重大事项社会稳定风险评估的法治保障研究

□ 付翠莲

（浙江海洋学院， 浙江 舟山 316004）

当前，我国正处于从改革开放以来的“普遍受益”向“利益调整”的加速转型期，社会结构发生了重大变化，利益格局面临重大调整。伴随着全球风险社会的到来，我国社会中的不确定因素日渐增多，许多社会矛盾特别是因土地征用、房屋拆迁、企业重组改制、库区移民安置、环境污染等问题引发的群体性事件呈持续多发态势，可能导致社会失范进而造成社会危机，影响社会稳定及经济社会的快速发展。笔者认为，要充分体现重大事项社会稳定风险评估制度的有效性，还需要建立起与重大事项社会稳定风险评估相一致的法治保障体系。

一、开展重大事项社会稳定风险评估是建设法治政府的必然要求

重大事项社会稳定风险评估机制是指对重大事项在制定、出台及实施后可能发生的危害社会稳定的诸因素进行分析，评估发生危害社会稳定的频率，对不同的风险进行管理，做好危机预防及计划准备工作，采取切实可行的措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险。[1](p.24）重大事项社会稳定风险评估制度是社会影响评价体系的重要组成部分，是防范社会风险的一项重要的制度性措施。

法治政府是西方政治哲学和法治理论对政府 （广义上指由立法、行政和司法构成的政权结构体）原则、结构和运行规则的一种总体设想，是西方法治得以实现和维持的政府模式。[2]法治政府理论思想源远流长，最早可追溯到古希腊时期。古希腊思想家亚里士多德摒弃了老师柏拉图的“人治”政府观念，明确地提出法治政府优于“人治”政府的观点，因为“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰恰正是全没有感情的；人类的本性便是谁都难免有感情”。[3](p.163)当代西方国家的法治政府是在近代开始形成的。1780年北美独立战争中马萨诸塞州颁布的权利宣言宣称：“在这一共同体的政府中，为了实现一个法治的政府而不是人治的政府，立法部门将永远不行使执行权和司法权或其中之一；执行部门将永远不行使立法权和司法权其中之一；司部门将永远不行使立法权和执行权或其中之一”。[4](p.712)在我国，有学者指出，法治政府的基本内涵就是政府受到法的支配，即“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”，[5](p.13)就是指政府在一切行为中都受到事前规定并宣布的规则的约束，以使人们能够准确预测政府在某一情况下使用强制权力，并据此安排个人事务。[6](p.47)

改革开放以来，党和政府高度重视法治建设。1997年，党的十五大首次明确提出 “依法治国，建设社会主义法治国家”；1999年3月，“依法治国”的理念在我国得到了确立，在九届全国人大二次会议上被正式载入宪法，标志着我国已开始迈向一个崭新的法治化建设时期。依法治国的核心和关键是建立法治政府。2004年3月，在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》中正式提出建立“法治政府”的目标；同年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了依法行政的基本要求和“建设法治政府”的目标，强调用10年时间建成法治政府。该《纲要》是建设法治政府的纲领性文件，它的发布标志着我国进入了全面建设法治政府阶段。

经过近些年的努力，我国的法治政府建设无论在政府法制建设方面还是在依法行政方面都取得了令人瞩目的成就，但相对于西方发达国家来讲，由于几千年的人治和专制的历史传统及计划经济体制和高度集权的政治模式的影响，人民群众的法律意识还比较淡薄，监督政府的意识还相当匮乏，对政府和其他公权力的约束机制尚不健全，导致政府和司法机关超越职权、滥用职权、不作为现象还时有发生，这些都严重影响了我国法治政府建设的进程。温家宝总理指出：“目前政府法制建设还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求。政企职责不分，政府职责‘错位’、‘缺位’的问题仍不同程度地存在；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出”。[7]此外，一些行政机关工作人员包括个别领导干部法治观念淡薄，“权大于法”的思想依然存在；有的行政机关随意决策、拍脑袋决策的现象仍然存在；在行政执法活动中，粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。对此，政府应发挥社会建设和社会管理的职能，要在法治的整体框架内，按照法治政府的要求推进各项工作，加快法治政府建设的进程。

近年来一些群体性事件频发，社会的关注点聚焦在中国能否依法行政，能否实现建设法治政府的目标上。鉴于此，国务院于2010年11月发布了《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），指出要全面推进依法行政，提高政府公信力和执行力，同时也必须提高国家机关工作人员依法行政的意识和能力，防止“以权压法”、“以言代法”。《意见》强调了新形势下加强法治政府建设的重要性、紧迫性，规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等七个方面的任务，强调完善行政决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据；要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。《意见》的发布进一步彰显了我国政府建设法治政府的决心。因此，实施重大事项社会稳定风险评估是依法维护和保障人民群众合法权益的内在要求，有助于实现建设法治政府的目标。

二、传统维稳运行机制的非理性运行需要法治化途径

目前，发生在基层的许多被视为危害社会稳定的事件，其实不是政治事件或者刑事案件，往往只是群众利益表达或博弈的手段和策略。美国学者亨廷顿认为：“发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制。”[8](p.267)而在我国，出于刚性维稳的制度需求,基层政府往往对群众正常的利益表达行为进行不恰当控制，为维持这样的维稳模式，不仅维稳机制运行的成本具有非理性成分，而且维稳机制运行的行为及目标也具有较强的非理性成分。

（一）基层维稳运行成本的非理性化

在基层维稳过程中，由于缺乏社会公众的有效认同，政府只能依靠非理性的高投入来保障基层维稳。例如：广州市在其辖区成立了165个镇街维稳中心，有的街道还下设了数量庞大的维稳工作站，其中，花都区新华街有54个维稳工作站。北京市大兴区则开展了“封村”试点工作，对城乡结合部流动人口超过常住人口的“倒挂村”实施封闭管理。警方联合当地政府为这些村落建围墙、安街门、设岗亭。大兴区为配合“封村”，仅专职巡逻员就招了1000名。[9](p.5)基层政府在维稳方面的这些投入，有很大一部分是花费在“接访”、“消号”、“花钱买平安”及“人民内部矛盾必须用人民币解决”上，这些依靠不断递增的非理性运行成本的维稳模式，在短期内或许会有些效果，但长此以往，其高昂的维稳成本将成为基层政府日益沉重的财政负担。尽管目前还没有权威的全国维稳成本统计，但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出。“广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多，为此招致广州市人大代表的强烈质疑”。[10]因为从长远来看，连年加大的基层维稳成本事实已经证明“面多加水，水多加面”、不计成本的基层维稳模式是难以为继的。一旦基层用于维稳的开支超过其支付能力，其依靠高昂成本维系的维稳模式将存在极大的社会风险。

（二）基层维稳运行行为的非理性化

从近年被认为影响基层社会稳定的诸多冲突来看，如征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等基本上是利益之争，属人民内部矛盾。多数矛盾并不存在政治或意识形态因素，只是利益矛盾和利益冲突。只要基层政府采取理性的处置手段，上述冲突不至于演变为大规模的社会暴力事件。但在实践中，维稳工作被日益制度化、技术化和考评化。基层政府面对维稳压力，往往会采取各种非治理策略来全力维护稳定，以向上级政府作出交代。于是，金钱成为一种通用的摆平方式，或者采取默认黑恶势力的介入甚至借助于他们的力量，从而形成在基层政府维稳中依赖于“讲原则摆平不了就只能讲感情，讲感情搞不通就必须用狠招”的非理性方式。这种非理性化处置方式使维稳运行机制陷入了困境：越是高度强调社会稳定，部分基层政府就越不能接受民众的利益表达，利益格局就越发出现倾斜。由于正当的利益诉求不被接受或得不到回应，一些公众就只能采用体制外的方式表达，导致社会矛盾越加激烈，非理性的维稳行为被不断强化。

（三）基层维稳运行目标的非理性化

2009年7月《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的发布标志着维稳问责的具体化和明晰化。但是，通过在安徽、河北、山西等10个省（区）20个乡镇的实地调查我们发现，基层政府对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下要考核村庄干部，从而建立了一个自上而下的以检查、考核为核心的问责体系。这种问责体系嵌入基层维稳运行机制中，直接导致了维稳运行目标的非理性化。因为，单靠行政压力来促进基层政府增强维稳责任，难以避免不作为或乱作为的现象。衡量基层社会是否稳定的标准，不在于政府是否化解了已经发生的社会冲突，而在于基层政府是否已经建立起了有效协调和解决社会冲突的维稳运行机制。否则，基层维稳运行的目标就是尽量避免社会冲突在本届领导的任期内爆发。由于基层政府维稳运行目标的非理性化，因而要避免社会冲突在短期内爆发的惯性手段就只能是捂或压，而这样的稳定只能是短期的稳定，只能是透支下届领导政治资源的稳定。

在上述困局下，维稳需要新的思维，需要法治化的解决路径。重大事项社会稳定风险评估机制使“刚性稳定”转变成“韧性稳定”，进而变“维稳”为“创稳”。实施重大事项社会稳定风险评估并将其制度化、法治化，对于从源头上减少和化解矛盾，是极有意义的探索。

三、重大事项社会稳定风险评估是维稳的法治保障路径

建立重大事项社会稳定风险评估机制的目的是从源头上预防和减少隐患，维护社会稳定，实施源头治理并采取积极的措施防范、降低、消除潜在的风险，利用科学的方法和手段消除影响社会稳定的隐患，从而最大限度地预防和减少因做决策、出政策、上项目、搞改革等不当的行政作为而引发的矛盾和纠纷。建立重大事项社会稳定风险评估机制，能够准确地衡量重大事项社会风险的整体水平，并根据科学的社会稳定风险评估指标体系加以衡量，针对存在的问题进行防范与化解，为政府部门制定风险管理决策、实施风险管理行为提供参考。

（一）处理社会矛盾要注重法治化建设，避免体制化趋势

近年来，在社会上似乎存在着一种解决社会矛盾和冲突方式的体制化趋势：一方面，各级政府成立“维稳办”、“综治办”等专门机构，设立专项“维稳基金”，从组织结构和资源安排上强化政府的维稳能力；另一方面，强调“领导包案”、“属地管理”，推行干部考核中的“零指标”，从激励机制上调动干部的维稳积极性。上述做法可以称之为运动式治理方式的体制化。实践表明，这些体制化的安排不仅难以从根本上解决社会矛盾和冲突，反而积累和激化了矛盾和冲突。之所以特别强调指出运动方式体制化的趋势，是因为这种趋势预示着一个十分有害的方向，即把运动式治理定型化和常规化，看起来是进行法治化建设，但实际上却与强调法治、规则、程序的制度化建设南辕北辙。处理社会矛盾的体制化（或运动式）趋势与法治化建设有着本质的区别，在很多情况下甚至截然对立：法治化的核心是法治，而体制化的核心是人治；法治化要求法律在权力之上，而体制化则是将权力凌驾于法律之上；法治化的关键是权力的适当分散与制衡，而体制化的关键是权力的进一步集中；法治化的渠道是司法建设和社会建设，而体制化的渠道则是架设更多的政府部门和过度行政化；法治化认为稳定和表达缺一不可，而体制化则认为稳定压倒一切；法治化相信化解社会矛盾需要全社会的参与，而体制化则相信解决社会矛盾只能依靠政府的力量。

（二）实行重大事项社会稳定风险评估行政问责制

当前，在事故调查处理过程中，一些地区和部门往往不把重点放在事件主体责任是否落实上，而是先查安监部门是否去检查过，没去，就是“失职”。这种做法对基层安监人员有很大的“杀伤力”。为杜绝领导“拍脑袋”决策，提高行政效能，维护行政纪律，不少地区也建立了行政过错责任调查和责任追究联动机制。例如：河南省委、省政府出台了社会稳定风险评估责任倒查机制，这些经验无疑是值得推广的。在工作中，联动机制、工作机构都是由同级纪委监察、督查、维稳办、信访、法制、安监、人事、审计等单位和部门组成的，其基本任务是沟通行政过错信息，整合相关部门力量，共同组织开展行政过错责任调查和责任追究工作。问责制调查追究的行政过错内容包括行政不作为、乱作为、慢作为，造成不良后果等。但这种模式容易产生“条条”与“块块”之间的问责处置不到位的后果。看起来联动、互动，实际上有时会按兵不动。我国矿难频频发生的一个重要原因就是“条条”与“块块”之间存在着制度安排和利益上的摩擦。当然,我们不能简单地把这种现象看做是“块块”和“条条”之间工作上或者利益上的摩擦，“块块”抵制“条条”，就其实质来说，是严重的地方保护主义。因此，要保证重大事项社会稳定风险评估责任倒查机制落实到位，应着眼于“条条”，以“条条”去倒查“块块”，这样，才能从源头上破解社会稳定风险的困局。

（三）实施重大事项社会稳定风险评估行政问责制的具体做法

1.实现问责主体多元化，健全异体问责机制。在行政问责制的运行机制中，必须明确问责的主体，解决由谁问责的问题，避免问责主体缺失，实现问责主体的多元化。异体问责会使问责制更具活力。诚如温家宝总理所言，政府的权力来源于人民，人民具有去问“上边”的事的权利，以使其不敢“懈怠”。如何从制度上保障公众可以顺利地对官员的言行发问，是“问责制”全面落实的关键。完善和明确行政问责主体，强化异体问责，应积极构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与、相互协调的异体问责体系。

2.加强行政问责法制建设。我国几千年来形成的“民可使由之，不可使知之”，“官管民天经地义，民究官天理难容”的传统观念至今犹存。因此，要完善行政问责制，必须着力健全相关的立法。通过立法，进一步强化人大代表及各级人民代表大会对各级政府及官员的监督制约职能，依法监督各级国家机关的工作人员和领导干部，使宪法规定的监督权真正付诸实施；应限制、减少政府官员担任人大代表的比例，真正实现异体问责；要完善人大的质询、特别问题调查等程序，受质询机关必须作出答复；健全主要官员引咎辞职机制，依据宪法启动罢免程序；通过立法实现从“官员问责”到“问责官员”的转变，凸显民众问责主体的地位，以“人民满意不满意，人民答应不答应”作为衡量政府行为的标准；积极推行政务公开，建立健全地方政府公共事业管理的公众参与机制。

3.明确问责客体。行政问责的客体即各级政府及其工作人员。我国目前党政还没有完全分开，党务系统和行政系统之间的职责划分还比较模糊，因此，必须把从事党务的官员纳入行政问责制的框架中。在现实政治生活中，有许多党的领导干部同时兼任政府职务，对此，在建构科学、合理的行政问责制度时，必须明确界定党、政官员的责任，使每一个行使公共权力的公务人员都有责可查，一旦出现问题都有追究责任的机制。

4.确定问责标准。问责标准不明确，就会在责任划分上存在过大的弹性空间，这样，必然会导致刚性原则的缺失和问责的有失公正，因此，要建构一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，使公众对政府和官员行为的依据以及后果一目了然，从而明确是否需要追究直接和间接责任人的责任、应该追究何种责任。目前，备受关注的引咎辞职多是贪污腐败等道德责任，而对工作中的不作为、乱作为以及弄虚作假、推诿责任则涉及的很少。因此，要制定法律规范，避免产生新的误区。要规范官员引咎辞职制度，防止让真正负有重要责任的官员一辞了之，逃避应受到的惩罚。

5.建立科学的绩效评价机制。在我国，政府绩效评价制度已经实行了十余年，取得了积极成效，积累了可贵的经验。但由于部分官员行政价值观错位，急功近利，政绩自然侧重于经济指标、形象工程以及上下级关系等，而是否为人民办实事、为人民排忧解难、替人民尽职尽责就成为评价的次要因素。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。因此，对政府及其官员的绩效评价，应抓住“以人为本”和“社会主义民主政治”这两个“核心”，构建科学的、导向性强的、有民众参与的绩效评价标准和评价方式，绩效应由“主人”说了算。

6.健全问责救助机制。在现今的政治大环境和社会氛围下，问责过程中难免出现偏差和失误，难以保证每一次问责都是完全公正的，很有可能出现为了平息民愤或者掩盖更大的责任者而草草收场的事件。为提高公正性，减少“替罪羊”，避免不必要的损失，建立问责救济机制是必要的。但在我国现行的行政法规中，对责任事故的揭发者和受到处分的官员的救助办法相对匮乏，他们很难通过正常的行政途径进行申诉，因为受理行政申诉的机构往往就是处理他们的机构。因此，对问责失范者的救助就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。当前，应尽快健全纠偏保障机制，强化保护公民权益的公益诉讼制度和加强官员保障机制建设，保障公民包括问责处理不当的官员对于行政机关的违法和不当行政行为依法提起诉讼。鉴于公民相对于强大的国家机器的弱势地位，在建立公益诉讼制度的同时，也要建立相应的公民权利保障机制，防止公民因监督政府及其工作人员而遭到公权力的打压和报复。

总之，重大事项社会稳定风险评估机制的最大特点和优点在于，它将维护、保障人民群众合法权益加以系统化、规范化、程序化并上升到制度层面，通过制度乃至法律的形式明确固定下来。它有利于建立一种长效机制，加强利益协调、诉求表达和权益保障，确保任何重大决策的实施都能使绝大多数人民群众受惠，同时又能正确反映和兼顾不同方面群众的利益。有利于从源头上预防和减少影响社会稳定的隐患，将大量纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。

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