缓刑实施的现状、成因与对策：以广东省梅州市缓刑实践为视角

2013-12-20廖劲敏巫光清

行政与法 2013年6期

□ 廖劲敏，巫光清

（⒈嘉应学院，广东梅州 514015；⒉梅州市中级人民法院，广东梅州 514000）

2011年5月1日起实施的《刑法修正案（八）》将社区矫正纳入其中，为我国刑事司法制度改革带来重大突破。然而，从目前社区矫正的实践看，缓刑犯社区矫正仍存在诸多问题。笔者以广东省梅州市缓刑犯社区矫正的实践为视角，对缓刑犯社区矫正理论与实务进行剖析，就完善缓刑犯社区矫正制度提出若干建言。

一、缓刑实施的基本现状

自2003年社区矫正开始试点以来，法院对判处缓刑的罪犯均交由社区矫正机构执行。以广东省梅州市为例，据市中级人民法院数据统计，自2008年至2011年，两级法院共审理一审刑事案件4281件6686人，被宣告缓刑的共计2397人，缓刑适用率达35.85%。其中，2008年缓刑445人，缓刑率为29.52%；2009年缓刑471人，缓刑适用率为29.61%；2010年缓刑607人，缓刑适用率为35.32%；2011年缓刑873人，缓刑适用率为46.12%。①广东省梅州市中级人民法院2008年至2011年刑事案件统计数据。以上数据说明，梅州市被宣告缓刑的罪犯人数及缓刑适用率均呈逐年上升趋势。随着缓刑适用规模的不断扩大，缓刑执行过程中也暴露出一些问题。

⒈社区矫正机构工作被动。作为负责矫正工作主体的司法行政机关特别是基层司法所面临的工作压力不断加大。笔者随机对广东梅州某县级市某镇司法所调查，自2003年至2011年，司法所工作人员在3－5人之间变化，但每年接受社区矫正人员以20－30人的速度递增，司法所工作人员须根据要求做好缓刑犯矫正的日常工作，如案件性质、人员分类、考核、面谈、询问、记录及评估等，且各项指标均不能缺少，样样需规范。然而，国家财政对基层司法所的经费却没有大量增加（司法所工作人员平均工资在1500元左右），导致社区矫正机构对法院交付执行的缓刑犯基本呈被动状态。主要体现在：一是失管或脱管。实践中，社区矫正机构对缓刑犯基本情况包括备案登记和禁止性义务告知等日常事务都难以应对，至于缓刑犯实际上是否遵守相关法律，违反程度如何，根本无力掌握，近乎呈失管或脱管状态。而被害人对缓刑犯矫正有异议，则主要通过口头或者书面形式向社区矫正机构提出，至于能否得到其认同并如何操作，也没有程序性规定。因此，被害人的监督也几乎没有作用。二是难教或少教。实践中的主要规训手段包括监视、纪律、检查等，而如何保证真正落实到位，既没有形成真正的考核机制和指标要求，亦未落实问责制度，对缓刑犯的教育则表现为口头上多、行动上少，形式上多、实质上少。三是弱扶或无扶。矫正过程中，矫正主体既要对缓刑犯思想问题和不良倾向进行监督纠正，又要协调各方做好帮扶工作，为缓刑犯提供职业培训机会，推荐、扶助他们就业。但受职责与职能的制约，社区矫正机构难以更多地对他们进行帮扶，多数缓刑犯文化程度较低，这与他们对就业待遇较高的要求之间亦存在一定的矛盾。

⒉公众对缓刑犯适用社区矫正心存疑虑。社区矫正有利于缓解监狱的压力，降低刑罚运作成本，使监狱集中有限的行刑资源改造那些需要关押的罪犯，以提高矫正效果。换言之，监禁矫正的高成本和低效果是社区矫正在我国受到关注并得以推行的动因。以广东省为例，据统计，该省监禁犯刑满释放后重新犯罪率为3.69%，而非监禁犯重新犯罪率仅为0.84%。监狱不可能使犯罪人过一种守法生活，也不可能必然减少犯罪率。因此，我们应寻求在狱外或不用监狱来减少发生犯罪。实际上，监禁刑的种种弊端正是国家设立社区矫正的重要因素。然而，多数群众对缓刑犯适用社区矫正心存疑虑。笔者就社区矫正机构对缓刑犯负责执行的状况，随机向普通市民发放了200份问卷，从调查情况看：10.5%的市民不知道或者从未听过有社区矫正机构，更不知道社区矫正机构主要由基层司法所负责执行；19.5%的市民因亲戚、朋友曾犯罪被判处刑罚或者从新闻媒体等其他渠道中得知缓刑犯考察主体变更为基层司法所；25%的市民（包括被害人亲属或者与被害人、罪犯有接触对案情有一定了解的人员）得知缓刑犯交付司法所执行后认为，司法所力量薄弱，工作强度大，现有素质难以适应形势要求；45%的市民对社区矫正实现效果不抱过多希望，甚至持一定怀疑态度。

⒊缓刑犯对社区矫正的接受程度颇显随意。缓刑生效后，法院依据裁判文书及执行通知书等法律文书将缓刑罪犯交由社区矫正机构，并告知其在规定期限内向矫正机构报到，审判阶段工作已经完结。实际上，缓刑犯包括其家属特别是对罪犯负有监护职责的家属均认为罪犯已经脱离监禁，人身自由得到解放，但并不清楚社区矫正是怎么回事，对矫正期间应遵守的法律规定、履行的职责和义务，只是表面上表示知道、愿意遵守，具体行为上反应松懈、冷淡、满不在乎。笔者曾通过问卷和随机抽查的方式对广东省梅州市管辖的8个基层法院中的200名缓刑犯进行调查，结果是：16.5%的人不认为自己是服刑罪犯；13.5%的人认为自己被拘留、逮捕、审判是运气不好；10%的人认为自己被判刑，与被害人之间两不相欠、心安理得，甚至麻木和有些怨恨；60%的人对自己是否应接受社区矫正显得无所谓。

二、缓刑实施现状的成因

⒈法律认识存在偏差。法律认识通常是公民或者个体对法律规则、法律原则、具体法律规定及应承担责任的理解、观点和看法，对上述问题的理解、观点和看法的差异即为法律认识的偏差。现有机制对以基层司法所为主的社区矫正机构执行好坏没有统一的考核标准和评定制度，对缓刑罪犯考察与不考察差不多，考察好与坏没有本质上的区别，导致本应由自身履行的职责没有履行或者没有正确履行，社区矫正工作未有效落实，法院判决对缓刑犯约束力大为削弱，司法公信力受到极大影响，在广大群众中产生了缓刑即放人、缓刑即无罪的假象和错觉，这也直接导致了公众对社区矫正心存疑虑。

⒉矫正机构角色定位不够明确。社区矫正制度赋予了基层司法所执行相应的职责，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部亦规定其职责范围，然而社区矫正机构毕竟是最基层的组织，直接面对人民群众，工作和生活条件较为艰苦，矫正机构人员的法律意识、法律素养仍存在一定不足，实际执行能力和水平必然受到相应的制约和限制。有的矫正机构人员甚至不清楚其在社区矫正中处于什么地位，如何扮演自己的角色，履行什么样的职责和承担怎样的责任，甚至自身有的一些不良行为也会给缓刑犯留下不好的印象，让本来带有污点的缓刑犯改造又增加了一定难度。

⒊矫正机构执行不力。缓刑罪犯的考察由社区矫正机构负责执行，司法行政机关特别是基层司法所工作的重心是调处一般民事纠纷，参与社区治安综合治理和综治维稳，对作为矫正职能的行使由于没有具体奖惩规定和措施，更多地依靠自身良知和现有认知自觉履行，对缓刑犯的考察指标和要求无人问津。加之执行主体人力不足，矫正机构有时甚至会将社区矫正看成是份外工作，仅仅当作参与社会治安综合治理的软任务。因此，有的缓刑犯在考验期限内过着悠闲自在的生活，经常出入禁止性场所，极易导致个别缓刑犯重新犯罪。由于社区矫正机构执行不力，使法院的司法权威大打折扣，也给一些缓刑犯提供了逃避法律追究的机会。

⒋监督主体力量薄弱。人民检察院是法律监督机关，有权对社区矫正活动是否合法进行监督。但由于监督机关自身力量有限，在社区矫正机构也未设立派出机构，根本没有过多精力实施监督。只是当缓刑犯违反禁止性规定达到一定程度，利害关系人或者被害人向人民检察院启动法律程序时才被动应对，所以监督程度非常薄弱。据广东省梅州市中级人民法院统计，自2004年至2011年间，全市两级法院判决的缓刑犯交付社区矫正执行中，没有一宗因为检察机关监督导致缓刑判决被撤销的案件。①广东省梅州市中级人民法院2004—2011年关于检察机关对缓刑执行不当而提出撤销原缓刑判决的案件统计数据。

三、完善缓刑制度的相关对策

社区矫正是一种在社区中对罪犯执行刑罚的制裁措施，它是刑罚执行方式的变革。［4］然而，社区矫正毕竟是双刃剑，倘使社区矫正方案为刑事司法人员所不当或过度适用，那么基本的司法正义即可能被危及而无从实现。笔者认为，构建以综合矫正主体、新型科技平台及复合矫正模式相结合的新型缓刑罪犯社区矫正制度已成为可能。

⒈建立缓刑考察官制度。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，公众价值观念对社区矫正的科学化、人性化及效果化等方面提出更为严格的标准和要求，刑罚趋轻与合理化是刑罚变化的必然趋势。尽管犯罪现象并不减轻甚至存在趋多走向，强化社区矫正则是社会发展的必然。当面对已经发生的犯罪，矫正和教育的执行效果最为关键。笔者建议，应借鉴域外的先进经验，由立法部门建立社区矫正局，与同级人民法院、人民检察院、司法行政机关相平行，在公共财力上予以适度倾斜和照顾，将现行基层司法所人员编制纳入社区矫正局管理，在社区矫正局内设立专门考察官，由考察官行使缓刑罪犯社区矫正的监管职责。

⒉创设被害一方商业化保险体系。许多缓刑犯因其犯罪行为给被害人造成的损失没有足够经济赔偿能力，导致被害人损失无法得到兑现，有的被害人可能到处申诉上访，给缓刑适用带来一定的影响。虽然每年各级人民法院都会同政法委等司法机关从专项资金中划出一部分经费，对经济困难的被害人或者家属给予司法救助，但从笔者了解的情况看，全国范围内此项工作做得较好的宁夏回族自治区三级人民法院，一年发放给被害人司法救助款亦仅为1000万元左右，②2010年9月，广东省高级人民法院刑四庭及部分中级、基层法院法官代表一行8人，专程前往全国最有代表性的西部、中部及东部的宁夏回族自治区、河南省及福建省高级人民法院，对刑事被害人司法救助问题进行课题调研。从调研结果看，做得最好的是宁夏回族自治区高级人民法院。该自治区人大常委会对司法救助问题出台了地方性规定。见2010年度广东省高级人民法院《关于刑事被害人司法救助的调研报告》。根本无法彻底解决被害人的损失问题。因此，为从根源上解决问题，应创设被害人一方商业性保险机构，通过立法机关或者政府制定相关规定，由县级或者地级市人民政府按照每年度财政预算，参照上一年度司法机关统计被害人损失数额作为保险标的，授权给财政部门以投保人身份按一定比例保费支付给专门商业保险机构，被害人损失经人民法院判决生效并执行查证缓刑犯确无力赔偿的部分，直接由保险机构按相关标准支付给被害人，缓刑犯有能力赔偿时保险机构可代为行使追偿权。被害人损失赔偿商业化保险的运用，有利于化解矛盾冲突，减少社会对立面，从源头上保护被害人合法权益，同时又让缓刑罪犯有一个宽松的矫正环境。

⒊搭建缓刑犯社区矫正效能转化的科技平台。一是设定缓刑犯GPS定位系统。从国外的情况看，美国实行缓刑罪犯家庭区域拘禁制度，即通过专门监督官要求缓刑罪犯（对象）必须在特定时间段停留家中，不得自行离开并接受监管和监督的特殊拘禁制度，由于监管成本较低，且易被缓刑罪犯接受，在美国适用较为普遍。笔者认为该制度可借鉴。这样，可进一步放宽我国社区矫正范围，从而完善相对严格的缓刑考察机制。具体可凭借现代的科技设备，通过社区矫正总电子监控系统，对缓刑罪犯随身携带的无线电发射装置进行GPS功能定位，采取发射信号与中心电脑反馈的方式准确锁定缓刑罪犯的具体方位，如缓刑罪犯离家出走或者甩掉发射机，电子监控系统可随时发出警报，通过全球卫星定位仪精确测定缓刑罪犯位置，随时掌握其是否进入禁区，有无违反法院规定的禁止令等，实现对缓刑罪犯的科技监管和效能转化。二是创建QQ及微博远程监控中心。缓刑罪犯判决生效后，户籍地矫正机构往往难以解决其就业问题，导致大量缓刑罪犯到非户籍地工作，户籍地矫正机构无法对矫正罪犯实施有效监管，非户籍地矫正机构又不能有效代为监督。对此，有法学专家提出，对无法在本地考察的缓刑罪犯，可建立网络型的缓刑考察机构。故笔者建议，对条件许可的缓刑犯，可利用手机或者其他网络空间创建QQ群或者微博、微信等远程监控中心，并委托专门的网络公司具体负责实施。通过该平台让缓刑罪犯在QQ群或者微博等定期向矫正机构报告其工作、学习和生活情况，实现矫正机构与缓刑罪犯之间的无缝对接，避免缓刑罪犯失管、脱管或漏管等现象的存在。

⒋推行缓刑考验期折抵制度。《俄罗斯联邦刑法》、《葡萄牙刑法典》中的劳动刑及我国台湾地区的刑法规定，可以强制犯罪人从事社区服务令。这说明与社区矫正相似的社区服务在国外及我国台湾地区早已适用。社区矫正特征的重要体现是轻罪刑罚多样化。对于交通肇事等给公共秩序造成损害的缓刑矫正罪犯，社区矫正既可禁止其在一定期限内驾驶交通工具，又可根据法院判令让其在工作学习之余从事一定时间无偿公益劳动。公益劳动的时间国内法律目前没有具体规定，《法国刑法典》规定，从事公共利益劳动刑期可达到240小时。据此，在司法实践中可针对缓刑犯社区矫正的特点灵活掌握和大胆尝试，如让缓刑犯代为行使交通违章指挥人员，通过角色体验，让其换位思考，切身体验犯罪时的心灵感受，弥补其因犯罪给社会造成的损害，同时让广大群众对其矫正行为逐步得到认同和宽容，并折抵其实际应执行的刑期。借助公益服务进行刑期执行相折抵的做法，有利于改造缓刑罪犯，避免将轻罪刑罚投入监狱可能产生的副作用，减少国家刑罚成本支出，以提高缓刑的实际效果。

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