论内部人事行政行为之司法救济

□ 李 科

（浙江警官职业学院， 浙江 杭州 310018）

在我国，行政法学上的行政行为，特指行政主体通过行政人的行为，依法代表国家，基于行政职权所单方作出的，能直接或间接引起法律效果的公务行为。基于这一定义，根据行为的效力范围，行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为。之所以要进行划分，是因为两者在对外效力、救济方法上差距甚大。内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、 人员和财务的一种管理。外部行政行为亦称为公共行政行为，是行政主体对社会行政事务的一种管理。 该类划分标准实际上是将行为对象的隶属作为划分依据， 是不科学的。 如某司法局内部文件规定公务员不得参加司法考试。甲是一名公务员，想参加司法考试，结果被司法局以内部规定为由未获批准。如果根据以上标准，甲作为一名公务员就得服从行政机关的文件决定， 司法局的行为是一种内部行为。但同时甲作为一名普通公民，其报考权利遭到侵害，合法权益未受到应有的保障，应当有途径予以救济， 在这种情况下如果根据行为对象的隶属性就难以说服当事人，平息纠纷。如何解决这种问题，关系到内部行政行为的救济途径和方法。

一、内部行政行为不应司法救济之驳斥

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为《行政诉讼法》）第12条第3项规定，法院不受理因行政机关对行政机关工作人员的奖惩、 任免等决定提起的诉讼。 一般认为这就是内部行政行不应在行政诉讼受案范围内的法律依据。 学者们也在为这一法律规定寻求理论根据。目前，行政法学界较普遍的观点就是以行为指向的对象之不同作为内部行政行为与外部行政行为的划分标准。因为公务员隶属于行政机关，行政主体对其作出奖惩、任免等规定是一种内部行政管理行为，不涉及到外部相对人权益，所以是不可诉之行政行为。对此，笔者持怀疑态度。从法理学上讲，有权利必有救济，没有救济的权利只是一纸空文。救济权应是权利主体享有的一项为保障主权利的实现而必须存在的从权利，主体如果丧失了救济权，也就意味着他（她）丧失了主权利。 法律规定国家公务员享有非因法定事由和非经法定程序不被免职、 降职、 辞退或者行政处分的权利，这种权利同样应当有救济的途径和程序来保证。根据我国《国家公务员暂行条例》的规定，公务员有提出申诉和控告的权利。2006年生效的《公务员法》又规定，对公务员的行政处分，公务员有权进行陈述和申辩。也就是说，当公务员被行政处分时，可以向上级行政机关或有关部门申诉和控告，提请行政救济，但因为上级行政机关与作出行政处分的行政机关为上下级关系，其作出的决定从程序上就难以保障公正， 且很难令申诉或控告的公务员接受， 虽有救济之名却难有救济之实质效果。因此，惟有通过立场中立的法官运用公正的司法程序进行审判， 公务员与行政主体的行政争议才有可能得到公平的解决， 被侵害的公务员权利才有可能得到真正有效的保障。

有学者认为， 内部行政行为与外部行政行为是根据行政主体的行为是否行使公共权力的标准来划分的。事实上，无论是内部行政行为还是外部行政行为，均是在行使公共权力， 其权力来源均是法律规定或法定授权。因此，上述标准也不能为划分行政诉讼的受案范围提供有说服力的理论依据。

早些年前， 一些作为发包方的行政机关不是基于契约关系解除合同， 而是基于行政关系免去承包人的职务。行政机关干预企业经营不成，以行政主管机关的身份免去该企业法人代表的职务等行为， 曾是理论和司法实践面临的一个突出难题。 若将这种行为归属于内部行政行为，无异于排除了法院的司法审查权，剥夺了当事人的诉权。所以，当时即有学者提出，在发展市场经济的今天， 不能仅以是否具有行政主管关系来确定内部行为与外部行为， 而应该以法律主体各自享有的权利义务为内部行为和外部行为定位。 随着经济和政治体制改革的深化，政企关系的明确，市场经济主体自主权的日益扩大， 这一观点已逐渐为我国立法所接受。《行政诉讼法》第11条第1款第3项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯法律规定的经营自主权的，有权提起行政诉讼。最高人民法院也提出根据具体行政行为影响的权益内容来划分内部行政行为和外部行政行为。《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称为《若干问题的解释》）第4条规定：“《行政诉讼法》第12条第3项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”根据立法原意，对“行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”应理解为行政机关作出的涉及公务员权益而不影响其作为公民权利义务的决定。

但在实践中， 一个具体行政行为可能会同时侵害公务员权益和公民权益。 这是由于公务员的双重身份所决定的， 这一行政行为被称为双效重合具体行政行为。根据《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定，人民法院受理公民、 法人和其他组织对行政机关的其他具体行政行为侵犯其人身权、财产权不服提起的诉讼，也就是只要某一具体行政行为直接侵害了公民权益， 就应当可以提起行政诉讼。所以，根据立法精神，双效重合具体行政行为应在可诉范围之内。

二、内部人事行政行为司法救济之必要

根据行政行为的性质，内部行政行为可分为两类：一是工作性质的行政行为。 如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构、人员工作上的指示、命令、批准等，以及内部工作安排、计划，这里边既有具体的也有抽象的行政行为；二是人事性质的行政行为，即内部人事行政行为。 如行政机关对具体工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等，涉及的对象、事件都是特定的，为具体行政行为。第一类行政行为是一种对行政机关内部而言具有普遍性、潜在性的规定，无具体的相对人，或者是行政机关命令、指示、要求公务员以行政人的身份代表国家对外部相对人行使行政权力，公务员仅仅是作为国家的代表而存在， 没有直接涉及公民权益， 所以这类行政行为不列入行政诉讼受案范围。 第二类内部具体行政行为在行政人与行政主体之间产生了一种行政法律关系， 这时作为内部相对人的行政人具有双重身份。 它既要求行政人以内部相对人的身份接受、执行行政主体的决定，而同时行政机关对行政人基于其内部相对人的法律地位进行的管理行为，如辞退、开除等，又影响到了行政人的人身权、财产权方面的权益， 而这些权益又是行政人作为公民身份存在必不可少的基础， 也就是说这一行为不仅涉及到行政人的公务员权利义务关系， 还涉及到了行政人的公民权益。如行政机关辞退、开除公务员，对其公民权益的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照是相同的。这种行为就是双效重合具体行政行为。

对内部行政行为进行分类， 可以使我们更加清楚地看到内部行政行为所影响的效力范围， 了解公务员权益与公民权益之间的界限与联系， 在立法与司法过程中对于受案范围的决定具有更强的可操作性。 对于工作性质的内部行政行为而言只有公务员权益， 不会影响公民权益，所以没有提起行政诉讼的必要性。至于内部人事行政行为， 正如我们前面所提及的双效重合具体行政行为， 因为其涉及到了公务员作为普通公民存在的权益，为充分保障公民的权利和利益，将之纳入行政诉讼势在必然。可能，有人会问这样是不是会导致行政效益的低下？ 我们都知道效益与公正是行政的两大价值目标，两者都不可偏废。为了保证行政效率，使行政效益不致因为司法的干预而降低， 笔者认为可以在立法中规定内部人事行政行为在经行政复议后不服的，可以提起司法诉讼，但在复议和诉讼期间不停止行政行为的执行，以兼顾二者。

三、内部人事行政行为司法救济之法理分析

我国《行政诉讼法》将人事性质内部行政行为排除在受案范围之外，使之得不到司法审查，主要理论渊源是德国的“特别权力关系理论”。该概念的产生可以追溯到19世纪的宪政上的国家法和行政法理论， 并且根植于该理论。 一般行政关系只包含公民的一般权利义务， 而特别权力关系涉及国家和公民之间的一种特殊关系，通过（强制或自愿进入）在特定行政领域内（学校、监狱、公务员管理关系和兵役关系）确立，特别权力关系被归入内部行政因而不受法律调整。 在特别权力关系中，为维护行政权的完整性，使行政可以自行维护其内部的秩序，国家的优越地位得到了进一步的强调，公务员的附属性比一般公民更强， 主张个人权利的余地更小，对其不适用一般的权利保护，他们不能就公权力对其所为的处置提起行政诉讼。 可以说不适用法律保留以及无法律救济（司法最终权的救济）是特别权力关系的基本特征。 这种理论迎合了德国的历史背景和民族意识的要求，因而曾在德国占据主导地位，也影响了日本和我国台湾地区。但是，第二次世界大战之后，随着民主、法治、人权观念的发展，特别权力关系理论由于其造成“无法之空间”、“法治国家之漏洞”而受到德、日等国学者的强烈批判。德、日等国已经意识到公务员作为一个普通公民所具有的应受法律保护的权益，使司法权介入了行政机关与公务员关系的领域。可以说特别权力关系理论已经被抛弃， 有些学者提出的替代术语， 如 “行政法上的特别关系”、“特别地位关系”、“人事合同关系”等，不但无助于放弃特别权力关系理论， 反而会为延续特别权力关系的传统观念提供借口。因此，将内部人事行政行为纳入行政诉讼范围，接受司法审查符合社会发展和人权进步的要求， 体现了普遍法治的原则，也是人类社会发展的必然趋势。

目前，在我国行政实践中，存在着大量的公务员合法权益受到行政机关行政处分行为侵犯的现象。 由于长期以来长官意志盛行， 使行政机关的行政活动一贯采取命令与服从的简单方式，“一切由领导说了算”在人治行政、随意行政的惯性和习惯行为模式的作用下，行政机关极易自发地实施习惯性的行政违法行为和人事行政侵权行为。而我国《行政诉讼法》将“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”排除在行政诉讼受案范围之外，《公务员法》 对公务员的行政处分决定也只是规定：公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查， 并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。 公务员有权进行陈述和申辩。在这样的法律制度下，不仅公务员的任职得不到强有力的司法保障， 而且其公民权益也得不到应有的法律保护， 对公务员的行政处分尤其是关系身份变动的辞退、开除等，看似只是一种内部管理关系，但实际上因为公务员既是一种对外从事公务的身份， 同时也是作为公务员的公民的工作， 一种生活必不可少的谋生途径，在对其作出这样的行政处分时，必然影响到公务员的公民权益。 因此我们有必要赋予这类行政行为以司法救济的权利，将之纳入行政诉讼受案范围，这样必然会增大行政的透明度， 使公务员的权益能够在法律的强制监督下得到保障。

当然，行政机关是一个执法机关，管理着国家的公共事务，而这些事务又可能是瞬息万变的，因此，它要求有高效率的行政工作；同时，作为一个国家机关，要保证自身正常运转，必然要求对内有行政管理权，包括对内部成员的考核、奖赏、任免等等，高效行政要求行政机关的对内管理是效率优先，兼顾公平。所以，对于一般的不涉及公务员身份改变即开除、 辞退的内部人事行政行为，可以通过行政申辩救济；而对于开除、辞退的内部行政行为，因其已经严重影响了被开除、辞退的公务员的公民权益， 所以立法应当赋予其司法救济的权利。

我国正向法治化国家努力迈进， 依法行政是法治的一个重要标志。《中华人民共和国公务员法》的颁布，对于规范公务员管理是一个非常大的进步， 也是我们在法治征途中取得的重要成绩。但在人权意识、民主呼声不断高涨的今天，在权力腐败、以权谋私、以权打击报复现象愈加呈现的今天， 我们在关注权力腐败损害普通公民权益的同时， 也应关注公务员同时作为一个公民应有的权益保障。 大量的因为举报上级领导或高官而被莫名开除的公务员的案例反映了我国法制在公务员合法权益保护上的空白。 赋予公务员在其被行政机关开除、辞退时以司法救济的权利，既是作为公民应有的法定权利， 也有利于反贪工作的开展和官员腐败的遏制。当然，随着我国法治的不断进步，公务员权益的保障亦会更加完善。

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