农民工就业培训服务：政府购买服务路径刍议

2013-12-20王飞

行政与法 2013年2期

□王飞

（四川警察学院，四川泸州 646000）

一、政府购买农民工就业培训服务的现状

在我国，政府购买服务尚处于实施探索阶段，其源自于政府力图改革居高不下的行政成本与低下的行政效率。上海率先实践政府购买服务，此后，其他一些地方开始尝试。但截至目前，政府购买服务的实施范围仍比较有限，并且政府购买服务的服务对象和服务范围也很有限。

（一）政府购买服务的内涵

学界对政府购买服务的理解尚无统一定论，较具代表性的观点主要有以下四类：第一类，着重于流程，即政府须对所购买的公共服务按照既定标准对其评估之后方能付费。政府购买服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用的一种公共服务供给方式。［2］第二类，强调力求实现政府财政效力最大化。政府购买公共服务，是指政府部门为了履行为社会公众服务的职能，通过政府财政向相应的社会服务机构直接购买并实现财政效力最大化的行为。［3］第三类，偏重于政府提供公共服务的职责。田玉荣认为，政府购买服务是指政府在社会福利的预算中，以服务体系预算为度，向社会各类提供公共服务的机构直接拨款购买或公开招标购买社会服务。［4］第四类，侧重于政府购买服务中所扮演的角色。所谓政府购买公共服务就是把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营企业、非政府组织或其他社会法人团体，由这些团体按照合同要求和“成本——效益”最优方式为公民提供公共服务，政府主要承担财政资金筹措、业务监督和绩效考评的责任。［5］

第一类观点强调公共服务的直接提供者应从政府转变为社会组织，付费的前提必须是根据既定评估标准对社会组织所提供的公共服务进行评估且评估为合格，这一观点重点突出政府购买公共服务的具体流程。虽然第二类观点指明了政府购买服务的根本目的仍是政府履行服务公众的职责，但侧重点却是实现政府财政效力最大化。应该明确的是：虽然政府购买服务可以更低的行政成本实现更大的公共效益，但财政效力最大化并非政府购买服务的根本目标。第三类观点认为政府购买服务实际上是政府为贫困群体提供免费或低收费服务。这类观点主要是从政府具有向弱势群体提供相应的公共服务的责任这一角度来定义政府购买服务。第四类观点较为全面：其一，明确了公共服务的直接提供者由政府向私营公司和非政府组织等转变；其二，指出了政府与直接提供服务者间的关系，即委托——代理关系；其三，强调了政府购买服务的核心乃代理者必须根据合同的要求和“成本——效益”最优方案为公众提供公共服务；其四，指明了政府在购买服务过程中扮演的角色与承担的职责——财政资金提供者、绩效考评者和业务监督者。这样，就将政府从之前集公共服务提供者和生产者于一身的角色中解脱出来，使其把工作重点放在监督整个政府购买服务的流程和考核公共服务上。基于以上四方面的原因，笔者比较赞同这类观点。

笔者认为，政府购买服务的本质与市场化类似，同属于政府工具范畴，因为这二者都强调要改变由政府对公共产品（公共服务）进行大包大揽的局面，由全方位的管家转变成安排者，具体的生产过程主要是依靠市场力量。诚然，这二者也存在一些差异，主要是因为政府采用这两种工具所提供的客体范围有一定区别：通常，政府购买服务仅限于无形的公共服务，而市场化工具可以同时适用于无形的公共服务和有形的公共产品。

（二）政府购买就业培训服务的现状与存在的问题

目前，我国政府购买服务实践主要体现在政府购买社区公共卫生服务、医疗卫生服务、教育服务、社会工作服务、养老服务和就业培训等方面。其中，政府购买服务的内容主要集中于医疗卫生服务（或社区公共卫生服务）、教育服务和就业培训服务这三个领域。可见，政府购买服务的内容还比较少，需要进一步拓展。

最初，政府购买就业培训服务主要是政府购买岗位和培训成果来安置下岗工人等。余迎广把政府购买培训成果定义为，“下岗失业职工经过培训达到上岗要求，考核合格后，所需培训费由政府支出，其实质是由政府出钱对下岗失业职工参加培训提供经费补助，鼓励他们通过培训掌握一技之长，提高就业竞争力，尽早实现再就业。”［6］2012年全球经济低迷，我国经济也在下滑，就业难问题更加凸显，在此背景下，就业培训服务的对象已经不能仅局限于下岗工人，农民工和大学毕业生的就业问题已经受到了社会各界的广泛关注，所以，应该把服务对象范围扩大为广大的就业困难群体，诸如农民工和大学生。《四川省高技能人才队伍建设中长期规划（2011－2020年）》中的“青年技能就业培训项目”提出，“适应产业结构升级、城镇化进程加快以及促进青年就业、成才的需要，发挥职业院校和培训机构的主体作用，对城乡未继续升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力开展1－2个学期的劳动预备制培训，对退役士兵开展免费职业技能培训，对未就业的高校毕业生开展职业技能培训和创业培训，力争使有培训意愿的劳动者都有机会接受相应的职业培训，引导更多劳动者走素质就业、技能成才道路。”简而言之，四川省已把提供就业培训服务的范围扩大到未继续升学的应届初高中毕业生、退役士兵和未就业的高校毕业生。

目前，尽管很多地方政府为就业困难群体购买了就业培训服务，鼓励、支持、帮助他们参加就业培训，通过提升技能解决他们的就业难题；但因为政府最初主要是为下岗工人购买就业培训服务，所以，从总体上看，政府为农民工购买的就业培训服务尚处于起步阶段，仍然存在服务范围比较狭窄、服务力度较小和服务路径比较单一且就业培训的针对性、实用性不强及效果不佳等问题。

二、农民工就业培训服务属性的界定

（一）就业培训的概念

当前，有较多学者使用了“就业培训”一词，但是，鲜有学者在自己的研究中对就业培训的概念进行界定，时常有不少学者直接把“就业培训”等同为“职业培训”。虽然这二者都是借助培训来提升受训者的技能，但各自的侧重点有所区别：就业培训是偏重于解决培训者的就业问题，即为了实现就业而进行的培训；而职业培训却是注重在岗培训以利于职业规划、发展的培训。

(1)分别针对高峰期和非高峰期的发车间隔进行优化，高峰期的发车间隔误差为±10 s，非高峰期发车间隔的误差为±30 s。

笔者认为，所谓就业培训，主要是指为了解决就业困难群体的就业问题，政府、市场和社会组织以实现（稳定）就业为目的，采取提高就业困难群体素质的途径而开展的培训。就业培训主要分为引导性培训和就业技能培训两大类。其中，引导性培训主要是对受训者进行城市生活常识、法律知识和基本权益保护等方面的培训。就业技能培训是指根据国家以及不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，并对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训，提供创业指导［7］。于此，笔者认为，农民工就业培训是旨在解决农民工就业问题，政府、用人单位、培训机构、第三部门等以农民工（稳定）就业和提高农民工就业素质为目的而开展的培训。

（二）农民工就业培训服务属性的界定

在公共产品理论中，萨缪尔森关于公共产品的定义较为经典，即公共产品是指这样一种商品，将该商品效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。［8］斯蒂格利茨则认为：公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它的分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。［9］《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中的定义为：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这些物品的积极性。”［10］由此可见，仅有极少的物品能同时符合非排他性与非竞争性这两个要求，诸如仅有国防和法律等纯公共产品完全符合这两个要求，大多数公共产品仅是属于具备两个要求之一的准公共产品。

从总体来看，农民工就业培训应定位为准公共产品，但不同类型的就业培训的属性不同，农业技术具有利益外溢性准公共产品的属性，基础知识培训是拥挤性公共产品，专业技能培训是私人产品。［11］此外，曼尼将公共产品定义为 “既无排他性又无竞争性的产品”，并给出国防、基础研究和反贫困三种最重要的公共产品。［12］2007年诺贝尔奖得主马斯金教授曾经提到，“缩小中国日益扩大的贫富差距，最首要的就是给那些低收入人群以工作水平或业务上的培训。”当前，全球主要存在收入贫困、能力贫困与权利贫困三类贫困，政府通过向贫困者发放补贴的形式进行反贫困只是治标之举；其实，较为有效的措施是借助就业培训提升贫困者的就业能力来对贫困者进行人力资本投资，以此解决贫困者能力贫困的问题。当政府进行反贫困斗争而采取措施解决贫困者能力贫困问题时，便在一定程度上解决了贫困者的权利贫困问题，因为提升他们的就业能力能够促进其就业，实现他们的劳动权。从以上的观点看出，反贫困是重要的公共产品，而作为弱势群体的农民工几乎都属于贫困群体，向他们提供就业培训服务，使其实现就业是帮助他们脱贫的主要途径之一，其中的就业培训服务便应该属于公共产品。

基于此，从关于公共产品的定义和反贫困的角度看，排除专业技能培训，农民工就业培训应该属于准公共产品。

三、政府购买农民工就业培训服务路径的合理性

（一）政府职能定位

一方面，当前我国政府职能定位是“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”；另一方面，农民工就业培训为准公共产品。因此，基于政府职能定位的视角，我国政府为农民工提供就业培训乃政府职责所系。

公共产品包括纯公共产品和准公共产品两类。由于纯公共产品具有较强的正外部效应且绝对量大，范围相对稳定，个人无力提供也不愿购买，所以必须由政府出资提供。［13］虽然准公共产品也应由政府提供，但并不意味必须由政府直接生产，其可由政府间接提供，即政府可采取市场化工具向社会组织购买，仅在此过程中进行监督、考核和付费。“传统政府治理中的一个误区是忽视服务提供和生产间的区别，即错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，其自然就放弃了服务提供者的角色；而新公共管理理论认为，对那些属于政府‘天职’的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成”。［14］政府的职责是掌舵而不是划桨；直接提供服务就是划桨，而政府并不擅长于划桨。［15］

在政府职能转变之前，政府对公共服务几乎是大包大揽。一方面，既要提供公共服务，又要安排生产，使政府陷于沉重的生产任务中；另一方面，由于生产任务繁重，不断扩充规模，便导致了政府部门机构臃肿、人浮于事和行政成本居高不下等问题。在政府转变职能之后，政府在供给公共服务时，主要负责安排和监督而不必承担生产任务，政府便能够把主要精力用在服务于民上。因此，从政府的职责来看，加强对农村剩余劳动力的就业培训，提高公共就业培训的效果，是当务之急。［16］

（二）政府购买农民工就业培训服务符合政府职责定位

政府要履行职责并实践公平正义理念，就有为广大农民工提供就业培训的职责。政府为了实现培训资金效用最大化，收到良好的培训效果，在提供就业培训服务时，不能统包统揽，应转变角色，只掌舵而不划桨；负责制定就业培训规则，把就业培训的生产任务交给市场。为此，政府可以运用的主要工具之一便是政府购买服务路径。

首先，在政府购买服务中，虽然政府不再是具体的生产者，但在起草合约协议，确定服务供应标准、资金来源、服务质量条款和条件，制定绩效评价标准，确定服务定价模式等方面负有不可推卸的责任；运用市场机制中的竞争机制，可实现公共服务低成本、高效益；总的说来，公共服务改革应以市场化为取向，寻求公共机制与市场机制的有机结合。［17］并且，通过政府购买服务，政府由公共服务的直接提供者变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换［18］。其次，采取政府购买服务路径可以使财政效力最大化。目前，我国正处于经济转型期，政府财力有限，又要履行为广大农民工提供就业培训服务的职责，为实现农民工就业培训经费效用最大化，政府可以尝试通过购买服务路径为农民工提供就业培训服务。

在当前城乡差距逐渐扩大和农民工缺乏就业技能的情形下，难以大规模实施农民工系统教育工程，而要在短期内提升其就业能力，目前政府的最优选择就是就业培训。政府购买服务体现了新形势下我国政府转型和政府职能转换的要求，降低了服务成本，提高了服务效率和服务质量。［19］综上所述，我国政府采取政府购买服务路径为农民工向社会组织购买就业培训服务具有必要性和一定的合理性。

四、政府购买农民工就业培训服务的具体路径

（一）政府购买农民工就业培训服务的具体路径

从2004年农业部等六部门共同组织实施农村劳动力转移培训“阳光工程”以来，2007年，农业部等部门发布了《关于做好2007年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》；2009年，教育部发布了《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》；2010年，国务院发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》；2012年，国务院批转的《促进就业规划（2011－2015年）》要求进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农业富余劳动力进城务工和稳定转移。这一系列政策措施体现了国家对农民工就业问题的高度关注，并采取了强化就业培训［20］的途径促进农民工就业。

自实施“阳光工程”开始，政府便开始为农民工提供就业培训服务，最初政府向农民工提供就业培训的方式主要是通过官办培训机构组织农民工就业培训。然而，在监管机制不完善的情况下，政府单独实施的农民工就业培训工程效果并不好，乃至出现了“贵州培训窝案”，损害了政府形象，也使农民工参加政府组织的就业培训的积极性受到了影响。此后，政府开始探索新的农民工就业培训路径：其一，政府向社会培训机构招标，主要由民办培训机构（包括职业院校）对农民工进行培训，在培训结束、按照相关标准考核合格之后，政府再向民办培训机构支付培训经费；其二，采取培训券模式，即政府把培训经费制作成培训券，符合条件的农民工领取培训券之后，自主选择培训机构参加培训，培训结束支付培训券给培训机构以抵培训费用，培训机构再去政府部门兑现培训券。

在这两种路径中，除了培训券模式中农民工自主选择的培训机构是官办培训机构的情形外，只要直接提供农民工就业培训服务的培训机构不是官办培训机构，政府就不加干预，主要扮演监督者、考评者和付费者角色。

（二）政府购买农民工就业培训服务具体路径的发展方向

就政府购买服务路径提供农民工就业培训而言，要取得较好的效果，需要不断丰富、完善政府购买服务的具体路径，市场化工具和社会化工具便是很好的选择。在市场化工具中，可以采用民营化、合同外包、用者付费、补助、特许经营、凭单制等工具探讨农民工就业培训服务的操作途径。现行的两种政府购买农民工就业培训服务路径分别属于民营化和凭单制，这两种路径尚存缺陷，需要进一步改进、完善。对于社会化工具，可以探索以公共政策制定为视角，在农民工参与政府购买服务中建立农民工就业培训利益表达机制和完善监督机制；采取行政听证的方式，确定政府购买的就业培训服务的具体类型与选择的培训机构；通过建立农民工就业培训中的公私伙伴关系，发挥非营利组织的功能，规避市场失灵和政府失灵可能带来的政府购买农民工就业培训服务产生的风险。

采取政府购买服务路径提供农民工就业培训服务具有可行性，但是，至此，政府购买服务的实践与理论均处于探索阶段，可资借鉴的经验主要是欧美国家的合同外包及我国一些地方政府购买医疗卫生服务的探索。伴随着我国行政体制改革的推进，政府购买服务将得到进一步发展，其购买的公共服务类型会不断增加，不再仅仅是医疗卫生服务、社会工作服务、养老服务、公共交通服务和就业培训服务等，应该包括所有适合采取政府购买服务路径提供的公共服务。并且提供服务的对象、范围也将不再局限于下岗工人、残疾人和孤寡老人等，应该扩大到所有公共服务应面向的服务对象。

［1］易国松.社会福利社会化的理论与实践［M］.中国社会科学出版社，2006.

［2］邵青.民办社工机构承接政府购买服务：实践、困境与创新［J］.求实，2012，（04）：51－54.

［3］李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考［J］.中国民政，2001，（06）：23－25.

［4］田玉荣.社会福利制度中的“政府购买服务”［J］.社区，2007，（06）：11.

［5］周正.发达国家的政府购买公共服务及其借鉴与启示［J］.西部财会，2008，（05）：11－18.

［6］余迎广.透析“政府购买培训成果”模式［J］.中国劳动保障，2006，（04）：27－28.

［7］胡小凤.农民工培训动力研究［D］.湖南师范大学，2006.

［8］（美）保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学［M］.华夏出版社，1999.89.

［9］（美）斯蒂格利茨.经济学［M］.中国人民大学出版社，1997.147.

［10］世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府［M］.中国财政经济出版社，1997.26.

［11］张娟.农民培训产品的属性探析［J］.农业经济，2007，（08）：68.

［12］（美）格里高力·曼尼.经济学原理（第三版）［M］.梁小民译.机械工业出版社，2003.189－191.