东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务体制机制创新研究：以福建省龙岩市为例

□ 俞桂海

（中共龙岩市委党校，福建 龙岩 364000）

党的十八大报告指出，推动农业农村发展再上新台阶，实现全面建成小康社会奋斗目标，关键是要深入推进农业农村体制机制创新。改革开放以来，我国东部沿海省份凭借得天独厚的地理区位优势和国家优先发展沿海的政策引导，成为我国区域经济体系中的发达地区。随着经济社会的不断发展，东部沿海省份内部经济发展的不均衡性日趋明显，这种不均衡性造成了该区域内部经济发展的巨大差异，而较为落后的区域成为东部沿海发达省份的欠发达区域，欠发达区域的存在既不利于东部沿海省份经济的持续发展，也不利于城乡统筹发展及社会主义和谐社会的构建。当下，如何创新农村公共服务体制机制，统筹城乡发展，推进新农村建设，已成为东部沿海发达省份欠发达区域重点推进的工作之一。

一、东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务体制机制存在的突出问题

近年来，随着社会主义新农村建设的扎实推进，我国东部沿海发达省份欠发达区域农村社会经济得到了较大的发展，农村教育、医疗、卫生、文化、养老保险等基本公共服务体制机制不断创新，逐步形成了惠及“三农”的基本公共服务体系。

龙岩市地处我国东部发达省份之一的福建省西部，2011年，在国家级贫困县中，福建省有8个，其中龙岩市就占有4个，包括长汀县、武平县、连城县、上杭县。笔者深入到龙岩市的长汀县、武平县、连城县、上杭县等有关部门及相关乡镇调研走访过程中了解到，农村公共服务管理体制机制创新过程中仍存在一些问题。在调研中发现，一些基层政府还存在公共服务职能不到位、管理体制机制创新的力度不够等问题，因而政府提供的公共服务还不能满足人民群众日益增长的公共服务需求，提供公共服务的能力和水平还有待进一步提升。

（一）农村公共服务体制改革较为滞后

在欠发达区域，公共服务体制改革较为滞后，与农村公共服务体制建设不相适应。农村公共服务在总体上还滞后于经济增长和社会发展进程，不能满足急剧增长的广大农民的公共服务需求。

⒈农村公共服务仍以政府供给为主，农村公共服务市场化程度较低，供给方式也不够灵活。目前，龙岩市农村公共服务普遍存在公共服务资金投入不足、效率不高等问题，未能消除在提供农村公共服务过程中存在的“责大、权小、财空”的乡村治理危机，在引入市场、非营利组织提供公共服务等方面的力量也较为薄弱，农村公共服务市场化程度较低，供给的方式也不够灵活。

⒉农村公共服务体制改革力度不大，一些基层公共服务机构存在设置不合理、公共服务职能冲突等问题。在连城县、上杭县等地调研时发现，县爱国卫生运动委员会、县环保局、县村镇建设规划管理站等县政府职能部门都有农村环境卫生公共管理的职能，因而在实际管理中存在多头管理、权责不清、互相推诿、效率较低等问题。具体表现在：一些公共管理服务部门缺乏处罚权而显得管理无能，如一些县的爱国卫生运动委员会负责农村环境的公共服务管理，但由于没有执法权，对一些农村垃圾违章处理等现象不能及时给予处置；一些公共管理服务部门具有处罚权却不乐于管理，如县村镇建设规划管理站、县环保局等，农村环境卫生管理效率不高。此外，在农村公共服务机构设置上，由于各职能部门各自为政，存在过多的涉农“服务中心”。在上杭县、连城县等有关乡镇中，都不同程度地设有乡镇“三农”服务中心、乡镇综治信访维稳中心、乡镇农村土地流转服务中心、乡镇新农合服务中心、乡镇计生服务中心等涉农公共服务机构，且都有单独办公场所、配备办公人员。许多农民对这些中心的职能不很了解，办事不知找哪个“服务中心”。虽然国家对全国事业单位进行了统一的部署和安排，但改革的力度并不强，农村事业单位改革远没到位。农村教育、医疗等事业单位有着功能定位不清、机制不活等事业单位通病。此外，农村非政府组织占非政府组织的比例较少，其公共服务作用发挥的还不够。

（二）公共服务体制机制创新有待加强

农村公共服务体制机制创新不足，因此无法满足农民日益增长的公共服务需求，突出表现在：

⒈农村公共服务存在投入、参与、法治、考评等机制不够健全等问题。在调研中我们发现，欠发达区域农村公共服务的财政投入机制不够健全，一些农民急需的公共服务项目存在资金投入不足问题；一些农民不需要的公共服务项目又存在供给过剩现象；一些基层政府公共服务人员的素质和能力难以满足农民在生产和生活中的基本需要。农村义务教育、农村合作医疗、农村社会保障、农村文化服务等都不同程度地存在这些现象。笔者在上杭县、漳平市等部分乡镇调研农村文化生活时发现，农民的文化生活较为单调，缺少积极向上的文化娱乐活动。笔者在上杭县某乡调研时所做的问卷调查中关于 “你所在村镇的村民是否有强烈的文化生活需求”时，调查结果显示：11.5%的调查者表示“有强烈需求”，41.6%的调查者表示 “有较强烈需求”，28.5%的调查者表示“一般”，18.4%的调查者表示“无所谓”。尽管持“强烈需要”的比率较低，但也有五成以上的农民对文化娱乐生活的需求较为强烈。在公共服务农民参与机制建设方面，一些基层政府存在机制不够灵活，农民参与热情不高的现象。此外，法治机制、考评机制等也有待于进一步完善。

⒉农村公共服务能力弱化、效率不高。由于缺乏有效的公共服务机制，一些乡镇政府的公共服务政策无法落实或落实不到位，加上部分公共服务人员责任意识不强、公共服务水平不高、执行力较弱，以至于出现了消极腐败等问题，使得欠发达区域的农村公共服务效率总体不高。

二、创新公共服务体制机制，提升东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务供给水平

党的十八大报告提出，到2020年基本公共服务均等化总体实现。笔者认为，应把转变基层政府职能，深化公共服务体制改革，加强公共服务体制机制创新，着力缩小城乡差距，作为提升东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务供给水平和质量的方向，确保农民的幸福指数与经济发展同步提高。

（一）着力转变东部沿海发达省份欠发达区域农村基层政府职能

基层政府是指县、乡（镇）两级政府，是农村公共服务最为重要的提供者。其职能转变直接关系到农村公共服务供给的水平和质量。

⒈明确政府是农村公共服务的主要提供者。亚当·斯密在《国富论》中指出，提供公共物品和服务被认为是政府不可推卸的责任。公共服务具有不同于私人服务的三大特性——效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。无论是经济学的理论还是农村公共服务本身的特殊性，无论是世界各国的实践经验还是当前我国农村的社会经济环境，都要求政府承担起主要的农村公共服务供给责任。

⒉明晰各级政府间事权、财权，突出基本公共服务均等化的职能，建立发达区域对欠发达区域的财政转移制度。明晰各级政府间事权、财权是健全和完善农村公共服务体制机制的基础条件。事权是指各级政府管理公共事务、提供公共服务的责任，财权是指各级政府享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。在成熟的市场经济国家，各级政府间的公共服务事权分配一般遵循“地方优先”的原则。其理论依据是奥尔松提出的“对等原则”：当一类公共品的受益范围恰好等于提供它的政府的疆界时最有效率。而对于外部性问题，理论上的解决方案是由较低级政府来提供，同时上一级政府通过转移支付来矫正外部性。［1］国际上通行的做法是，政府间公共服务分工一般分成三个部分：一是全国性公共服务，属于中央政府的专有职责，如承担全社会的保障和福利支出以及国防、外交、外贸和较大范围的生态建设等方面的支出；二是地方性公共服务，属于地方政府的职责，如贴近居民日常生活，外部性边界较明显的治安、公共交通、消防、环境污染治理等则尽可能由基层政府来承担；三是跨区域的公共服务，属于中央和地方政府共有的职责，如教育和医疗卫生由中央政府和地方政府共同承担。因此，健全和完善公共财政体制是农村公共服务体系建设最为重要的基础和前提。就龙岩市而言，笔者认为，除应积极争取上级政府对农村公共服务的转移性支付外，应处理并协调好市、县、乡（镇）政府间的农村公共服务职责关系，明确市、县、乡（镇）三级政府承担的农村公共服务的责任；制定《龙岩市农村公共服务体系建设规划》、《龙岩市经济发达县对欠发达县的财政支持计划》，以财政改革推动政府职能转变和机制创新，发挥其在基本公共服务均等化方面的职能；进一步关注民生，扎实有效地推进农业服务、农村教育、农村医疗、农村社保、农村文化、农村社会救助以及农村社区基础设施等公共服务项目建设，让公共财政的“阳光”照耀更多的农村地区，确保农民享有更多的权益。

（二）着力创新东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务体制

⒈稳步推进政府体制改革。在体制改革方面，可以借鉴有关“大部制”改革的经验，适当压缩编制、精简机构、分流人员，综合设置机构，突出社会管理与公共服务的职能配置；推进行政管理方式创新，明晰职责权限，实现科学管理、人岗匹配；减少行政支出，解决“吃饭财政”问题。参照市、县级行政服务中心的管理和运行模式，整合现有乡镇专项和综合服务平台资源，成立名称统一的“乡镇便民服务中心”，逐步建立市、县、乡（镇）三级上下联动的为民服务网络体系。凡是乡（镇）政府面向企业和群众生产、生活服务的事项，都应当列入“乡镇便民服务中心”的职能范围，发挥整体功能，为群众提供优质、高效的服务。

⒉加大农村事业单位改革力度。农村事业单位直接向农村社会和农民提供公共服务，承接政府提供公共服务的部分职能。农村事业单位占的比重大，与其他农村改革关联度强，同政府行政管理体制关系密切，改革成败直接影响农村的公共服务品供给。当前，加快推进农村事业单位改革，应对事业单位进行职能梳理和分类，根据公共服务的需要，实施岗位管理，激励和引导事业单位人员积极投身农村公共服务事业。要科学配备农村公共服务人员，充实并稳定基层平台服务队伍，加强对行政管理、科技传播、医疗卫生、文化教育、金融保险、计划生育等公共服务人员的业务培训，提高农村公共服务能力。在农村文化产业和文化事业改革中，应制订发展规划，着力培育新兴文化企业，打造文化品牌，推动文化产业的发展，提高农村公共文化的服务能力和服务水平。

⒊建立“多中心”的农村公共服务供给体制，形成政府、第三部门组织、市场及公民等共同提供服务的治理模式。“市场失灵”、“政府失灵”等理论为农村公共服务合作供给机制提供了理论依据。特别是第三部门组织的出现动摇了公共物品的政府垄断地位，打破了传统公共服务供给的二元结构，分担了政府部门提供公共物品的部分职能。笔者认为，当前，在农村公共服务领域中应重点做好两方面工作：一是发挥政府财政支持的杠杆作用。在政府提供公共服务过程中，应充分利用政府财政手段，通过购买服务、减免税收、发放补贴、政府投资等供给方式的创新来提高政府供给效率，进而促进农村公共服务体制机制的创新，完善公共服务体系，提高服务效率。二是重视和发挥第三部门组织的作用。在政府力量不足、难以提供多样化公共服务的情况下，采取政府资助，发动社会力量，由第三部门组织承包等办法满足公共服务需求。当前，在完善村民自治组织建设的基础上，应大力培育和建立能够提供农村公共服务的各种非政府组织，其中包括 “种植协会”、“运输协会”、“营销协会”、“计生协会”、“老年协会”、“养猪协会”、“花生协会”、“殡葬理事会”等，使其发挥传递信息、培训技能、开拓市场、发展经济、互帮互助等公共服务职能。长汀县政府的作法值得借鉴。县财政从2012年起每年安排20万元预算的专项扶持资金，促进农村专业合作经济组织多元化发展。如农民自发兴办或专业大户牵头兴办的农村专业合作经济组织；依托农产品加工流通企业牵头的 “公司＋合作组织＋农户”模式的合作组织；依托政府经济部门创办的合作组织；农产品加工企业联合组建的行业协会；农村集体经济组织或村委会根据本地专业生产情况牵头兴办的合作经济组织等。

（三）着力创新东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务机制

东部沿海发达省份欠发达区域农村公共服务供给存在的问题是在多种因素的长期综合作用下形成的，其困境不利于“三农”问题的解决和社会主义新农村建设。因此，必须寻求走出困境的出路，大胆探索和尝试农村公共产品供给机制的创新。

⒈财政保障机制——加大公共服务财政投入力度。各级政府应充分发挥财政职能作用，创新财政保障机制。一是调整政府财政职能。按照公共财政原则，收缩财政的生产建设性投入领域，降低行政费用，提高农村公共服务支出，重点加大基础教育、社会保障、医疗卫生等方面的支出。在教育方面，根据各地财力状况，适时将学前教育纳入义务教育阶段，试行高中阶段义务教育。在医疗方面，应落实财政配套资金，发挥基本公共卫生经费作用，并加大对医疗基础设施建设的资金投入力度。二是完善转移支付制度。中央在分税制的基础上应尽可能提高对欠发达地区的返还比率，加大对较为贫困落后区域的财政政策倾斜力度，以保证基层政府拥有足够的资金来提供基本公共服务。长汀县河田镇的蔡坊农民公园建设就是按照“上级争取一点，市里配套一点，县乡自筹一点”的方式解决了建设资金短缺的问题。

⒉人员保障机制——提高公共服务人员素质。要加快推进农村公共服务体系建设步伐，必须提升公共服务人员的服务能力和服务水平。当前，应着重做好三方面工作：一是增强公共服务意识。要深化农村公共服务人员“全心全意为人民服务”的价值理念，以保证所提供的公共服务的数量和质量。笔者在调研中发现，许多单位结合自身职能及人员的专业技术特长开展了服务农民志愿者活动。武平县就积极开展了送医下乡活动。每半个月组织公共卫生服务队上门开展一次送医送药活动，切实解决了边远山区慢性病患者、留守老人、残疾人看病难问题。长汀县坚持精细管理，创新医疗服务模式，建立农民健康档案，抓住参合农民登记或赴外就医返回报销以及到卫生院看病、打预防针、保健等时机，为其建立健康档案。同时，将健康体检中筛查出的高血压、糖尿病等慢性病患者的检查结果载入基本公共卫生健康档案，有效提升了医疗水平。至2011年底，长汀县共有284人组建了81个公共卫生服务团队，主动下村开展基本医疗、基本公共卫生服务，开展上门服务6000多人次。二是组织公共服务人员培训。根据农村公共服务发展的需要，及时组织基层公务员、农村教师、农村医生等开展培训工作，加强自身能力建设。建立健全城乡教师、医生等公共服务人员的双向交流制度，探索建立县级区域内公共服务人员合理流动和定期轮岗机制，进一步创新服务方式，提高公共服务的水平和能力。三是优化绩效考核与薪酬管理机制。建立科学的绩效考核机制，把业绩与能力并重，定性与定量相结合，有利于激发公共服务人员的积极性的服务水平。应将乡镇便民服务中心人员纳入乡镇和站所主管部门党风廉政建设的考核内容当中，并对窗口人员实施单独考核、评比和奖励。同时，也要注重从窗口人员中培养、提拔中层干部和科级干部。对教育、卫生等专业技术人员的考核，应从完善绩效管理着手，提高工作水平和服务质量。长汀县卫生系统建立并推行了“双考核、双挂钩、双核算”制度，即在乡镇卫生院继续推行“院科二级核算制”或“院、科、个人三级核算制”的基础上，将基本公共卫生管理、基本医疗服务和群众满意评价作为主要考核内容，确保考核工作的公平、公正。同时，提高薪酬福利管理水平，可以吸引更多人才到基层工作，有效调动基层公共服务人员工作的主动性和创造性。

⒊农民参与机制——优化农村公共服务决策。现代“治理与善治”理论、公民社会理论、参与式民主理论和社区共同体理论等为现代公民参与公共服务提供了理论依据。被称为“民主之父”的美国杰出政治家、思想家托马斯·杰斐逊提出了“民主自治思想”。他指出，人民是国家中一切权力的源泉，应该让人民“在一切胜任的岗位上行使权力”。［2］在我国，优化农民参与机制应着眼于以下几方面：一要营造农民参与的良好环境，构建以农民需求为导向的公共服务参与机制，强化广大农民的参与意识。只有强化农民的公共参与意识，才能发挥农民在新农村建设中的主体作用，保证农民参与的广泛性、有效性。二要提高农民参与能力。一方面，通过义务教育、职业教育等途径，提高现代农民的文化素质、科技素质、人文素质，使他们成为适应新农村建设和发展需要的新型农民，并能够积极有效地参与到农村公共服务项目建设中；另一方面，提倡农民有序参与，使农村公共服务项目的决策者能够准确掌握农民的需求与偏好及公共服务结构，以保障公共服务效益的提高。如建立农村公共服务咨询顾问制度，让农民能够及时表达自己的需要，不仅能够保证政府与公民的互动，提高公众参与度，也能够增强决策科学化程度。

⒋法制保障机制——依法推进基本公共服务均等化。公共服务法律体系包括：公共服务组织、公共服务运行、公共服务监督管理等方面的法律、法规。在法制保障方面，一是各级政府要增强“依法办事、便民利民”的公共服务理念，树立为民服务的廉政形象；二是加快制定系统的、推进基本公共服务均等化的有关规划和实施意见，落实农村教育和科技公共服务、文化和卫生公共服务、社会保障和就业公共服务、环境资源保护公共服务、社会管理和非政府组织管理公共服务、政府职能转变等内容。就龙岩市而言，应按照国务院制定的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，尽快制定《龙岩市基本公共服务均等化规划纲要》、《龙岩市基本公共服务均等化实施意见》等法规文件，逐步建立和完善覆盖城乡、分布合理、功能完善、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，进一步规范公共服务制度，增强公共服务供给能力，使基本公共服务惠及人民，让人民更好地共享改革开放的成果。

⒌绩效考评机制——助推公共服务水平的提升。政府公共服务的业绩和效率必须有一个科学的评估体系，引导公共资源的有效配置和合理流动，促进农村基本公共服务供给体系的建立与完善，推动政府切实履行公共服务职能，以解决“钱花了但事没办好”的问题。在评估政府绩效的实践中，美、英等发达国家先后确立了政府绩效评估的“四E”（即公平、效率、效益、经济）基本原则。20世纪70－80年代，发达国家的政府绩效评估主要讲求效率和经济原则，而90年代以来，则主要讲求公平和效果原则。［3］笔者认为，在龙岩市，一方面，要尽快建立一套科学、可行的农村公共服务评价指标体系，指标包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会救济、公共基础设施、就业和社会保障等方面的内容；另一方面，建构多元化绩效评价主体，从当前实践来看，绩效评估的评估主体选择应包括：同级党委、人大、政府、政协等综合评估主体；纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等否定评估主体；直接主管领导评估；群众评估；自评主体；专业评估组织和新闻媒体的评估等。新公共服务理论强调，要重视与公民之间的关系，要尊重公民。因此，应特别加强公民、第三方评估机构及大众媒体等参与评估，使农村公共服务项目的考评实现“鱼缸效应”，即公共服务活动就像鱼缸中的金鱼一样，时时刻刻都受到社会和民众的审视和评判。

［1］林家彬.农村公共服务的财源与公共财政体制问题探讨［EB／OL］.中国改革论网，http： ／／books.chinareform.org.cn，2012－12－23.

［2］曹 安.我国农村社区治理中的公民参与问题研究［D］.上海师范大学硕士学位论文，2010.

［3］江易华.新公共服务理论对政府绩效评估的借鉴意义［J］.广东经济管理学院学报，2006，（05）.