以改革创新精神破解社会管理难题

□ 王林霞

（中共临沂市委党校，山东 临沂 276005）

当前，我国正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化迅速发展的战略机遇期和矛盾凸显期，处于社会转型的拐点。这一时期，经济飞速发展与社会建设和管理相对滞后所带来的负面效应不断投射、释放到社会层面，特别是社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和价值观念等的日益多样化，使社会结构的融合度降低，脆性增大，社会管理面临着前所未有的挑战与考验。这就需要我们从全局和战略的高度准确把握 “十二五”时期赋予社会建设和社会管理创新的内涵，更加自觉、主动地做好有关社会管理的各项工作，以最大限度地激发社会创造活力。

一、社会管理的内涵

社会管理是一个动态的复合概念，它的内涵随着社会现代化变迁过程而不断调整。在西方早期，由于自由主义思想盛行，很少领域需要政府的介入，社会管理以社会自我管理为主，政府的社会管理职能主要是维护社会秩序，充当守夜人。从20世纪30年代起至70年代末，为应对市场失灵，以凯恩斯主义为标志，政府的社会管理职能不断加强，社会管理的领域不断扩大，涉及收入分配、社会保障、社会福利、社会事业、社会治安、社会稳定各领域，政府力量对社会事务的干预达到了近现代史上的最高峰。20世纪80年代以后，由于新技术革命、经济全球化、信息革命的影响，西方各国原来的社会结构发生了分化并重新组合，公民社会日益壮大，越来越多的力量要求更多地参与到社会管理过程中。这一时期，社会管理的基本经验是主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织等进行社会协作治理；重视社会资本、重视社区建设与社区发展。当今的西方社会，社会管理与社会规制已成为流行概念。

在我国，社会管理作为一个相对独立的概念以及其所涵盖的知识体系，形成于20世纪80年代初期，此后逐步深化。特别是在90年代后期，以产权多元化和经济运作市场化为基本内涵的经济体制改革不仅直接促进了一个具有相对自主性的社会的形成，而且使得社会结构产生激烈、深刻和持续的分化，社会矛盾与冲突增多，社会领域的改革显得日益紧迫，从中央到地方，各级政府开始着手探索社会管理体制的改革创新。但是，这一时期的社会管理并没有受到理论界应有的重视，专门探讨社会管理的内涵和外延以及相关理论的研究成果较少。党的十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会管理从政治职能与经济职能中分化出来。2004年，党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，提升了人们对社会管理工作的重视程度，深化了人们对社会管理作用和规律的认识。学术界和实际工作部门相继开展了社会管理理论和实证研究，使社会管理理论得到了不断丰富和发展。此后，党的十六届六中全会、十七大、十七届五中全会等分别从不同的角度强调要加强和完善社会管理。2010年，中央多次召开会议进行专题研究部署，广泛组织开展社会管理创新试点工作。2011年，中央对加强和创新社会管理工作作出了一系列重要决策部署。2011年2月，中央举办了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，胡锦涛总书记和习近平、周永康等中央领导同志作了重要讲话；2011年4月-5月，胡锦涛总书记先后主持召开中央政治局常委会议、中央政治局会议，研究加强和创新社会管理问题；7月，中共中央、国务院下发了《关于加强和创新社会管理的意见》；9月，中央召开了加强和创新社会管理工作电视电话会议，周永康同志作了重要讲话。特别是“十二五”规划纲要把社会管理专设一篇，从创新管理体制、强化自治和服务功能、加强组织建设、健全维护群众权益机制、加强公共安全体系建设等五个方面对加强社会管理能力、提高社会管理水平进行了全面的规划和部署，使得对社会管理的论述更加系统，也使得社会建设和社会管理成为我国发展总体战略布局中不可缺少的重要组成部分。

但迄今为止，对于什么是社会管理，学术界还没有一个统一的定义。从广义的角度看，许多学者对社会管理作了中性的、价值无涉的表述，认为社会管理是人类社会任何阶段都共有的现象，涵盖社会生活的一切方面，是对整个社会活动、社会生活、社会关系所作的有目的的组织、指挥和协调活动。从狭义的角度看，学界一般认为，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。其涵盖的内容有：实施社会政策、优化社会结构，调整社会利益、回应社会诉求、化解社会矛盾、维护社会公正，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，促进经济社会协调发展。本文从社会管理的狭义概念进行探讨。

二、加强社会管理创新的必要性

加强和创新社会管理，是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，提高党的执政能力、促进社会和谐与科学发展的重要战略举措。是对我国改革开放和现代化建设经验的科学总结。

（一）加强社会管理创新是构建社会主义和谐社会的必然要求

当前，我国经济社会发展继续保持着良好的势头并呈现出蓬勃的生机和活力。但发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然不同程度地存在，由此引发了许多社会冲突和矛盾，影响了社会和谐，使社会建设和社会管理的任务加重、难度增大。因此，只有加强社会管理创新，提高社会管理科学化水平，才能使社会处于动态平衡、动态优化的健康运行状态，才能使全体人民各尽其能、各得其所又和谐相处。

（二）加强社会管理创新是维护最广大人民根本利益的必然要求

当前，我国社会发展阶段已经开始由以解决温饱为主要目标的生存型社会阶段进入到以人的发展为主要目标的发展型社会阶段。这一阶段的显著特征之一就是人们对教育、医疗、住房、社会保障等公共产品和公共服务的需求快速增长。虽然各级政府不断加大对社会事业的投入力度，社会服务获得了长足的发展，但与经济发展水平和人民群众日趋多层次、多样化的物质文化要求相比，社会服务设施不完善、服务能力不足、社会化程度不高等问题还比较明显。因此，只有不断加强和创新社会管理，才能提升公共服务水平和能力，才能最大限度地满足广大人民群众的需求。

（三）加强社会管理创新是全面贯彻落实科学发展观的内在要求

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。而加强社会管理创新，一方面，可以保障人们的各项权益，发扬人们的首创精神，促进人的全面发展，真正做到以人为本；另一方面，可以增强经济发展和社会进步之间的协调性，实现经济社会全面协调可持续发展。同时，加强社会管理创新可以统筹城乡发展，统筹地区发展，兼顾不同地区、不同领域、不同方面群众的利益，真正达到科学发展的统筹兼顾的要求。

三、社会管理创新面临的挑战

当前，我国正处于全面建设小康社会、深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是社会转型期和矛盾凸显期，社会管理面临着艰巨而繁重的任务和严峻挑战。

首先，社会成员从“单位人”向“社会人”的转变使人们与单位的依附关系日趋松散，容易出现管理缺位、缺失和管理盲点。其次，社会管理运行机制存在着方式和方法较为单一、部门分割、多头管理等问题。第三，社会系统性风险不断加大，征地拆迁、失业、劳资冲突、农民工权益保障、城市生活困难群体、农村大量的留守群体、部分社会成员道德失范……新旧矛盾交织在一起，社会矛盾易发、多发，使得政府社会管理的难度不断加大。第四，社会管理中的“社会协同”作用未能得到充分发挥 。主要体现在：社会组织所蕴含的社会自治和社会管理功能没有得到有效发挥；政府与社区居委会的关系尚未理顺，社区民主自治的机制尚不健全，社区服务网络、志愿者队伍建设现状亟待改善；公众参与社会管理的意识淡薄，参与层次比较低，参与渠道不完善。第五，社会治安问题呈多发态势，刑事犯罪总量仍在高位运行，已成为影响社会稳定的隐患。第六，网络的虚拟性给社会管理带来了新挑战。互联网成份复杂，宣传传播行为无限扩展，海量信息和短时间内大量跟帖的影响、网络政治参与法制治理的缺位以及网络的匿名性、难以追踪性等，加大了社会管理难度。

四、创新社会管理的路径选择

要按照科学发展观和构建和谐社会的要求，以服务人民群众为着眼点和落脚点，以有效解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题为切入点，以改革创新为动力，从基层基础建设入手，突出特色、突破难点、整合资源，使社会管理创新取得突破性进展。

（一）创新社会管理理念

一是树立以人为本理念：尊重人的权利，尊重人的创新精神，最大限度地使社会各个阶层都能够各尽其能、各得其所、共享经济社会发展的成果。二是树立民主善治理念：实现国家权力向社会的回归、政府与公民对公共生活的合作治理、民众对社会事务的广泛参与，使社会管理不断走向多元、合作、开放，透明。三是多元治理理念：要充分发挥党委、政府、社会组织和社区自治组织及社会公众在社会管理中的作用，从而形成一个横向到边、纵向到底，各种治理主体之间优势互补、互相依赖、互相协调的社会治理模式。四是系统推进理念：要有高屋建瓴、总揽全局的宽广视野和系统思维，整体思考、科学规划，制定出社会管理创新的总体规划和长期目标，有效推进新型社会管理格局和体系的建立。

（二）加强和完善社会治安大防控体系建设

坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，建立健全点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合、网上网下结合的全方位、宽领域、多层次的立体化社会治安防控体系。一是推进社会治安防控网络建设：建立街面巡逻防控网，推进“民网”、城乡“警网”、“天网”、“平安互助网”工程建设。二是强化打击犯罪长效机制建设：适时组织开展专项整治活动，重点打击影响群众生命财产安全的多发性侵财犯罪、严重暴力犯罪、涉黑涉恶犯罪和其他各类犯罪，增强群众安全感。三是深化社会治安重点地区和突出问题排查整治工作。四是完善对刑释解教人员、社区矫正人员等特殊人群的服务管理体系建设。

（三）加强和完善矛盾纠纷大调解体系建设

进一步完善“三调联动、多调对接”的大调解工作机制；不断完善“一综多专、行业调解”的运行机制，完善各级综合性调解委员会与医患、劳资、交通事故等专业性调解委员会之间的协调配合机制；充分挖掘民间资源，利用乡规民约、行业协会、仲裁机构、综治志愿者等参与化解调处矛盾纠纷；健全矛盾纠纷排查预警机制，牢固树立“抓早、抓小，抓苗头、抓源头”的理念，实行经常性滚动排查，重要时期超前排查，一般性纠纷定期排查，重点领域矛盾专项排查，重要敏感时期矛盾集中排查制度，确保随时发现矛盾纠纷；完善矛盾纠纷妥善化解机制，依托各级综治工作中心（站）作为社会矛盾纠纷调处的工作平台，分级负责，归口管理，逐一落实措施、责任和人员，限期予以化解。

（四）加强和完善民生大保障体系建设

社会管理的基础是民生。一要坚持发展是第一要务的原则，紧紧围绕转方式、调结构，实施好新型工业化战略，推进商贸、现代物流、文化旅游产业、房地产和金融业的发展，不断巩固服务业发展的领先优势，积极发展农业产业化龙头企业和农民专业合作组织，促进县域经济快速发展，积极创造良好的创业、就业环境。二是进一步优化财政支出结构，确保财政资金向教育、卫生、医疗、社会保障、文化等民生领域倾斜，向基础设施和公共服务领域倾斜。三是切实办好民生大事、实事。要立足当前，着眼长远，明确责任，加强督促检查，保证民生建设各项任务全面落实。

（五）充分发挥政府在社会管理创新中的主导作用

一是合理界定政府社会管理职能。政府的社会管理职能主要体现在：完善社会管理的政策和法律、法规，制定社会宏观发展规划；解决社会矛盾，协调社会利益，维护社会公正和秩序；培育、发展各类社会组织，使社会管理主体多元化；应对社会突发事件，强化政府危机管理职能；优化公共资源配置，为社会发展提供充裕的公共产品和公共服务。二是转变政府社会管理的方式、方法，即由过去的直接控制向间接管理转变，由微观控制向宏观管理转变，由单纯依靠行政手段向综合运用经济、法律、市场手段转变，由过去的代替社会向部分依靠社会转变，由管制向服务转变。三是提升政府公共服务水平和能力：通过采取直接生产、购买服务、民间采购和市场监管等多种方式提供公共服务，加大政府公共服务投入力度，坚持公共服务社会化、市场化的改革方向。比如：引入竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的供给，提高政府公共服务的供给效率与质量；运用激励机制，引导企业达到政府所期望的目标。

（六）加强和完善基层社会管理体系建设

基层社会管理组织体系植根于广大人民群众之中，对各种社会问题能够早察觉、发预警，在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾等方面有独特的作用。一是加强基层社会管理工作平台建设。加强县区和乡镇街道社会管理综治工作中心建设；加强村居社区社会管理综治机构建设；在市、县直单位，建立相应的社会管理领导机构和工作机构；在各大商城、批发市场，探索并建立社会管理工作中心或社会管理工作站，扎实开展社会管理综合治理工作。二是加强基层社会管理网格化、信息化建设。运用网格化管理手段，实现社会管理精细化。即依据辖区面积、居住人口状况、治安情况、地理环境及管理难易度等因素，将辖区划分为若干责任网格，实行“一格多员”（管理员、协管员、督导员、警员等）、“多网合一”、“一网多格”、“同格同责”、“同奖同罚”，实现事前主动防范和常态化治本管理。三是加强基层社会管理信息化建设。建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的社区基础信息数据库，研发乡镇街道网格化社会管理信息系统，提高基层信息化水平和工作效率。

（七）加强和改进虚拟社会管理服务体系建设

一是加大对“网络虚拟社会”的积极引导：主流媒体应大力弘扬主旋律，用社会主义核心价值体系引领各种社会思潮，形成积极向上的网上舆论氛围；加强兼职网络宣传、评论员对“网络虚拟社会”的积极引导；对于一些重大公共事件，网络发言人应第一时间在网上发布权威信息，回应和澄清各种网络传言，以形成网上权威话语和主流声音。二是实施登记审批制度，加强网络入口管理：关口前移，对欲设立的网站、论坛逐一认定、审核、登记，严格准入制度；加强对域名和IP地址、网站准入、网站接入服务的管理；实行网上实名注册制度；加强互联网有害信息的源头控制。三是建立网络舆情的监测研判、处置预警、重大案（事）件快速反应机制。四是完善“网络虚拟社会”的监督机制：通过开设举报电话、举报邮箱、建立专门的网络监管机构、设立网上“报警岗亭”和“虚拟警察”等方式实施监督。五是培养和善用网络“意见领袖”。“意见领袖”在“网络虚拟社会”中发挥着启动者、组织者和引导者的作用，政府应用恰当的方式与这些“意见领袖”沟通，使他们能正确解读国家政策，理性分析社会热点问题，以带动网民多提建设性意见和建议。

总之，加强和创新社会管理是正确把握国内外形势新变化、新特点，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务，各级政府和部门必须勇于探索，大胆实践，不断开创社会管理创新的新局面。

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