金后，并没有用于推动主业发展，而是用于购置土地或进行股权投资等其他盈利性项目，这与国企的定位本身是相背离的，值得注意。

4.国企分红与财政的关系。

国企与其他性质的企业的不同之处就在于，国企的股东是国有资本。但在很长一段时间里，国企只在困难的时候向股东求援，要股东注资以摆脱困境，而不在盈利较好的时候，向国有股东分红。尤其是垄断性行业，虽然经常受到宏观调控的影响，出现亏损，但这种情况下一般都会由财政给予补贴，而在经营状况比较好的时候，却很少上缴红利，这显然是不合理的。

2007年9月，国资委出台规定，国企开始向国有股东分红。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利。2011年，国企分红比例提高，原10%的行业提高到15%，其他不变。2011年两会期间，全国人大代表、国务院参事室参事马力还提出，烟草行业应当以垄断行业特别收益金、健康损害特别费或中央财政专项收入调节基金等方式上缴国库。

但到目前为止，上缴红利的比例仍然偏低，尤其是电信、电力、能源、金融等垄断性行业，企业自身利润很高，大部分被用于企业内部分配，虽然改善国企员工待遇是应当的，但有些行业畸高也是事实，因此才会在被媒体披露后引起社会公众的强烈不满。而且，按照规定，国资参股的上市公司，按照上市公司董事会确定的分红方案分红，实现了整体上市的国资控股企业，也可以适用比较低的上缴比例或者不上缴，这对资产状况较好、较易实现整体上市行业的国企来说，当然是太“便宜”了。

近几年来，重庆在实践中探索出了一条新的发展道路，国资国企在其中起着举足轻重的作用，重庆市长黄奇帆将重庆国企称为重庆市的“第三财政”，一些原本应由财政出资的市政建设项目，由重庆的国资国企承担，减轻了财政的负担，而地方上又可以将节约出来的用于其他民生项目，从而实现国资与财政的互补，这是值得其他地方借鉴的经验。

此外，还需要提出的，央企在全国各地的大举扩张，虽然为地方上创造了就业，改善了产业结构，但央企除了税收之外，分红只向国务院国资委上缴，因此，对地方上而言，央企虽然是国企，但实际上与外资企业和民企差不多。这对地方上而言，是不公平的。而且，在建立央企系统时，资产质量较好、盈利能力较强的大型国企基本上都划归央企。因此，在央企上缴的红利分配时，应适当给予地方补偿。

同时，在已有国资管理预算的基础上，国资国企应当加快其透明化进程，向社会公众公布财务报告，接受公众监督。尤其是在目前社会上对国企职工高收入、高福利较为不满的现状下，这一点尤为紧迫。

国企改革问题的政治化

可以说，国资国企在技术层面上的改革从未停止过，一直在进行。但随着中国改革开放的深入和媒体的开放程度逐步提高，以及西方经济学思想成为社会主流意识形态，媒体上对国企的批评越来越多，而且政治化程度越来越高。在当下的语境中，国企改革甚至已经更多地成为了一个政治议题，而非技术层面的议题。

一方面，国企技术层面的改革虽然一直在持续进行，但由于这些改革往往较为缓慢，所以媒体给予的关注较少，加上国企本身仍然带有较强的行政色彩，对外公开信息不够及时，从而使社会公众对国资国企不够了解，进而导致了不少误解。但媒体过分关注国企是否即将开始私有化，也遮蔽了国资国企在技术层面上的进步和提高。某些主流经济学家实际上对国资国企改革并不了解，甚至对基本问题都缺乏常识，但在谈到国企改革时，仍然根据西方经济学的教条和媒体上的只言片语发言，哗众取宠，对社会公众也形成了很大的误导。

这种政治化的讨论表面看似乎十分激进，是在推动中国社会的整体进步，但实际上，这些哗众取宠的批评恰恰使社会公众忽视了国企中存在的真正的危险倾向，尤其是国企内部的封建化趋势，这本应是目前国企改革发展中最大的危险，但在媒体的引导下，却从来没有人关心，这无疑是放纵了这种倾向的发展。如果纵容这种倾向发展下去，最后的结果便是寡头垄断，某些企业成为某些领导干部的世袭领地，而这些家族也将会成为真正的但又隐性的资本寡头，一旦私有化的闸门打开，这些人便会迅速成为切切实实的寡头，重蹈俄罗斯私有化改革的覆辙。

国企改革的议题被政治化的另一个重要原因是，由于金融危机的影响，欧美企业普遍陷入困境，而中国由于受到的冲击较小，国企又由于自身优势得到了银行等金融机构的支持，资金较为充沛，因此在国际市场上形成了并购的冲击波。这在某些国家看来，当然是对其国家利益的威胁，从而在西方媒体上形成了长期对中国国企的跨国并购行为持怀疑乃至敌视态度的现实。国内某些市场化媒体在这方面又紧跟国外媒体，无形中充当了国外媒体的传声筒，而忘记了国家利益。

国有企业对目前的中国来说，无疑具有重要的政治意义。党和国家领导人对此多有论述，中共中央总书记、国家主席习近平近期说过：“国有企业是中国特色社会主义的重要支柱，是我们党执政的重要基础，也是贯彻和实践党的基本理论的重要阵地。”从这个意义上说，国企私有化看似一个技术问题，本质上是政治问题，甚至是严肃的政治斗争。只有从这个角度出发，才能对某些国企私有化论者的真正意图，做出正确的反应。