公域治理转向：公共治理模式的兴起

2013-12-20郭桂彬

行政与法 2013年3期

□ 郭桂彬

（南京师范大学，江苏南京 210023）

源于西方的市民社会理论对于我们创新社会管理方式，构建和谐社会，具有重大借鉴意义。但是，传统的市民社理论显然无法诠释当下中国社会领域与经济领域、政治领域产生分野的现实，更无法区分社会领域中基于个人利益的私人行为与公共利益指导下的自觉行为。因此，对市民社会理论的重新解读已成为必要，也将有效运用到公共治理模式之中。

一、市民社会理论的解构

（一）“社会先于国家”与“社会高于国家”的比较分析

对于市民社会理论内涵先后有两种解读，一是亚里士多德、西塞罗等人所指称的“文明社会”，与自然状态相对，是国家统御下的社会；二是“市民社会”，是指在那些源出于保护个人自由的思考以及反对政治专制的近代自由主义政治思想、源出于对市场经济的弘扬，以及在对国家干预活动的应对的近代自由主义经济思想的基础上而逐渐产生的相对于国家以外的实体社会；而这在国家与社会的框架下又形成了市民社会中的两大智识传统，一为洛克式的“社会先于国家”或“社会外于国家”的观念；另一市民社会传统则为黑格尔式的“国家高于社会”的架构。［1］（p17－19）基于上世纪中叶以来复兴的市民社会理论直接源于对近代市民社会理论的认知，本文将着重考察近代形成的市民社会观。

洛克认为“社会先于国家”或“社会外于国家”，这是由早期自由主义对个人自由的崇拜、对封建国家权威的蔑视所引致的。该观点主张权利优于权力，天赋人权，君主统治并不具有合法性和正当性。不可否认，“社会外于或先于国家”的前提是承认国家客观存在，在发生学上，洛克肯定了国家存在的正当性。只不过国家的存在要以人民同意为前提，否则，在应然意义上，国家不具有合法性，人民有权用脚投票。正如杰里米·瓦尔德伦所说，这种理论“首先是一个反抗的理论”。人民的同意赋予国家存在以正当性，国家可以暴力为保障施行统治的同时，人民也保留了反抗权。由此，市民社会与政治国家形成了以市民社会为主导的制衡关系。近代市民社会理论的另一传统则是由黑格尔倡导的 “国家高于社会”观念。显然，黑格尔的主张是以国家与社会为存在前提，并以此为基础而对国家与社会的地位进行比较。循此路径，国家居于社会之上，市民社会按照国家旨意下的威权体制运行，市民社会的运转服从国家的总体需要，二者形成了国家主导之下的不对等关系。

总体而言，我国学者在引介并发展市民社会理论时，糅合了上述两种市民社会理念。在对中国市民社会的建构进行谋划时，强调的是一种良性互动，即国家与社会的合作，而不是采取西方式的市民社会对抗国家的模式。①中国市民社会的建构模式是基于一种理论必然性和现实可能性作出的，虽然说任何一种政治制度都是人的劳作：它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。人们并不曾在一个夏天的清晨醒来发现它们已经长成了。……在它们存在的每一阶段，它们的存在都是人的意志力作用的结果。参见（英）J.S.密尔.代议制政府［M］.汪萱译.商务印书馆，1982.7.但是，犹如树木的成长不仅需要人的精心呵护，它一刻也离不开空气、土壤、阳光一样，制度的生成和落实需要人的意志力作用，但也离不开制度赖以存在的社情民意、历史积淀、民风习俗等客观存在。关于中国市民社会建构的模式，参见邓正来.国家与社会：中国市民社会研究［M］.北京大学出版社，2008.122－124.中国的主流理论主张市民社会构建应遵循缓和渐进式道路，与经典理论和西方发展模式的相同之处在于坚持社会与国家的二元分立，然而在道路选择上，更趋保守。这是基于社会可持续发展的必要性以及改革的现实可能性双重考量下做出的仍需探讨的选择。无论是依据何种理论、采取何种模式、遵循哪种路径，私域乃至整个市民社会根基的壮大都是社会发展不可逾越的阶段。

根据市民社会理论源流并结合当下中国现实，我们所应构建的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域。［2］（p6－7）根据其参与主体和参与内容，市民社会可细分为私域、非官方的公域。其中，公域因公共舆论、公民参与而形成，是公民或社会团体积极行使政治权利和自由而形成的场域。因此，发端于市民社会的公共治域②本文所称公共治域与公共领域、公域的指向相同，只是在市民社会理论背景下，赋予其治理新内涵，以区别国家主导下的公域，并强化二者关联性而使用该词。下文将具体阐释。是一个相对自治领域，一端维系着公民的私域，另一端联系着国家公权力领域。

（二）公共治域的生成

我国历来有着发达的公法文化、强势的中央集权传统，改变这一传统的关键在于平衡政府与社会力量，实现由“大政府小社会”转变为“小政府大社会”的模式。改革的切入点除了政府的自身改良之外，应将重心置于建构市民社会的进程当中。

中国的市民社会建构可以表述为 “二阶段论”。第一阶段主要是在经济领域，鼓励社会主体——主要是经济组织——以独立、平等的身份参与社会交往，培育张力十足的市场。第二阶段是在第一阶段基础之上，社会主体借助正式和非正式渠道通过自身的积极参与影响公共决策的制定和执行。这是中国市民社会从私域向公域的扩张，亦即中国市民社会除获致的相对于国家的独立身份以外又争得的参与身份，进而实现市民社会与国家间的良性互动关系。［3］（p17－19）“二阶段论”的实施路径可概括为“先经（济）后政（治）”、“先私（域）后公（域）”、“先对抗后互动”。先通过培育市场，完善独立的法人人格，发展商品经济，培养社会成员的市民社会意识，保障公民的消极自由尤其是经济自由，社会成员从而获取对抗国家的自由空间和独立身份；后通过公民的积极广泛参与，积极行使自己的政治民主权利，由经济到政治，由私域到公域，公民和社会团体通过各种渠道对国家政治生活施加影响，市民社会与国家之间展开良性互动。由此，我们看到：市民社会所言的非官方公域是与私域紧密联系的，是基于私域而与国家展开对话的领域，而“公共治域”更强调治理的色彩。［4］

结合上述分析，根据公民与国家间的依存度，我们可将市民社会类型化为私域、非官方公域。公共治域是基于治理理念而对市民社会理论的细分和再造，更突出市民社会中非官方公域的自我治理和合作治理。俞可平认为，治理是指在一个概定的范围内运用权威维持秩序，以增进公众的利益。治理的最终目标是实现善治。［5］公共治理旨在平衡政治国家与市民社会力量关系。从外部来看，公共治理仍以自足的私域为基础；从内部操作来看，公共治理主要依靠软法规制人们的行为，共同体成员基于各自立场充分讨论、平等协商、民主商议，解决公共议题，实现自我治理。

二、公域之中的公共治理模式

在经历30多年的市场经济发展后，我国市民社会的发展从无到有、从弱到强，与之相联的公共领域也悄然萌芽乃至中兴，其标志是2008年汶川大地震后出现的公民自组织公益浪潮。正因如此，我们可窥探公共治理模式内涵，并发掘助推公共治理形成和发展的条件，比较分析各种公域管理模式以了解其渊源，以便我们更为自觉地推动公共治理模式的形成和完善。

（一）公共治理涵义剖析

公共治理不同于传统的公共行政、公共管理模式，既指涉国内的团体组织的自我治理、团体组织与政府之间的合作治理，也代表国际社会成员主体对全球事务和地区性事务的治理。从此角度观察，当下正在兴起一股全球治理浪潮。［6］除此之外，我们对公共治理作不同层面的观察，可发掘其具有区别其它管理模式的独特内涵。

公共治理是民主治理。在公共治理中，其成员不单是“传送带”一方的意见表达者，也不再是被动听从政府指挥棒的受领者，而是更为积极的政策制定执行者、反馈监督者。如本杰明·巴伯所指出的，正当我们呼唤“强势民主”①准确地说，强势民主是对当下缺乏生机的民主政治现实的回应，是对自由主义民主的补充而非激进民主的替代，特别是在公共事务领域具有较强的解释力和适应力。有关强势民主的具体介绍，可参见（美）巴伯.强势民主［M］.彭斌，吴润洲译.吉林人民出版社，2010.的时候，却发现人民由于民主匮乏而遭受苦难。［7］（p1）“强势民主可以被定义为参与模型中的政治，从字面意义上看，强势民主强调优先由公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理。积极能动的公民直接治理他们自己的事务，尽管这些情况并不一定在每一个治理层次和场合都发生，但是，公民参与确实经常发挥重要作用，尤其是在政府作出基本政策和在使用关键性权力的时候。”［8］（p4－5）所以，人们将不再停留在传送带的一端，而会随着传送带一同走向传送带的末端——执行端。这是我们强调公共治理是一种民主的治理，更具回应性、更具有效性、更具弹性的缘由之所在。

公共治理是软法起主导作用的治理。［9］“软法”是缺乏国家法的拘束力，但却意图产生一定规范效果的成文规范。［10］它与公共治理具有内在契合性。第一，软法是公共治理的良好媒介。公共治理处于不断调整的秩序治理之中，客观上依赖更多自由裁量规范和授权规范，需要更多解释性与指导性、自治性与激励性规范与准则，这些尤以软法能够胜任。第二，在主体上，公共治理是全民参与式治理而非精英治理。正如林肯所倡导的“民有、民治、民享”理念，公民的主体身份不仅体现在抽象的社会契约建立之上，更体现在具体的参与公共事务治理之中。由此通过软法治理要求在公域之中多主体平等协商，政府需以平等理念重新定位自己。第三，在价值目标上，公共治理与软法都指向多数人利益与少数人利益的最大化协同，达成善治。善治即是公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。［11］

公共治理是开放式治理。原有的公共行政模式是按照自上而下模式对社会实行管理，结构上是封闭的，形式上是单向度的，过程是不可逆的。而公共治理寻求国家与社会的互动，是一种动态平衡，不因参与主体的扩大而有所顾虑。社会在与国家的交往过程中虽然有矛盾产生，但这恰好为公共治理提供了良好的契机。公众的全面参与不仅仅是主体量的放大，而且可以矫正国家与社会相互间的地位，实现真正的人民主权。密尔认为，“代议制政体就是，全体或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。”［12］（p68）显然，公共治理所隐含的重要意义即在于此，主要是通过组织化的公众参与机制而与国家正式领域对话，对其施加影响。

（二）公共治理兴起的条件

自从人们将“治理”一词与“统治”区分使用时，它就获得了不同于以往的涵义，［13］（p1－8）更加突出参与性、合作性、自主性。②本来英语中的治理一词涵义与统治无异，但是自上世纪末，人们逐渐赋予其独特内涵，以致与统治相区别。参见俞可平.治理和善治引论［A］.马克思主义与现实［J］，1999，（05）.于是，治理和公共治理在切合当代治理危机的背景下，迅速在全球蔓延开来，并在环保、教育、救灾等领域以及公共事务治理规范的制定、执行等方面得到广泛应用，这都与公共治理兴起的条件密不可分。

第一，瞬息万变的信息网络、科技通讯为公共治理提供了硬件条件。目前，信息被认为是不可或缺的财富，信息的多与寡、正与误对人们的行为决策起着越来越重要的作用。人们通过现代通讯方式获得，继而甄别出更为全面准确的信息，从而实现行为预期。信息社会的到来使得人们的交往更为方便和迅捷，社会成员之间的联系不再依靠传统的局部、单向、慢速的传播方式，而是更加借重于微博、博客、即时通讯等现代通讯方式。这就使得信息传播范围更加广远、传播速度更加迅捷、传播途径更具多样化。发达的信息为人们的行为决策提供了资源，也为人们的交往和自我治理提供了依据。2008年被人们称为中国“公民社会元年”，［14］（p2）原因之一在于大量的志愿者组织、民间团体如雨后春笋般涌现。大家通过平面媒体、电台电视、手机网络等通讯传媒获得信息后，在线上线下呼吁、讨论、协商，达成共识，随即采取志愿行动。

第二，市民社会的构建和完善为公共治理的确立提供了场所条件。市民社会是公共治理的基础环境，成熟的市民社会是公共治理展开的前提。自足自为的家庭活动、自主协调的市场经济、完善独立的法人团体构成了私域乃至市民社会的大致面貌。个人在其中享有最大程度的消极自由，为共同利益而自由结社；国家承担夜警的角色，不可或缺但作用有限。市民社会通过不同于国家的秩序规则而组成，如美国社会学家克雷格·卡尔霍恩说：“市民社会这个概念被用来指称在国家直接的控制之外的各种资源，其对集体生活提供了不同于组织的另一种可能性选择。”公民在市民社会中，在共同目标和共同利益的指引下，积极实行自我治理。这是公民行使积极自由的表现，公共治理因公民自我治理而得以成形。

第三，公共治理是民众对政府不信任及其背后所代表的不断限缩民主的回应。当今世界各国的主流都是以“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府”为原则而建立政制。其本质是代议制民主主导下的精英政府，理论上人民对政府握有最终控制权，但由于没有更为有效的纠错机制，这种控制往往是虚弱无力的。于是，社会中只有听命于政府的“臣民”，而无主权的“人民”。如美国国会两党关于提高美国国债上限的较量，在大多数人看来，只不过是二者导演的一场闹剧，民众在其中并不能起决定作用。因此，民主有被异化的危险，而公共治理试图对此作出回应。“民主是实现良好治理的核心，治理理论的实质和核心，是管理的民主化问题。没有民主，就没有现代意义上的治理。”［15］公共治理要求在国家正式领域，人们可以如代议制般选举代表；在非正式的公共领域，人们可以设计方案甚至参与行动。

第四，全球化的发展加快了公共治理进程。全球化带来的结果之一就是打破国家藩篱、弥合民族分歧，使社会发展趋同，从而建立一体化世界。公民身份因全球化打破国籍的束缚而重新得到定义，归属于具体国家和地区的个人成为世界公民。他们在共同目标和利益的引导下，自愿结合成组织共同行动。例如在应对全球气候变暖问题上，国际非政府组织以相对中立的立场积极参与其中，提出应对方案，保持高度关切，影响议程设定，最终将方案、目标转化为各国具体决策。［16］在区域治理中，欧盟以开放协调方法为主导形式的软法安排在处理欧盟成员国之间的争议方面，发挥着重要作用，这种治理模式被用于就业、环保、教育等领域，可以缓和欧盟确立的目标、原则与各成员国的多样性之间的紧张关系。［17］（p405－406）因此，公共治理不仅是国内民主问题以及危机的应对措施，而且在处理全球问题、区域问题时在发挥着不可替代的作用。

（三）传统公域治理模式评析

在公共行政学领域，先后出现了公共行政模式、公共政策分析模式以及公共管理模式。［18］不管是何种模式，其侧重点都集中于效率与责任，力图实现秩序统治，这是公共行政的基本要求。［19］上述传统公域管理模式可以总结为以下几个特点：

第一，实行整齐划一的层级官僚制。具体而言，以政府部门为核心，辅之以其他公共职能部门，对社会进行全面控制。一方面，政府以全能的管理者和服务者自居，在掌握信息的基础上，直接为社会成员提供公共产品和服务、管理社会事务；另一方面，政府严格按照自上而下的管理模式，将职能和责任层层细化并落实。该种体制的优势是可以最大限度贯彻上级旨意，缺陷是机械呆板的体制并不足以满足社会成员日益多样化的个体需求。

第二，以效率为核心建立起各项管理制度。传统管理模式综合运用经济、法律、政治等各种手段，同样也会借助现代科技、信息网络技术来提高管理效能。具体而言是公共职能部门根据各项目标考核制度，设置不同量化指标以供决策、评估。但是，纵使最终通过漂亮光鲜的数据判定管理效率日益提高，也无法得出管理模式最优化，更无法得出被管理受众满意的结论。这是因为，一是在政府公共部门主导下建立的评价体系尽管可能反映了民意，但无法免除其杜绝公众参与的制度原罪。二是效率评价对显在的经济数据有着天然偏好，而无法全面反映社会多元需求和可持续发展的需要。

第三，在封闭场域之中，以稳定秩序为依归。传统管理模式以权威统领公共领域，排斥其他社会主体的参与。在主要依托血缘、地缘、宗教信仰来维系成员关系的封闭社群中，采取此种治理方式无疑是可行且高效的。社会秩序的稳定性根源于社会交往不频繁、社会联系不紧密，来源于公共行政的专业性和技术性。然而，随着社会交往的增加，社会公共领域的不断扩展，公共管理不断出现真空领域。公共权力缺位、越位现象经常发生，公共部门与社会成员之间失去了适当的张力，因而传统管理模式改革势在必行。

传统公域管理模式的种种缺陷在具体的公共事务管理过程中被体现得淋漓尽致，与民众的管理需求和民主要求极不相适应，所以，以治理为要义的公共治理应运而生。

三、公共治理的理想选择

改革开放之前，社会的每个人都只是一颗被设计好的螺丝钉，是一个政治化色彩浓厚的单位人。不管是私人生活还是公共生活，根本无个人选择自由可言。改革开放以后，体制逐渐放松，调动了每个人的积极性，民众从原来的束缚中解放出来，思想的自由和经济的独立使人们不断发生角色互换和利益交叉，反映在公共生活领域，则是人们在公共生活中存异求同的过程。意即旨在尊重个体利益的基础上，最大化地协同利益。这需要利益的表达、协调和实现机制，也就是公共治理过程。公域当中的主体多元化、地位平等性、结构开放性排斥了传统的以公权力为保障的硬法规制，而急需软法机制的确立。

治理话语下的软法更多地强调软法在治理领域中的运用以形成软法机制。软法机制不同于软法，软法并非现代社会的创新，软法作为社会公共治理机制才是现代社会的创新。［20］在现代社会中，面对复杂多变的社会问题，依赖国家统治者的一己之力很难取得最佳的治理成效，惟有通过开放式的治理场域，在法规范制定时持续沟通、有效回应；执行时交换信息、互相对话、共担责任，才能实现民主与效率、自由与秩序等多重目标。因此，以软法为主导，辅之以硬法的软法机制在治理过程中将更加鲜明地体现出软法的特征，如回应性、灵活性、合作性、多元性、开放性、责任性、透明性等。

人们的行为活动都遵循一定的规范，或硬法或软法，而形成某种秩序。公共治理是人们依照软法规范而自我治理的过程，是人们在公域当中的秩序治理过程和自觉行为过程。其现实选择在于有效形成软法机制，突破既有国家管理的狭隘范畴，着眼于个人全面发展和社会的可持续性。

［1－3］邓正来.国家与社会：中国市民社会研究［M］.北京大学出版社，2008.

［4］［10］翟小波.“软法”及其概念之证成——以公共治理为背景［J］.法律科学，2007，（02）.

［5］俞可平.中国离“善治”有多远——“治理与善治”学术笔谈［J］.中国行政管理，2001，（09）；俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001，（09）.

［6］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999，（05）；俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002，（01）.

［7］（美）巴伯.强势民主［M］.彭斌，吴润洲译.吉林人民出版社，2010.

［8］（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏英等译.中国人民大学出版社，2010.

［9］罗豪才，宋功德.公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视［J］.中国法学，2005，（05）：18－19.

［11］俞可平.中国公民社会研究的若干问题［J］.中共中央党校学报，2007，（06）.

［12］（英）J·S·密尔.代议制政府［M］.汪萱译.商务印书馆，1982.

［13］俞可平.引论：治理与善治［A］.俞可平.治理与善治［C］.社会科学文献出版社，2000.

［14］李景鹏.序言［A］.高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书［C］.北京大学出版社，2008.