行政道德对行政权力滥用的制约探析

□ 李胜利，王 敏

（吉林师范大学管理学院， 吉林 四平 136000）

一、行政权力滥用的界定

行政权力是由国家或其他行政主体担当的执行法律、政策，为实现国家意志，通过使用所掌握的政治资源对社会公共事务进行主动、直接、连续、具体的管理权力，是国家权力的重要组成部分。行政权力来源于社会中的每一个公民，其设立和运行都应是促进公共利益的发展，保障社会的公共生活秩序，维护社会成员的平等权利。但是，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们在使用权力时一直到遇有界限的地方才会休止”。行政权力在具体的运作过程中，常常会与最初的设定有偏差乃至异化，造成行政权力滥用，从而给国家、社会和公民个人造成重大损失。一般认为，行政权力滥用是指行政权力的主体即政府公务人员在权力行使过程中，超越权力界限造成他人或国家、社会的利益损害，以满足自身越权目的的行为。

从法理上讲，各级行政机关是专门行使行政权力的执行机关。任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个“抽象物”，真正填充这个结构形式的实际上是具体的“人”，即行政机关的公务人员。在实际生活中，行政组织的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只能由行政机关中具体的“人”来充当行政权力的主体。一旦涉及某项权力的实际具体的运用，就必然要落实到行政机关中的有意识、有个人利益取向的特定公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的专门工作人员。行政权力一旦为其所执掌和使用，他们就同行政权力处在一种不可分割的联系中。

我们知道，行政权力的主体———政府公务人员具有双重的身份：一方面，作为公共权力的行使者，其根本利益只能是公共利益，在行使公共权力时要依公共原则行事，坚持公共利益最大化。另一方面，政府官员作为普通的个体，其实质是一系列价值观、欲望动机和利益的“综合体”，其自身是利益主体的基本单位，他们的主观意识、自我目的和个人动机就融入行政权力之中，个人利益也会渗入其中，有实现自己利益的倾向，并且希望通过行政权力追求自身利益最大化。但是，公共利益和私人利益毕竟是属于不同领域且性质各异的利益，有时维护公共利益可能暂时会损害私人利益，追求私人利益也可能会损害公共利益，导致利益的冲突。

因此，当面临公共利益与私人利益对立时，在个人利益的驱动之下，公共行政人员如果没有正确的道德意识，就会把行政权力作为谋求个人私利的手段和工具，引起行政权力的失范、公共伦理的丧失和公共价值观的错位，从而导致权力运行失范的严重后果——行政权力的滥用。

二、行政权力滥用的表现及危害

在现实生活中，行政权力滥用表现为枉法裁判、办事推诿、职责不明、超越程序等，具体归纳起来有如下几类：行使权力的范围过大，有意越权，以权谋私；权力行使的手段不正当，权力的行使者故意违反法律规定程序行使权力，或是由于对权力行使的错误认识而不能正确行使权力；权力行使不到位，在其位，不负其责，不尽其职；歪曲权力行使的目的，公权私化等。

行政权力滥用已经成为造成政府行政效率低下，阻碍经济健康发展，妨碍社会稳定，危害国家和人民的利益，甚至导致政治动荡的一个重要因素。具体而言，其危害如下：第一，导致政府的信任危机。由于公共权力错位导致的权力滥用现象，严重损害了公共权力主体的形象和声誉，使民众对公共权力主体产生怀疑、厌恶、鄙视等情绪，进而造成对公共权力的冷漠和反感；第二，导致公共资源的浪费。行使权力者为达到个人目的而人为地造成资源的扭曲配置，妨碍了生产要素在不同产业间的合理流动；第三，导致政治资源的流失。行政权力的滥用会导致政府权威的弱化，甚至会引起政府的解体，国家的动荡。

三、行政道德制约行政权力滥用的意义

在建设现代法治文明的今天，固然应当坚持法治的主导性权威，发挥法律制约行政权力的作用，但它对行政权力的制约是一种外在的约束，不能消除滥用行政权力的行为动机，只有将其与行政道德的制约紧密结合，形成彼此协调、互动的调控机制，才能减少行政权力滥用，保障行政权力合法、合理地行使，持续保持政府活力，提高行政效率，调动行政主体勤政为民的积极性。因此，我们应当认识到行政道德制约行政权力的重要性，加强行政道德建设，使之成为促进行政权合法、合理运行的重要力量。

行政道德是职业道德的一种，指国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范。行政道德是植根于政治权力的道德体系，在行政范围内的一切职业活动都与权力紧密相连，带有政治权力的烙印。它对社会的经济和精神生活有很大的能动作用，是一种“软约束”。行政道德可通过人们的内心自觉而产生道德意识以及心理控制，从而达到约束行为的目的，这种约束对遏制行政权力的滥用有着不可替代的作用。

（一）有利于建立良好的政府信任关系

当前，某些地方政府与民众并没有建立信任关系。行政道德匮乏是引发政府信任危机的直接原因。鉴于此，只有与民众直接进行接触和互动的行政人员具备良好的职业道德，才能在政府与公民间建立起信任关系。也只有得到公众对政府的认同、支持与信任，政府才有其存在的价值及合法性。在公民对政府的信任加深，其参政度也加强的情况下，就能形成与政府相平衡的社会力，进而形成对行政权力滥用的有效监督和制约。

（二）有助于权力主体清晰地区分自己的身份和利益

行政人员如果有足够的行政道德意识，清楚自己所拥有的权力是人民所斌予的，自己是代表人民行使权力的，自然不会在公与私发生利益冲突并需进行行为选择时受到金钱和物质的诱惑而在行为选择上失控，使权力遵循人民的意志，维护人民的利益，沿着正确的方向和应有的作用尺度适用并推动社会的发展。

（三）有助于加快政府职能的转变

在社会主义市场经济转型过程中，政府职能转变相对滞后，政府配置资源的权力过大，形成了资源配置行政化现象。权力使用与市场经济的负效应直接结合，为权力错位提供了经济土壤。如果在行政人员中树立起行政道德，便不会产生过度利用行政权力干涉经济发展的现象。这样就能给我国市场经济的发展创造一个宽松的政治环境。

四、行政道德制约行政权力滥用的途径

（一）加强公务员的行政道德建设

从行政权力的行使过程来看，对行政权力滥用的制约，关键是对权力主体的制约。行政权力的构成要素很多，有主体要素、客体要素、来源要素、保障要素等，任何一种要素缺乏都会影响行政权力的运行。在这诸多要素中，主体要素尤显重要。在对行政权力滥用的制约中，对行政权力主体的制约是最为关键的环节，对其进行必要的制约将有效地制约行政权力的滥用。

从行政道德的角度看，行政人员道德素质的提高可以有效制约行政权力的滥用。在对行政权力滥用进行制约的过程中，法律等外部手段虽然是不可或缺的，但也是有限的，它只能触及行政执法人员的外部行为，并不能深刻影响行政人员的内心。行政人员的依法行政，很大程度上是慑于法律的权威，是一种对行政人员的消极制约。因此，当法律不能有效地制约行政权力滥用时，往往需要运用行政道德来唤醒行政人员的良知。这就要求切实提高行政人员的道德素质，将维护公共利益的行政道德理念贯穿于行政权力行使的全过程。

我国作为社会主义国家，在行政道德规范方面，要求公务人员勤政为民、实事求是、秉公执法、团结协作、不以权谋私和假公济私。加强公务员的行政道德建设要让行政人员加强自我修养，自我学习、自我改造、自我磨练，用榜样引导、舆论宣传、集体影响等多种方法来加强道德教育和约束，最终确立与这个时代相适应的行政道德精神。只有公务员有了道德上的心理防疫，才能有效地防止行政权力滥用。

（二）推动行政道德立法

所谓行政道德立法，实际上就是把道德行为上升到法律行为的高度，使得道德在约束力上具备和上层建筑中的政治、法律等相同等的法律效力。到目前为止，我国还没有制定一部专门的道德法案，对行政道德的监督也处于无法可依的状态。各种有关行政人员道德的规范只能停留在低水平的层次，只是以松散的、个别的形式包含在法律法规、规章条例、政策纪律之中，这也是导致行政权力滥用的重要原因之一。

鉴于此，我们要加快行政道德立法。首先，将重要的道德融入到管理制度和行为守则之中。在这方面，我们应该借鉴国外的一些做法，如美国国会1978年通过了《美国政府行为伦理法》，1981年韩国颁布了《公职人员伦理法》，1999年日本颁布了 《国家公务员伦理法》。事实证明，道德法案在各国的反腐倡廉体制中发挥了十分重要的作用，美国和韩国也是世界上腐败发生机率比较低的国家。其次，通过法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性。比如，制定行政官员道德法典、国家公务员道德法规等来规范公务人员的行为。通过加快行政道德立法，有效地防止行政权力的滥用。

随着社会主义市场经济的日益完善，我国也应在现有基础上尽快制定并实施关于行政道德的一系列法律，如 《国家公务员道德法》、《行政道德法》、《反腐败法》、《国家公职人员财产申报法》等，还应力求法规条文明确具体，有些要求要有具体的量化标准，以利于贯彻执行。同时惩治细则务必界限分明，不留余地，不要出现关于行政人员的这个“不准”，那个“不能”、“禁止”等没有实质约束性的道德要求，使行政人员的行为更加符合职业道德的标准。在依法治国，建设法治国家的今天，通过严格的立法，将行政道德建设纳入到法制化的轨道，是遏制行政权力滥用的有效途径。

（三）健全行政道德监督机制

行政道德对行政机关及其工作人员的约束是一种软性约束，要使其发挥应有的作用，必须将道德原则与规范的实施与硬性的外在道德监督机制有机地结合起来。具体而言，就是要建立起行政道德的评价体系，把行政机关及其工作人员的行为置于社会评价体系之中并将或赞扬或谴责的社会评价反馈给本人，从而调动行政机关及其工作人员的荣辱感，使他们为自己符合行政道德的行为自豪，对道德失范的行为知耻、愧疚，并及时改正，从而培养行政机关及其工作人员“择善去恶”的价值取向。实践中已有不少地区的行政部门，主要是司法、公安等部门聘用了社会舆论监督员，对行政机关及其工作人员进行监督，初步建立起了外部的道德监督机制，这是一个很大的进步。

（四）构建行政道德规范的奖惩机制

行政道德规范的奖惩机制是指通过物质或精神的方式，给予模范执行行政道德规范的行政机关工作人员应有的奖励和鞭策；对违反行政道德规范的行政机关工作人员，情节轻微的给予批评教育或限期改正，情节严重的予以行政处分。为确保奖惩机制的长久性、持续性，需要做到以下两点：一是要将行政道德规范的执行情况纳入到行政机关工作人员的政绩考核体系中。对于模范执行行政道德规范的行政机关工作人员予以提拔和重用，而对违反行政道德规范的行政机关工作人员，应根据情况予以警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等不同等级的行政处分。二是建立行政机关工作人员的个人信誉档案。建立个人信誉档案是目前西方国家普遍采取的监督行政权力的做法。作为世界上最早推行公务员制度的国家之一，美国非常重视行政机关工作人员的个人信誉，其方法是将个人不诚实的行为存入个人信誉档案库中，档案资料库通过计算机在全国联网，允许他人有条件的查阅。它能对规范行政机关工作人员的道德行为起到了积极作用。

借鉴他国经验，我国也可以建立全国联网的行政机关工作人员个人信誉档案，即将行政道德制约行政权力的方式和对策、行政机关工作人员履行行政道德规范的情况记录下来，使其主管单位和公众能够及时了解行政人员的道德状况。同时，在行政权力行使过程中，行政相对人可以根据自己对本次行政行为的满意程度给行政机关工作人员打分，并将其纳入行政机关工作人员的个人信誉档案中，从而加强社会公众对行政机关工作人员的道德监督。

（五）完善道德回报机制

在我国的日常宣传评价中，普遍存在着的义务与权利分离现象，而且只肯定道德义务的合理性，而忽视主体道德权利的存在，使得现实生活中的道德评价和道德宣传更多地只具有空泛的象征性意义，没能建立起一个合理有效的道德回报和激励机制，这也是产生行政权力滥用的原因之一。鉴于此，应对遵循道德规范、履行道德义务的行政机关工作人员给予一定的有价或无价补偿，并使其得到承认和尊重，这一方面体现了法治社会追求的公正的目标在道德领域的实现，另一方面也是激励和强化善行的需要。可以从物质激励和精神激励两方面着手建立起有中国特色的行政道德激励机制。

1．物质激励。利益是人们行为的根本动因。人们所争取的一切都同利益相关。行政领域中，个人同样追求最大化的个人利益。行政人员是一种特殊的劳动者，承担着管理国家和服务社会的重任，付出了辛勒的劳动，应该得到承认和认可。国家应依照按劳取酬原则，对行政人员给予适当的薪金，保证他们能依靠合法收入过上比较幸福的生活。一方面，应该让行政人员享有相对于同等学历的其他社会职业较高的薪酬水平，以保证他们能生活在社会平均水平之上，安心工作，并不断培养敬业精神。另一方面，要建立一整套与行政人员的“德、能、勤、绩、廉”相挂钩的经济激励机制。具体来说，一要针对有突出成就和突出贡献的行政人员给予适当奖励。二要通过专设廉政奖励基金、勤政为民奖励基金，来保证作出突出贡献的人得到相应的物质奖励。三要对优秀的行政人员在晋升晋级、评先以及学习深造方面予以优先考虑。四要对行政道德建设的先进单位进行表彰和奖励。同时，对于那些行政伦理失范的行政人员，要不断加大惩处力度，促使其弃恶从善。

2．精神激励。精神奖励是我们党和政府的一贯做法，当前应该继承和发扬。一要进一步完善先进典型人物的评选条件、标准和办法，使其真正成为人们可亲、可敬、可爱的赶超目标和学习榜样；二要在全社会不断地歌颂、褒奖高尚的道德行为，鞭挞卑劣的道德行为，对其形成强大的舆论压力，通过这样正反两方面的舆论宣传来产生对道德的激励作用；三要进一步坚持正确的舆论导向，坚决抵制腐朽的拜金的主义、个人主义、享乐的主义等等不良价值观的侵蚀，大力弘扬社会主义道德新风尚，倡导正确的世界观、人生观、价值观和道德观。

总之，通过完善道德回报机制，可以有效地促进公务员严格要求自己，模范遵纪守法，把自己的公务行为约束在法律的轨道之上，从而减少行政权力滥用的可能性。

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