社会公众的网络参与对政府信用的影响

2013-12-20屈勇

行政与法 2013年2期

□屈勇

（南京农业大学，南京 210095）

随着互联网的飞速发展以及我国网民数的不断增加，其对社会、经济、政治、文化以及人们日常生活的影响越来越大，也引起了不同学科、不同领域学者的关注。关于互联网对政治影响的研究，学术界关注的热点主要集中在网络舆论［1］－［11］及政府公信力［12］－［17］等方面，而直接探讨互联网与政府信用方面的研究相对较少。互联网既开辟了与政府相关信息或者公共事件信息广泛而快速传播以及被公众关注和热议的途径，同时也改变了政府控制信息的局面，增加了社会公众通过网络参与政治或者公共生活的途径。互联网的开放性和超越时空的特性，不仅增加了公众知晓政府信息的途径和机会，而且，互联网的匿名性更为社会公众政治参与提供了机会。在网络中，社会公众针对政府行为直接发表言论、意见以及表达情绪的自由度大大增强，虽然并不是社会公众的每一次参与和意见表达都能引起各级政府部门的高度关注，但社会公众利用网络参与政治或者公共事件（尤其是危机事件）所产生的影响力却不容忽视。因此，在这样的背景下，探讨社会公众借助于互联网来参与政治或者公共生活，进而影响政府信用的问题，就具有了较强的现实意义。

一、问题的提出

现代社会信用体系一般包括个人信用、企业信用和政府信用三个方面，其中，政府信用在社会信用体系中处于核心地位，起着基础性、决定性、导向性的作用。［18］虽然学术界对于政府信用的定义多种多样［19］，但对于政府信用内涵的考量更为合适的视角应该是基于一个更为整体和综合的视角，即考虑信用生成的双方——政府和社会公众。从这个角度来看，政府信用的本质应该是政府及代理人在与社会公众的互动中，因其自身所表现的行为（包括管理行为、政策行为、服务行为或者作为法人主体的行为）的规范性、正当性和合法性而赢得社会公众信任的结果。因此，政府信用是政府与社会公众间长期互动的结果或者状态，而不是政府的属性或者是特征，更不是社会公众的信任心理状态。

作为第四媒体的互联网出现以前，因为信息传播途径和机会的限制，政府对相关信息（尤其是有关政府的负面信息）的控制以及政府与社会公众间直接互动领域的有限性，导致了社会公众知晓、议论、影响政府行为的有限性，因此，政府信用的建立与维护相对比较容易。但随着互联网的出现和快速发展，这种局面受到了很大的冲击。政府对意识形态的控制和对信息的过滤越来越困难。政府与社会公众间的互动模式也因为互联网的出现而发生了改变，尤其是公众的主体性在政府信用形成过程中作用凸显。正是基于这样的认识，本文主要关注和研究的问题便是：互联网何以能够担当作用于政府信用的力量？其作用于政府信用的机制是什么？这种作用机制对于我们建设政府信用的启示是什么？

二、网络参与的特征：批判性、自组织性与动员性

在大众传播时代，作为传播媒介的电视、广播和报纸虽然能达到信息广泛传播的目的，但由于其单向性的特征，很难激起受众的即时性热议反应，即便媒体所披露的公共事件在社会大众中产生了广泛的影响，但这种影响却因为受众地理空间的分散而显得非常有限。同时，我们在现实社会生活中通过大众传媒所接触到的公共事件本身也是“被筛选和加工”过的，或者说是“被把关”过的，因此，其能够让人们去热议也是有限度的，而且这种社会公众的议论最终很难形成一种强大的合力。随着时间的流逝，议论很难对现实社会生活产生实质性的影响。

然而，作为信息传播渠道的网络综合了过去一切信息传播媒介的优势，摒弃了其劣势，其即时性、双向性、开放性、广泛性、易及性、匿名性、超时空性等等，决定了其信息传播速度快、受众面广，更容易形成众多人的互动；虽然这些人都身处在不同的地理空间中，但他们却通过网络联接在一起，并建构起一个类似于 “在场”的互动空间。在这个“虚拟”互动空间中，由于参与者的身体不共同在场和匿名性，以及因此而带来的对于每个人现实社会身份和地位差异的消解，为参与者提供了一个较为平等且自由表达自身意愿和意见的绝佳机会和场域；同时也为不同意见间的交流、交锋提供了很好的平台。这种基于较现实社会更自由和平等的参与者间相互作用的力量丝毫不亚于现实生活中人们在一个共同场境中的互动。

以杭州“70码事件”来加以分析。2009年5月7日，杭州发生了一起看似普通的交通事故，当被害者谭卓被车撞身亡的消息在网上出现后，便引起了网友的密切关注。网友们纷纷发帖悼念并跟踪、更新事件最新动态，谴责肇事者，质询飙车族的违法行为为何未被禁止的声音越来越强大。与此同时，网络舆论开始强烈地怀疑：肇事者的家庭背景强大，肯定会影响警方办案，网友们对肇事者胡斌的家庭背景、身份地位展开了“人肉搜索”。而当5月8日杭州交管部门召开的新闻发布会初步认定：肇事车辆的时速为“70码”左右，网络舆论沸腾了。网民们以细心演算、专门实验等佐证的方式发表意见，纷纷质疑“70码”的初步结论，并强烈质疑与肇事者有关的诸多问题，所有的质疑都暗指肇事者的优越家庭背景是否导致执法不公？是否会妨碍社会公正的实现？最终，网络意见形成的强大声势催生了政府对“70码”事件的重视和对“真相”的侦察。5月15日，杭州市公安局就“70码”数据失实向公众道歉。7月20日，杭州西湖区人民法院以交通肇事罪判处肇事者胡斌有期徒刑3年。我们可以设想一下，如果没有网络，这个事件及影响会如何呢？它将只是普通得不能再普通的交通肇事案件，不会引发那么多与此事件无关的人的高度关注，以及热议和质疑代表政府的公安局的认定结论，更不可能发生公安局就事件结论失实向公众道歉的事情。

透过这个事件，网络大体上发挥了如下的作用：首先，快速传播信息。通过网络使一个地方性的交通事件甚至是普通的肇事者与受害者之间的事件上升到更大地域范围的、众多人高度关注的事件。其次，形成公共舆论。众多的事件参与者发表着不同的看法，但却有着惊人的一致性：谴责肇事者，同情受害者。再次，质疑政府结论。当代表政府的公安局发布事件鉴定结果时，受到众多网友的一致性批判。最后，形成公众性压力。政府相关部门感受到来自网络的压力，他们不得不就此事件认定的失实向公众道歉。显然，在网络的影响下，涉入公共事件中的政府的声誉和形象受到了很大的影响。

网络作为社会互动的场域，发生在其中的社会公众的参与具有以下特征：首先是网络参与的批判性。由于网络的超时空性和匿名性为不同的言论或者声音提供了交流与交锋的机会，网民敢于直抒胸臆，表达自己的真实意见和想法。因此，在网络中更容易看到关于国家与社会的负面的信息，而且在社会公众的意见表达中批判性的成分比较重，这种批判性信息的传播对于政府信用的形成可能发挥了解构性的作用。在传统社会中，如果说“坏事”借助于人际传播来实现，信息传播的规模小，速度缓慢，影响范围不广的话，那么网络的出现则改变了人际传播的特点，“坏事”传播速度快，范围广，影响大。其次是网络参与的自组织性与动员性。虽然网络中并没有一个明确的“组织者、领导者或者动员者”的存在，但网络自身却扮演了动员者和组织者的角色；尤其是把地理空间和物理时间分隔的个体动员和组织到“虚拟空间”中，“虚拟参与者”在这个空间中形成了强大的集体力量，这种力量不仅仅存在网络中，还经常溢出到现实社会，并对现实社会产生不可忽视的影响。

三、网络参与对政府信用的影响

事实上，互联网能够对政府信用产生影响，除了网络本身的特性外，关键还在于互联网改变了政府与公众间的互动关系，而政府信用本身也形成于政府与公众互动的过程中。

首先，网络参与改变了政府和公众行动的逻辑。多数的政府行为都是公共行为，其行为直接或者间接指向公众，正是基于政府与公众的互动，才会产生所谓政府信用问题。在我国，由于政府在整个社会结构体系中处于强势和支配的地位，公众在与政府的互动中相对处于劣势地位，公众对政府行为所能产生的影响和压力是极为有限的，从而导致政府在实际的行政行为（或者行使公共权力）过程中常常出现不符合社会规则的情况。但在现实社会生活中，由于缺乏合适的机会或者渠道，以及人们通常受制于自身的身份及在社会结构中所处的位置和地位，“位卑言轻”通常是制约社会公众表达自己意见和态度的关键因素。

然而，网络的出现在很大程度上使这种情况得到了改变。互联网对政府和公众行动的影响可能是多方面的，但其中最具影响的是使政府公开的行为处于无所不在的网络传播所产生的压力之下，同时使社会公众有了参与和关注政府行为的机会。一方面，网络使原本较为缺乏监督的政府行为处于一张隐性的“巨网”监督之中，尽管学术界对于这种监督力量是否在现实社会生活中存在并没有一个定论，但这种无形而又无处不在的“监督”在一定程度上仍然发挥着要求政府减少甚至消除不符合规则的行为的作用。另一方面，网络隐藏了主体的身份和地位，减少了主体间的差异、等级，网络的开放性和匿名性，保证了每个进入网络空间中的人都可以自由而安全地表达自己的言论、意见、情绪等，从而使公众借助网络来实现对公共事件的参与性得到了前所未有的增强。在现实社会生活中，人们能够对公共事件表达自身意见和态度的机会本身是有限的，再加上受制于现实社会规则、身份、地位和权力的约束，每个人的表达本身未必是发自内心的或者是符合自身真实意愿的。因此，网络对公众行为的影响具有重要意义。

这一点我们可以从网络公共事件——杭州“70码”事件来作进一步分析。借助于网络，许多与此事件没有直接关联的人有了关注事件和参与其中的机会。试想，他们在网络上发贴、跟踪事件进展、质疑政府结论等行为的出现，如果没有网络，其发生的可能性是很小的，同样这种行为所产生的力量也是很微弱的。同样，在网络公共意见的压力下，政府重视“70码”事件并侦察“真相”，以及由杭州市公安局就“70码”数据失实向公众道歉等等行为，如果没有网络，也是很难发生的。在整个事件进展过程中，普通公众（网民）表现出了对于事件主动参与的极大热情，他们借助于自己的“话语”表达对事件的关注，而非仅仅满足于知晓和了解事件本身，而政府作为事件的处理方，公平公正地公布事件的真相和处理结果是解决这件事情的最佳选择。然而，在这个事件上政府的作为却激发了网民的广泛质疑，从而导致了在这个事件上的政府公信力危机，虽然最终政府以及时纠正自己的错误行为来消除了危机，但公信力本身仍然受到了较大的负面影响。

在互联网时代，由于公开的政府行为处于广泛的监督中以及公众对政府行为的较强的参与性，在一定程度上会大大减少政府出现失范或者不当行为的可能性；伴随着政府失误或者不当行为的减少，政府信用的建立和维系的可能性就会有较大程度的增加。

其次，网络参与改变了政府与社会公众间的关系。在没有网络之前，社会公众对政府的了解无外乎三个渠道：一是通过受政府控制的大众传媒（广播、电视和报纸等），二是自身与政府及代理者间的接触（如去政府部门办事），三是道听途说。在第一种途径中，公众要知晓不当或者失误的政府行为的可能性是比较小的，因为政府具有“把关”信息的完备机制。第二种途径虽然保证了公众对不当或失误的政府行为的了解，但其产生更大影响的可能性很小，最多也是在当事人的人际关系网络中去传递，这种传递的面小，速度慢，影响也小。而第三种途径就会呈现真假难辨的局面。因此，在实际的社会运行中，政府与公众间直接关联度并不高，两者间处于一种似近实远、似远实近的状态，而且由于社会公众参与公共生活的途径和机会较少，导致了社会公众对公共事务的漠不关心。而互联网的出现，在一定程度上为两者的联系起到了桥梁的作用。正是借助于互联网，政府和公众间的距离被拉近了，社会公众有了更多了解政府的机会，政府也有了更多了解社情民意的机会。

虽然网络并没有也不可能使政府所有的行为都被社会公众了解，同样，网络并没有彻底改变政府与社会公众间的权力关系的力量对比，但在网络的影响下，许多原本并不太可能被公众知晓的政府行为被公之于众的可能性增加了，尤其是政府的失误及不当的行为，通过网络的传播，被越来越多的公众所知晓。在“70码”事件中，正是由于网络架通了作为政府代表的公安机关的交通执法行为和民众对于执法行为的了解的桥梁，使公安机关的执法行为处于广大公众的关注之下，两者间因为网络所传播的事件而密切相关，在这种情况下，政府机关不可能无视民众的意愿。在许多通过网络来传播的公共危机事件中，都表现出公众与政府间的高度互动性以及公众针对政府的行为做出及时的反应。

总之，在现实社会生活中，政府机构的层级化决定了信息披露的层级化，不同层级了解事件信息的程度是有明显差异的。而且许多信息经过层层“把关”，当由高层级逐渐传递到低层级的时候，信息本身可能已经面目全非了。一般情况下，较低层级也不能越级反映情况和提出建议，而在网络中，上下级的相关信息都可以逾越层级化的科层体系的制约而相互交流。网络改变了社会公众与各级政府机构及部门的相互作用方式，缩小了政府与社会公众间的距离，使社会公众对政府行为的关注度不断上升。

互联网的出现，改变了现实社会结构中信息传播的线性模式，其扁平化的结构使得政府与社会公众间的信息传播链条缩短，同时意味着政府对信息的控制力减弱。因此，网络在政府与社会公众间搭建了更为直接的交流沟通的平台，社会公众（网民）意见表达将催促政府公权力的运行朝着更加透明、公正、民主的方向发展。［20］

最后，网络参与改变了社会公众间的关系。在现实社会中，社会公众间的互动与交往主要受时空因素的限制，而社会组织的缺乏，也使得社会公众在家庭、单位以外很少有机会参与到各种社会组织之中，因此，其聚合力量是有限的，同时，他们表达言论、意见、情绪的途径也是有限的。

然而，网络空间却超越了时空的限制，使得不同时空情境中的人都能够有机会参与其中，自由发表言论与意见；同时，不同言论和意见相互交锋，并最终形成了较为一致的共识，从而使原本分散的、个体化的力量自发组织起来。网络为公共舆论及压力的形成提供了极为便利的条件。在网络虚拟空间里，所有成员都能平等自由地发表意见，交流彼此的想法，网络为增强舆论监督的群众性和民主性提供了技术上的便利条件。人们可以通过留言版、BBS论坛、个人博客等方式进行交流，人人都可以按自己的兴趣和从事的专业领域对各种问题开展网上交流。在这种开放的平台上，人们可以在网上说自己想说的话，新闻和言论不需要经过守门人就可以发表。在网络空间中，新闻组、BBS和博客等提供了网民自由交流、讨论的“公共领域”。网民们以不受限制的方式进行自由讨论、协商、交流，公布社会事件并进行公共事件意义的讨论。在网络中，由于网民的高度参与，非常容易形成对某些公共事件较为一致的公众意见，而这些公共性的意见会给当事者造成很大的压力。

网络的出现，使原本力量分散的社会公众不仅有了相互作用、相互交流的平台，同时也为他们的意见表达进而形成对某些社会公共事件的公共性意见提供了机会。虽然很多社会公众的参与大多是自发的而非有组织的，但由于关注对象的一致，使得参与者围绕这个共同关注对象进行的意见表达比较容易在交流和交锋中凝聚成整体的力量，这种被聚合的力量可能会成为影响政府信用的重要因素。在“70码”事件中，借助网络平台，许多素昧平生、相隔千里的网民被非正式地组织起来，他们在一起议论、质疑、批判、担忧，表达对事件的关注，并在争锋中形成了一种“合力”。这种“合力”如果在现实社会生活中，其难度是可想而知的。

综上，互联网的出现，改变了政府与公众间的互动关系，尤其是改变了政府与公众各自的行动逻辑，以及政府与公众间和公众与公众间的关系，进而对政府信用产生了直接或者间接的影响。

四、对政府信用建设的启示

首先，政府要努力规范自己的行为，使之合理合法。由于政府的行为具有很强的公共性，因此，其影响具有很强的社会性。而网络大大增强了把政府行为置于公众监督、热议之下的可能性，因此，政府公共行为必须更加公平、公正、透明，更具责任性与回应性。凡是作过承诺的，就一定要兑现；凡是事关公共事务方面的管理工作，一定要信息公开，该管的一定要管住、管好，有了失误一定要向公众道歉认错。各级政府部门及公务人员都必须严格遵守法纪法规，严格按照规章制度的要求实施行政行为，在阳光下行使公共权力，使自己的行为符合规则的要求，这样，才能建立起公众与政府之间的良好关系，为取得公众和社会组织的信任奠定坚实的基础。唯有从源头上减少政府失当行为，才能真正做到取信于民，这也是增强政府信用的良策。

其次，政府要建立和完善信息交流沟通的机制。在网络大发展的背景下，政府要完全有效地控制信息在网络中的传播是有很大难度的，同样，限制网络发展也不是明智之举；更为有效的办法是各级政府部门应该着力加强畅通的信息传播渠道的建设。一旦公共事件出现，要及时发布政府权威信息，引导网民的意见和情绪表达；同时还要着力建立和完善政府与公众（网民）的信息沟通与交流机制，比如建立专门部门，使用专门人员，利用政府部门网站或者公共性网站平台，建立与网络的长期、常态的交流沟通机制，因为有效的沟通和交流是消除政府与公众间误解的最有力手段。

最后，政府要关注和重视网络舆论。网络舆论虽然具有非理性的因素，但其中也蕴含着某种舆论风向标，应引起各级政府部门的高度关注。政府应与其建立良好的互动关系，通过政府上网和政务公开等形式及时回应网络舆论监督，并使其成为与民众联系和沟通的纽带，同时，加强对网络舆论监督的管理。

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