资源枯竭型城市社会管理体制改革的困境与出路——以阜新市为例

□秦浩

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

资源枯竭型城市又称“资源衰退型城市”，是指矿产资源开发进入衰退或枯竭过程的城市。随着资源型城市资源的不断枯竭，其经济社会发展对自然资源的刚性需求与资源衰退之间的矛盾日益突出，部分资源枯竭型城市的经济社会状况急剧恶化，城市转型的历史性机遇与社会管理的严峻形势之间的张力持续扩大。为2001年国务院确定的首批资源枯竭型经济转型试点城市之一，阜新市近年来在社会管理体制方面进行了有益的改革探索。以阜新市为个案，探析进一步破解社会管理体制改革难题的出路，对国内其他资源枯竭型城市而言也具有一定的借鉴意义与示范作用。

一、资源枯竭给资源型城市转型带来的社会问题

资源型城市发展的资源依赖性较强，自然资源的不可再生性决定了城市发展模式的不可持续性。在资源开采的鼎盛期结束后，一大批资源枯竭型厂矿企业陆续关闭或实施政策性破产，造成经济发展停滞甚至是倒退，下岗失业率居高不下。特别是在社会阶层结构、城乡结构、区域结构、经济结构等发生深刻变化的社会转型背景下，原本一些潜在的社会矛盾和社会问题充分暴露出来且呈现出激化的态势，社会管理面临着严峻挑战。同时，由于职工社会保障体系尚不健全，一些被关闭破产企业离退休人员的养老金、工伤人员的医疗费以及生活津贴、职工安置费的发放等都难以保障。随着资源枯竭型城市经济结构转型与产业结构调整步伐的加快，原有的单位制度被打破，单位的结构与功能也随之发生变化和转移，原本工作、生活在单位体制内的个人身份转变为 “社会人”。“社会成员日渐从原来高度整合的单位制中分化出来，形成多元的利益群体”。［1］一部人从原来的高收入群体变为低收入群体，从社会的贡献者变为社会弱势群体，这必然会冲击到他们原本根深蒂固的单位集体意识，带来社会群体心理情绪的急剧变化。在这种情况下，如果失业救助、医疗保险等社会保障问题无法在短时期内解决，又极易加剧下岗事业群体的抵触情绪。特别是在自身的利益诉求无法满足甚至是得不到反映时，他们对政府、社会的信心会进一步降低，对问题的看法也会更加偏激，从而更容易引发集体上访、群体性事件乃至恶性冲突事件。

二、阜新市社会管理体制改革面临的困境

⒈政府职能转变仍不到位，有限政府理念未真正确立。政府职能转变是社会管理体制改革的基本前提。作为社会公共利益的代表，政府在社会管理中的角色定位和职责任务应是社会治理的协调者与公共服务的提供者。在资源枯竭型城市普遍面临社会结构剧烈变动、利益格局深刻调整、突发事件频繁发生的严峻形势下，政府职能转变的力度和效果是关系到社会管理成败的关键。如果政府职能转变不到位，传统的政府管理模式就难以被彻底打破，社会管理的活力也将难以释放。具体而言，当前政府职能转变不到位主要体现在以下两个方面：一是社会管理的组织体系尚未理顺。随着计划经济的解体和市场经济进程的加快，政府通过直接行政命令和行政指导进行社会管理的方式虽然正在日益弱化，但政府在社会管理体制中的一元主体地位使其仍然垄断着绝大部分的公共事务，政府 “事无巨细、统包统揽”，管了很多不该管、管不了、也管不好的事情，社会多元主体共同治理的网络短期内难以形成。二是“有限政府”意识淡薄，“全能政府”思维的惯性影响依然存在，政府仍习惯于凌驾在社会之上，政府在运作过程中仍未将各类社会团体、新社会组织等第三方力量真正纳入到多中心的组织制度安排中。

⒉城乡分治格局尚未完全破除，社会管理面临双重难题。根据第六次全国人口普查，阜新市城镇人口954714人，占52．48%；乡村人口864625人，占47．52%。［2］（p126）同国内许多城市一样，阜新市社会结构的最明显特征就是基于身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构，这给社会管理工作带来了双重难题：一是随着阜新城市转型步伐的加快及工矿企业的破产重组，传统的单位制加速解体，这使得社会成员对原单位的依附性减弱，一部分人下岗失业，一部分人加入非公有制企业从业人员队伍，从而使社会流动人口数量迅速增长，人员流动速度明显加快。但与此同时，对流动人口进行规范和管理的制度体系尚未真正建立起来。“基于身份制的二元社会结构逐渐解体，原有的户籍管理制度很难满足人户分离和流动人口不断增加的社会现实”，［3］因此暂时只能由其所居住和生活的社区统一管理，社区便取代原来的单位成为政府与社会的连接点。二是在目前城乡分治的固有模式下，农村居民与城镇居民不同户口、不同待遇的格局仍没有彻底扭转。受户籍身份所限，农村居民在医疗保险、就业、子女教育等方面仍无法享受与城镇居民同等的待遇。随着城市化进程的逐步加快，一大批农村居民涌入城市成为农民工，但囿于现行体制制约，他们一直游离于城市管理体制范畴之外，由此带来的农民工权益保障、子女教育等一系列问题依然严峻。

⒊社区管理体制改革进展缓慢，社会管理载体不够明确。社区是社会管理的基本单元和重要载体，阜新市的社区建设和管理体制改革虽在稳步推进，但社区在社会管理中的作用空间依然有限，社区管理和服务的体制机制尚不完善，社区居民普遍对社区的认同感、归属感不强，对社区事务的关注度和参与度不高，社区自治效果远未达到预想目标。一是受长期以来的“大政府”观念和传统的行政管理体制影响，社区居委会同时承担着“政”与“社”的双重任务，角色相互冲突。特别是居委会行政化倾向仍未彻底改变，主要扮演着“政府派出机构”的角色，自治功能虚化。二是社区居民委员会与真正意义上的社区管理委员会无论在性质上还是功能上都存在较大差距。因居委会多为街道办事处的下属机构，当区、街两级政府将工作任务下移时，居委会便要承担过多的行政职能。面对沉重的行政负担，居委会只能以牺牲社区自治工作换取上级任务的完成，居委会在社区工作中的权威性和信赖度因此受到削弱。三是社区组织发展薄弱。虽然社会组织数量众多，但其发育尚不健全，无法成为独立的治理主体，相互之间难以形成各司其职、衔接配合的有效管理体制。

⒋社会组织管理体制滞后，发展受到制约。社会组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体。阜新市社会组织发展速度较快并已初具规模。据统计，截至2011年底，在阜新市民政部门注册的各类社会组织、社会团体等达到829个。［4］与发展规模和速度形成鲜明对比的是社会组织的管理体制仍然滞后，主要表现在：一是目前相当一部分社会组织都由政府成立或者由政府等官方背景，社会组织的负责人往往由从领导职务退休或从机构改革中分流出来的党政官员担任。二是对社会组织的管理仍实行“分级登记、双重管理”的管理模式，这就决定了社会组织的主管机关必须对其负政治领导责任，并在人员编制和人事任免等方面具有决定权。三是社会组织的活动经费主要靠政府财政拨款，而那些主要依靠公益性捐助或自筹经费的社会组织，“虽然有关部门已经给予了捐者税前扣除，但对筹资方的社会组织的收入至今仍无规范的税制安排，因此这类社会组织也不得不依赖有关部门出面‘保护’”。［5］从全国范围看，尽管目前一些省市已经进行了社会组织管理体制的改革探索，例如对社区性社会组织实行备案登记制等，但这种改革探索主要仍是局部的改革试验而没有向全国推广，影响社会组织健康有序发展的制约因素仍然广泛存在。

⒌社会工作刚刚起步，社区专职工作队伍建设有待加强。社区专职工作队伍是由 “社区专职党务工作者、社区居委会专职干部和面向社会招聘的社区专职工作者组成的社区工作队伍”，［6］是社会人才队伍的重要组成部分。近年来，阜新市在加强社区专职工作队伍建设方面进行了有益探索。据民政部门统计，截止2009年底，阜新市社会工作人才总数为9626人，约占人口总数的0．5‰。但总体上看，阜新市社会工作人才队伍建设刚刚起步，人才队伍总量不足、人才结构不合理、人才管理不规范等矛盾依然突出。一是从学历上看，社会工作人才大专及以下学历共7292人，约占总数的74．7%，学历层次总体上不高。二是满足居民群众新需求的能力较为薄弱。目前社区专职工作者接受社工方面的专业培训或取得岗位资格证书的较少，经验型社区工作者居多，工作的方式方法较为落后，难以提供专业化、个性化、系统化的服务。三是统一规范的管理体系尚未确立。目前还没有一套权威、统一的社区工作岗位设置标准，更缺乏社区工作岗位体系的开发计划。社区专职工作者受多重管理、分属管理，难以形成合力。四是工作环境及岗位吸引力不强。虽然近年来阜新市社区工作者的工资福利待遇逐年提高，但总体上仍低于全市平均工资水平。特别是相关配套制度几乎空白，相应的保障体系仍不健全，难以激发社区工作者活力。

三、阜新市社会管理体制改革未来的出路

⒈进行系统性顶层设计，科学制定社会管理体制改革方案。中央在“十二五”规划中强调，“全面推进各个领域改革需更加重视改革顶层设计和总体规划”。只有从社会管理改革的体制、机制和制度建设的层面，加强统筹力度，科学设计改革方案，才能为包括社会管理体制改革在内的社会管理改革与创新提供可靠保证。为此，首先应正确处理好“四个关系”：政府主导与社会参与的关系、维护社会稳定与激发社会活力的关系、化解社会矛盾与注重源头治理的关系、现实社会管理与虚拟社会管理的关系，并以此为社会管理体制改革方案顶层设计的出发点和关键点，通过深化行政管理体制改革和政府职能转变，进一步提升行政效率与行政效能，降低行政成本。同时，大力推进服务型政府建设，以政府机构改革为突破口，进一步理顺机构、部门之间的关系，压缩政府职能，下放行政权力。

⒉理顺体制架构，建立强有力的社会管理领导体系。社会管理体制改革的关键在于建立强有力的社会管理工作领导体系。目前，阜新市城区面积为53平方公里，城区人口共95万多人，流动人口大量涌入，基层社会管理和服务的对象极为复杂，工作任务特别繁重，已超出了市、区两级政府所能承受的限度。为此，我们主张在“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）”的总体框架内，巩固街道党工委和街道办事处分别作为区委、区政府派出机关在基层社会管理体系中的主导作用。一是根据“条块结合、属地为主”的原则，将管理和服务重心进一步下移，将部门管理权和社会资源下放到街道办事处和设在街道层面的政府职能部门的派出结构等最贴近群众的基层政府组织层面，使街道党工委和街道办事处真正担负起对辖区内的城市管理、社会治安综合治理、社会保障等工作行使组织领导、统筹协调以及监督检查的职能。二是借鉴外地的成功经验，结合阜新市的实际情况，可尝试推行国内一些先进省市已先行试点的“网格化管理、组团式服务”模式，“城市以小区、楼幢等为基础，农村以自然村或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，构建横向到边、纵向到底的社会管理网络”。［7］通过对城乡中的每一个网格进行动态化、全方位管理和提供多元化、精细化服务，把城市社区和农村打造成管理有序、服务完善的社会生活共同体。三是进一步巩固和加强基层民主建设，为扩大社区居民的知情权、参与权、表达权和监督权，可尝试在街道层面成立社区成员议事会等民意机构，该机构由街道党工委直接领导，其成员来源可包括人大代表、社区居民代表、驻街单位代表等，他们主要代表社区居民反映意见、建议以及相关利益诉求，对涉及辖区发展的重大问题进行讨论，为有关部门决策提供参考咨询，并对街道工作进行民主评议和监督。

⒊完善社会组织管理体系，培育发展民间组织。社会管理创新根本上是要实现由社会管理向社会治理的转变，实现由政府对社会的单向管控向政府与社会的合作治理转变。为此，社会管理体制改革与创新应充分发挥多元社会主体在社会管理中的自治、自律和协同作用，形成多方参与、共同治理的格局。对于资源枯竭型城市的阜新市来说，大力培养和推动社团、行业组织、社会中介组织、志愿团体等在内的社会组织发展有着更深层次的含义。经验表明，当资源型城市“资源枯竭”和“体制转轨”同时发生时，其社会稳定机制极有可能出现局部运转失常。从维护社会稳定的高度出发，阜新市应适应形势发展要求，整合社会管理资源，充分发挥各类社会组织和民间组织在社会管理中的作用，一是对继续实行并适时改进备案登记制度。“所谓备案登记是指不具备正式登记条件的社区民间服务组织，经居委会初审，街道办事处审批，区民政局备案，即可开展社区活动，并且接受街道办事处和居民委员会的指导、监督”。［8］现行的备案登记制度有助于推动社会组织的民间化进程，在条件成熟时，可以尝试对个别社会组织不设“主管单位”而只设“业务指导单位”，从而进一步放开社会组织的准入门槛。二是加强对社会组织的工作指导，帮助它们找准参与基层社会管理和公共服务的切入点，引导它们开展“社区成员所需，民间组织所能，党和政府试图解决而又力所不及”的工作事项。三是注重发挥社区组织的载体作用，使因资源枯竭型企业破产倒闭形成的大量下岗失业工人顺利地由“单位人”转变为“社会人”，并以此为心理辅导平台，缓解下岗失业工人的失落感、挫折感和被剥夺感等群体性心理，防止因心理失衡而引发的社会问题。

⒋加强人才队伍建设，造就一支高素质的社区专职工作队伍。社区专职工作人才是社区管理的骨干力量，因此，造就一支高素质的社区专职工作队伍是社区管理体制改革的一项基本任务。一是通过选聘结合的方式进一步拓宽社区专职工作者的来源渠道，充实社区工作力量。截至2011年底，阜新市7个县区的社区工作者总人数已达841人，但较繁重的基层政权和社区建设任务相比，人员编制仍然相对较少，力量薄弱。为此，不仅要通过民主选举、民主推荐从社区居民中选拔人才进入社区领导班子，而且还要面向社会公开招聘一批文化素质高、综合能力强且有志于从事社区工作的中青年人才充实到社区专职工作者队伍，安排其从事社区工作助理等具体工作。二是推进社区专业工作者的职业化、专业化、规范化进程。要按照国家和辽宁省关于人才队伍建设尤其是社会管理人才队伍建设的有关要求，完善社区专职工作人才的培训体系，大力实施人才培训工程，建立健全人才选拔、培养、使用、管理、测评等制度机制。同时，鼓励并支持工作人员参加社区工作任职资格培训和考试，使更多的社区专职工作人员获得国家承认的职业资格证书。三是着力于改善社区工作者的工作生活环境并逐步提高收入待遇水平，加大财政支出向基层政权与社区建设的倾斜力度，为社区专职工作队伍建设和社区发展提供有力的物质保障。

［1］杨林，李能．创新社会管理体制 构建社会主义和谐社会［J］．求实，2005，（10）．

［2］国务院人口普查办公室，国家统计局人口和就业统计司．中国2010年人口普查资料［M］．中国统计出版社，2011．

［3］周红云．中国社会管理体制改革：现状、原因与方向［J］．甘肃行政学院学报，2008，（05）．

［4］课题组．城市经济转型与社会管理创新——基于辽宁省阜新市的调查［J］．党政干部学刊，2012，（07）．

［5］龚维斌．深化社会管理体制改革——建立以政府主导的多元化的社会管理新格局［J］．行政管理改革，2010，（04）．

［6］曾德亮．基层党建的探索与创新：倾心打造“无缝隙工程”［J］．产业与科技论坛，2010，（08）．

［7］张兵．舟山市加强和改进群众工作的创新实践［J］．党建研究，2011，（02）．

［8］何金晖．社区民间组织兴起缘由及发展策略探讨［J］．社会主义研究，2010，（01）．