国家级新区配套法律规范体系建构的进路梳理及启示——以“浦东新区” 为例

□ 张稷锋

（中共重庆市江北区委党校， 重庆 400020）

1992年10月，上海浦东新区（下称“浦东新区”）的设立， 标志着我国国家级新区战略的起步。2006年5月至2012年9月期间，天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、 甘肃兰州新区、 广州南沙新区相继设立。国家级新区战略实施20余年来，在推进区域改革创新、先行先试方面做出了积极的贡献。当前，六个国家级新区布局于东部和西部、沿海和内陆、发达和欠发达地区，国家级新区战略布局基本完成，国家级新区发展及战略功能发挥将进入关键阶段。 浦东新区20余年的高速推进和可持续发展， 一定程度上与新区配套法律规范体系的日益完善和保障力度不断增强密切相关。基于此， 本文将以梳理浦东新区配套法律规范体系的建构进路为目标，从系统还原和借鉴启发的视角，力图系统呈现浦东新区配套法律规范体系的建构历程和总体构架， 以期助力于包括浦东新区在内的国家级新区配套法律规范体系的建构和完善工作。

一、浦东新区配套法律规范体系建构的进路梳理

纵观浦东新区配套法律规范体系的建构历程大致可划分为三个阶段：

（一）起步阶段（1990－1996年）

从开发开放浦东战略的实施， 到有关新区第一部地方性法规诞生、新区人民代表大会召开前，都是以国务院及其部门的法规、规章、文件为纲领，以上海市规范性法律文件为辅助，以“法规与规划先行”为发展理念，［1］突出服务新区初期基础建设和事业发展， 体现“问题和需求导向”。

⒈中央层面。

⑴定位机构设置方面：国务院发布《关于同意设立上海浦东新区的批复》（1992年），赋予浦东新区以明确的区域划分和法律地位； 最高人民法院发布 《批准撤销、设立的人民法院（1993年1至3月）》（1993年），设立浦东新区人民法院。

⑵自主权方面：国务院发布《关于上海市进一步开发开放浦东的通知》（1992年），扩大上海市包括浦东新区内的项目审批权和资金筹措权。

⑶开发方面：国家教委和上海市政府发布《国家教育委员会和上海市人民政府关于积极组织高等学校参与浦东开发的意见》（1992年），鼓励和促进全国高校以科技产业参与浦东开发。

⑷开放方面：海关总署发布《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、 运输工具和个人携带物品的管理办法》（1990年），进一步确立作为国内第一个保税区的贸易开放功能；财政部发布《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、 免征企业所得税和工商统一税的规定》（1990年），国务院发布《关于经济特区和上海浦东新区自用进口物资税收返还问题的通知》（1995年），旨在通过税收减免机制鼓励外商投资新区；国务院发布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》（1991年），进一步明确浦东新区外商投资企业的税收优惠政策。

⑸先行先试方面：中国人民银行发布《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》（1990年），使上海成为继经济特区后第二个为外资金融机构专门立法的地区；外经贸部发布《关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》（1996年），允许外国企业与中国企业在浦东新区设立专门从事进出口贸易的中外合资外贸公司。

⒉上海市层面。

⑴定位与机构设置方面： 上海市九届人大常委会第三十八次会议审议通过 《浦东新区总体规划方案》（1992年），系统地提出了新区建设的总体规划。

⑵开发方面：上海市政府发布《上海市浦东新区土地管理若干规定》等四部规范（1990年），从土地、产业、规划、管理等方面细化落实国务院相关战略部署；上海市十届人大常委会发布 《上海外高桥保税区条例》（1996年），作为有关浦东新区的第一个地方性法规，有力地保障了外高桥保税区稳健而高速发展。

⑶开放方面：上海市政府发布《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》（1990年）等规范，对国务院制定的外商投资政策予以细化。

⒊浦东新区层面。

起步阶段， 浦东新区各项工作以执行中央及上海市政策及相关规定为重点， 在建章立制方面也进行了积极探索。新区管委会发布《浦东新区旅游事业管理工作的意见》（1993年），对新区旅游事务归口管理工作进行规定；新区管委会发布《关于发展乡镇企业的若干意见》、《关于重点扶持“龙虎榜” 乡镇企业的若干意见》（1996年）等规范，推出支持农村经济发展的多项措施。

（二）形成阶段（1997－2005年）

从1997年浦东新区人民代表经选举产生， 并在次年1月召开新区首次人民代表会议，到国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点， 是新区配套法律规范体系的形成阶段。 在国务院及其部门通过相关法律规范统领下，上海市、浦东新区及其相关部门加紧制度建设促先行先试改革， 截至国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，新区配套法律规范体系初步形成。

⒈中央层面。

⑴定位与机构设置方面：最高人民法院发布《关于确定上海市浦东新区人民法院和上海市黄浦区人民法院审理第一审商标民事纠纷案件的批复》（2002年）；国家发改委批复同意《上海国家微电子产业基地发展规划》（2004年），明确浦东微电子产业带规划方案。

⑵自主权方面：外经贸部发布《关于建立进出口企业 （外商投资企业除外） 资格证书年审制度的通知》（1998年）， 授予浦东新区审批外贸公司和生产企业在新区设立子公司等权限。

⑶开放方面：商务部、海关总署做出《关于在上海外高桥等四个保税区开展赋予区内企业进出口经营权试点工作的通知》（2003年），为新区对外开放提供便利条件。

⑷先行先试方面：国务院《关于同意上海浦东新区进行国家综合配套改革试点的批复》（2005年） 启动新区综合配套改革试点，赋予新区在转变政府职能、转变经济发展方式、 改变城乡二元经济和社会结构等方面进行制度创新的先行先试优先权。

⒉上海市层面。

⑴定位与机构设置方面： 上海市委、 市政府发布《关于浦东新区党政机构设置的通知》（2000年）， 确立区委、区政府机构设置和级别。

⑵开发方面：上海市政府发布《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》（2001年）， 扩大园区在财税、融资、土地使用等方面的自主管理权限。

⒊浦东新区层面。

⑴定位与机构设置方面：1998年1月6日，浦东新区一届人大第一次会议召开； 新区一届人大常委会第一次会议审议通过《上海市浦东新区人民代表大会常务委员会组成人员守则》 等四部涉及人大制度的规范（2000年），标志新区人大工作步入正轨；新区区委、区政府发布《关于建立陆家嘴等四个功能区域党工委、管委会的通知》（2004年），明确功能区域组织机构及职能配置等问题；新区区委、区政府发布《关于深入推进综合配套改革试点的若干意见》（2005年），明确综合配套改革试点的目标和指标体系。

⑵开发方面：浦东新区区委、区政府发布《浦东新区关于小城镇建设的若干意见》（2000年），提出新区城镇化建设目标及措施；新区政府批转建设局《浦东新区重大工程配套商品房建设若干意见》（2003年），规范该类商品房建设标准；新区区委、区政府发布《关于推进功能区域发展的若干意见（试行）》（2005年），明确功能区域党工委、管委会的职能定位和事权划分；新区政府发布《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见》（2005年），鼓励和扶持金融、物流、信息服务、中介服务、文化传媒、总部经济等行业发展；新区政府批转建设局 《浦东新区中低价普通商品房建设指导意见》（2005年），规范和引导中低价普通商品房建设行为。

⑶先行先试方面：浦东新区政府发布《浦东新区人民政府关于开展农村税费改革试点工作的实施意见》（2002年）， 在国务院统一部署下探索本地区农村税费改革方案；新区财政局、监察委发布《浦东新区非税收入收缴管理制度改革方案》（2005年），推进非税收入改革。

⑷科技创新方面：浦东新区政府发布《关于鼓励浦东新区企业技术开发机构发展的若干意见》（2000年）等规范，旨在鼓励浦东新区企业技术开发机构发展；新区科技局与中国科学院发布《浦东新区高新技术种子资金管理办法》（2003年），安排专项资金支持中科院系统科研成果在新区进行成果转化；新区政府发布《浦东新区促进高新技术产业发展的财政扶持意见》（2005年）等规范，通过财政补贴加快高新技术产业发展；新区政府发布《浦东新区科技发展基金管理办法》（2004年），规范科技发展基金使用。

⑸人才战略方面：浦东新区劳动人事局发布《浦东新区关于引进海外留学人员来新区工作的若干规定》（1997年）等规范，给予在新区就业的归国留学人员多种形式优惠和支持；新区管委会发布《关于吸引高层次人才和本科以上应届毕业生来浦东创业和发展的若干规定》（1998年），进一步促进人才引进；新区党工委、管委会发布《浦东新区党政机关推行竞争上岗试行办法》（1999年）等三部规范，完善党政机关人才机制；新区管委会发布《上海浦东新区企业博士后科研工作站暂行管理办法》（2000年），推动新区高新技术项目和科研机构合作开发、成果转化；新区人事局发布《浦东新区留学人员高新技术产业创业资助专项资金管理暂行办法》（2003年），设专项资金对留学人员高新技术产业创业予以无偿资助。

⑹政务规范方面： 浦东新区党工委、 管委会发布《新区党政机关干部工作作风问题的处理规定》（1998年）等四部规范，完善行政工作机制；新区区委、区政府发布《中共浦东新区区委关于进一步加强依法治区工作的意见》（2001年），强调依法行政和法制功能；新区二届人大常委会第十六次会议审议通过 《浦东新区人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员办法》（2004年）等三部规范，完善新区人大工作机制；新区监察委、人事局、法制办发布《上海市浦东新区行政过错责任追究暂行办法》（2004年）， 建立新区行政问责机制。

⑺社会管理服务方面：浦东新区党工委、管委会发布《关于优先发展教育的若干意见》等规范，促进城乡教育事业发展；新区管委会发布《浦东新区农村义务兵及其家属优待金筹集发放管理办法》（1998年）等规范，完善农村优抚对象的优待政策；新区政府发布《浦东新区关于〈上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法〉的实施意见》（2003年）、《关于加强和改进浦东新区未成年人思想道德建设的实施计划》（2004年）等规范，完善社会管理和服务机制。

⑻环境保护方面：浦东新区政府发布《浦东新区川杨河水污染防治管理暂行办法》（2001年），规范人工河“川杨河”综合整治。

（三）综合夯实阶段（2006年至今）

浦东新区综合配套改革试点启动以来， 配套规范建设立足将近20年改革发展经验及累积优势加以综合夯实，突出法治浦东建设。这一阶段，中央层面出台规范总领宏观发展方向， 上海及浦东新区配套法律规范建设立足转变经济发展方式、统筹城乡发展、优化民生事务、规范政府职能、创新社会管理等方面，新区配套法律规范体系不断夯实。

⒈中央层面。

⑴定位与机构设置方面：国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（2009年），试点推行技术先进型服务企业发展政策；国务院批复上海市政府《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》（2009年），完善新区整体区域布局；国家发改委《关于深化经济体制改革工作意见的通知》（2009－2012年），连续四年对浦东新区发展进行方向指引。

⑵开发方面：国务院发布《关于经济特区和上海浦东新区新设立高新技术企业实行过渡性税收优惠的通知》（2007年），以税收优惠促高新技术企业发展；国务院做出《关于同意设立上海浦东机场综合保税区的批复》（2009年），进一步完善新区发展布局。

⒉上海市层面。

⑴开发方面：上海海关发布《支持浦东综合配套改革试点九项措施》（2006年）， 扩大浦东海关业务范围，优化通关环境；上海市政府发布《上海浦东机场综合保税区管理办法》（2010年），规范新保税区运作机制。

⑵自主权方面： 上海市十二届人大常委会第三十五次会议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（2007年），授权浦东新区人大及其常委会、上海市及浦东新区政府就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议和决定、制定相关文件，创造性地在地方立法权限内对国务院授权加以补充。

⒊浦东新区层面。

⑴开发方面：浦东新区政府发布《浦东新区农村宅基地置换试点工作实施意见（试行）》（2006年）等规范，明确村民房产相关事宜；新区政府发布《关于加强浦东新区乡（镇）公路名称管理的意见》（2007年），规范城市管理；张江高科技园区管委会发布《上海市张江高科技园区“十一五”期间扶持软件产业发展的实施办法等财政扶持措施及实施细则的规定》（2007年）， 从产业规模、鼓励创新、软件外包、人才引进、公共服务等方面促进园区发展；新区人大常委会于2010年首次立法，审议通过《关于推进浦东新区高新技术产业化的决定》，创新管理体制、环境营造、投融资机制、财政支持等方面机制。

⑵科技创新方面：浦东新区高度重视科技创新，不断完善科技发展基金利用机制， 通过一系列科学规范促进创新，提升资金利用效率。包括：《浦东新区科技发展基金科技科普资金操作细则》（新区科委，2007年）等7部规范。

⑶人才战略方面：浦东新区政府发布《浦东新区激励自主创新科技人才的扶持意见》（2006年）等规范，吸引和鼓励领军人物、 精英人才到浦东工作； 新区人事局、科委、财政局发布《浦东新区科技发展基金企业博士后资助资金操作细则》，鼓励企业加大技术创新和人才开发的投入力度， 吸引海内外高层次人才来新区从事企业博士后科研工作。

⑷政务规范方面：浦东新区政府发布《浦东新区行政效能投诉暂行办法》（2006年），建立行政效能投诉机制。

⑸社会管理服务方面：浦东新区政府发布《浦东新区人民政府关于进一步加强本区促进就业工作的通知》（2006年）等四部规范，规范政府就业服务工作；新区重视社保制度的完善，制定了一系列规范，包括新区政府发布的《浦东新区征地养老人员纳入镇保后医疗保障管理暂行办法》（2007年）等6部规范。

⑹环境保护方面：浦东新区政府发布《上海市浦东新区建筑渣土处置管理办法（试行）》（2009年），规范建筑渣土处置行为。

二、浦东新区配套法律规范体系的架构分析及启示

浦东新区配套法律规范体系的完善， 与浦东新区开发开放历程相伴而生，二者不可分割。经过二十多年的发展， 浦东新区配套法律规范体系的演进历程及成熟的配套法律规范体系构架， 作为国家级新区改革发展的宝贵经验，对其他国家级新区先行先试、改革发展具有重要的理论指导和实践参考价值。

（一）浦东新区配套法律规范体系的架构分析

⒈纵向构架分析。 纵向分析浦东新区配套法律规范体系，分为国务院及其部门、上海市、浦东新区三个层级。 国务院及其部门发布的法律规范立足浦东新区的特殊战略地位，通过创设性、全局性、概括性的制度运行， 对浦东新区改革发展提供方向统领； 上海市人大、 政府发布的法律规范立足配套浦东新区改革创新步伐、健全体制机制，充分利用地方立法权限，为新区改革发展提供具体、直接、全面的保障；浦东新区人大及政府（含管委会）①为了还原浦东新区改革发展与各类规范制定运行的互动历程全貌，本文在对规范性文件的整理过程中，选用了个别对新区发展意义较大、具有代表性的党的规范性文件。上述党的文件当然不属于法律规范（规范性法律文件）范畴，在此予以说明。发布的规范性法律文件立足新区发展过程中的操作层面， 全面细化上位制度规范和新区内部体制机制， 逐步演化为新区配套法律规范体系的主体部分。根据笔者的不完全统计，截至2012年，专门针对浦东新区改革发展的规范性法律文件， 国务院及其部门制定了23件， 上海市人大及政府制定了20余件，浦东新区人大及政府制定100余件。

⒉横向构架分析。 横向考察浦东新区配套法律规范体系，以规范的功能为标准，可划分为新区定位与机构设置、扩大自主权、开发开放、先行先试、科技创新、人才战略、政务规范、社会管理服务、环境保护等方面的内容。同时，鉴于新区配套法律规范体系的纵向三个层次分别有着各自鲜明的定位，用更精细的划分标准，对其加以分析， 不仅从方法上更易厘清法律规范体系的脉络， 而且从效果上也易实现对制度规范的全面考察。其一，国务院及其部门发布的规范性法律文件可划分为财税优惠、行政管理及审批程序优化、市场机制创新三大类；其二，上海市发布的规范性法律文件可划分为国务院及其部门政策配套、产业发展规划、重点功能区开发建设、行政管理体制创新四大类；其三，浦东新区发布的规范性法律文件主要针对微观层面， 涉及面广泛，大致可划分为行政职能转变、市场机制优化、社会管理创新、城乡统筹发展四大类。

⒊浦东新区配套法律规范体系的整体评价。 经过20余年的发展，浦东新区配套法律规范体系已经形成。从发展历程和趋势来看， 新区配套法律规范体系建构经历了三方面转变： 一是立法的重心从中央向地方转变。随着新区改革发展及其配套法律规范体系的完善，中央层面规范逐渐减少，地方层面规范在地位、功能发挥等方面逐渐突出； 二是中央层面规范制定由微观向宏观转变。随着新区改革的不断深入，国务院及其部门由最初较多地规范细节问题逐渐转变为对区域布局、产业发展、体制创新等宏观问题加以规范和引导；三是地方层面规范制定由单纯落实向创新试验转变， 从新区配套法律规范体系的建构历程看， 地方的立法自主性和创造性逐渐凸显，不再拘泥于上位法授权，而是积极成为上位立法的实践参考，以立法规范和推进改革。从新区配套法律规范体系的构架和内容看， 新区配套法律规范体系的完善遵循区域发展的规律： 一是制度建设从最初的基础性规范为主到后期的发展性规范②此处的 “基础性规范”指浦东新区成立之初，支持和配合基础性建设和初期改革所制定的相关规范性文件；“发展性规范” 指浦东新区改革发展初步架构形成后，支持和配合深化改革、加速创新、综合夯实所制定的相关规范性文件。为主，确保了制度对新区改革创新进程的规范和保障；二是新区配套法律规范体系的横向构架与新区功能定位、发展阶段契合良好，新区配套法律规范体系建构历程中三个阶段、三个层次中的规范类型，与新区改革发展的特定阶段基本匹配。

（二）浦东新区配套法律规范体系建构的启示

当前，我国已有六个国家级新区，肩负不同的改革功能， 配套法律规范建设对新区发展起着十分重要的作用。浦东新区二十多年的发展经验，尤其是在配套法律规范体系建构方面取得的成就、 遇到的问题及解决方案， 应当成为其他国家级新区配套法律规范制定运行工作的参考。 基于对浦东新区配套法律规范体系建构历程的梳理分析，得出以下几方面启示：

⒈充分发挥省级人大、政府的立法及授权功能。在当前立法权框架背景下， 分析浦东新区配套法律规范体系的建构历程，在国务院概括性授权的基础上，地方立法对其加以充分明确以指导具体行动的必要性毋庸置疑。自浦东新区开发开放以来，上海市人大及政府充分发挥地方立法权限， 通过一系列法律规范的制定及授权行为， 为浦东新区先行先试提供了极大的制度支持。自1992年上海市人大常委会审议通过《浦东新区总体规划方案》，到2007年上海市人大常委会以《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》 授权浦东新区人大及其常委会、 上海市及浦东新区政府就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议和决定、 制定相关文件，再到2010年浦东新区人大常委会审议通过《关于推进浦东新区高新技术产业化的决定》的首次立法，上海市人大通过自身立法及授权行为， 在法定权限内充分发挥功能。自1990年上海市政府发布《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》等六部规章，其后多次联合国务院相关部委制定支持浦东新区特定领域发展的规范性法律文件，如1992年联合国家教委颁布《国家教育委员会和上海市人民政府关于积极组织高等学校参与浦东开发的意见》，都是成功的立法尝试。

⒉配套法律规范制定要体现前瞻性、全局性、效率性。从浦东新区配套法律规范体系建构的阶段可见，在起步阶段新区即秉承“法规与规划先行”的发展理念，保证改革创新活动的有章可循，并体现制度的前瞻性。浦东新区同其他国家级新区一样， 拥有国务院赋予的先行先试权，且“先规范后行为”当是先行先试的应有之意。从浦东新区开发开放之初，到近年综合配套改革试验成效显著， 浦东新区的每一步发展都建立在合法性基础之上。当前，国家和区域法治环境日趋完善，国家级新区改革发展的正当性和可持续性将对各项活动的合法性提出了更高的要求。同时，从浦东新区配套法律规范体系建构的历程来看， 国家级新区制定规范性法律文件应注意全局性问题， 尽量避免局部制度建设带来的资源浪费， 尤其在新区初建阶段应建立制度建设的局部和整体协调运作机制。另外，从全局看，国家级新区正是我国在改革发展进入到攻坚阶段， 巩固改革开放成果、加快改革试验步伐、探索深化发展思路的慎重抉择。毫无疑问，改革、试验、发展在效率上对国家级新区提出了明确的要求， 效率因素必将出现在改革与法治的关系甚至冲突中， 且在当前及今后相当长时期均将如此。法治绝非空谈，空谈必将误国，国家级新区配套法律规范制定和运行过程中，法治为先、体现效率，才是推动国家级新区各项事业发展的正确选择。

⒊配套法律规范制定应符合国家级新区定位。浦东新区的设立以“开发开放”为核心要素，肩负着“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”的使命，其发展的道路向世人展现了一幅推进和扩大对外开放的图卷。围绕这一中心，在浦东新区配套法律规范体系建构的起步阶段，规范建设重点放在开放金融市场、设立保税区、鼓励外商投资、加强区域经济合作等方面；在形成阶段，规范建设重点放在功能区建设、审批权下放、扩大企业进出口经营权、 行政社会事务机制建设及创新等方面；在综合夯实阶段，规范建设重点放在综合配套改革、 国际金融中心和航运中心建设、 重点产业规划、改革经验总结推广等方面。当前，我国六个国家级新区，各自在地域条件、区位优势、功能划分、发展定位等方面有着明显的差异性，改革创新、先行先试的领域和内容也有差别， 结合浦东新区配套法律规范体系建构的经验， 国家级新区在配套制度规范建设这一工程上，务必始终坚持服务新区发展定位为宗旨和出发点，落脚于真真切切有益于巩固新区功能定位和促进核心目标实现。

⒋配套法律规范制定及运行应符合规范化、 标准化要求。浦东新区开发开放二十多年以来，已经形成较为完备的配套法律规范体系。 从最初的零散杂乱到体系化的历程， 我们逐渐关注到制度的规范化和标准化问题。尽管制度的规范化和标准化这一技术性问题，是制度规范领域的普遍课题， 但笔者仍然认为值得在此处专门提及。 从前述浦东新区配套法律规范所涉及的三个层级来看，国务院及其部门由于相对完善、标准的公文规范， 其颁布的制度在规范化和标准化方面体现出较高的水平， 上海市和浦东新区在这一方面还有进一步提升的空间， 因此有必要提出以供包括浦东新区在内的国家级新区参考。早在1991年，华东政法大学陈忠诚教授即撰文， 就国务院和上海市政府于1990年颁布的9部关于浦东新区开发开放的规范性法律文件在立法技术层面提出商榷，涉及规范名称、立法依据、结构及条款、规范间冲突等方面。［2］一直以来，上海市重视地方立法的技术性问题，相继出台了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》（1986年，已失效）、《上海市制定地方性法规条例》（2001年）、《上海市人民政府规章制定程序规定》（1995年）， 对规范性法律文件制定、运行中相关技术性问题予以规范，对促进浦东新区配套法律规范的规范化和标准化起到了一定作用。

⒌关于立法位阶突破的建议。 分析浦东新区配套法律规范体系的建构历程， 上海市人大在地方立法权限内的立法和授权行为， 对浦东新区发展发挥了显著的积极效果。值得注意的是，在我国当前立法体制下，地方立法权限在为地方改革创新、 先行先试方面提供的实质性支持相当有限，［3］（p100）改革的核心动力源泉——在权力和制度领域——仍是来自中央的改革试点授权。观察浦东新区的改革轨迹，也曾出现过由于中央层级的上位立法缺失和滞后而为瓶颈所限或所延。基于此， 在国家级新区配套法律规范体系的建构过程中，如遇上位立法缺失，笔者提出通过授权将改变法秩序的权力授予改革者的两方面建议。 从浦东新区的改革发展进路分析，最适宜的授权主体是国务院，在出现制度瓶颈的特定情况下， 建议由国家级新区所在地的省级人民政府提请国务院授权进行改革， 或授权省级人民政府就新区改革进行立法试验。除此之外，如遇超出国务院权限的情形， 则建议由新区所在地省级人大在全国人大会议期间提出立法案，［4］或由省级人大单独或由省级政府报国务院代为提请全国人大授权在新区范围内进行制度创新试验。

⒍理性参考浦东新区配套法律规范体系。 浦东新区20余年的综合发展，伴随我国政治、经济、社会等各领域的改革发展和制度变迁， 新区配套法律规范体系的建构经历了起步、形成、综合夯实三个阶段，各阶段均呈现出鲜明的特点和时代烙印。与此同时，浦东新区除具有国家级新区身份外， 从成为独立的市辖行政区起其综合运行体制与其他国家级新区就不相同。因此，肯定浦东新区配套法律规范体系对其他国家级新区有重要参考价值的同时，应当注意到理性参考的问题。浦东新区配套法律规范体系的建构阶段和横向构架，不能为其他国家级新区直接套用， 原因在于浦东新区与其他国家级新区在时空背景、发展定位、未来趋势等方面存在显著区别， 且浦东新区目前的市辖区行政体制无法为其他国家级新区所效仿。 六个国家级新区肩负不同的改革使命，其发展也不应趋同，否则各自的先行先试权的意义无法体现。

［1］上海市浦东新区依法治区领导小组办公室.略论法治建设的目标定位及其路径选择——兼谈上海市浦东新区深入推进法治之路的初步构想［J］.中国司法，2011，（04）：81－86.

［2］陈忠诚.浦东新区九法规的立法学思考［J］.法学，1991，（08）：43－44.

［3］王诚.改革中的先行先试权研究［D］.上海交通大学法学院，2009.

［4］吴春雷，张苹，董鑫.滨海新区综合配套法律保障制度构建探讨［J］.现代财经，2010，（08）：62－69.