刑事政策实践的“中国特色”解读

2013-12-19安曦萌

行政与法 2013年9期

□ 安曦萌

（复旦大学，上海 200438）

刑事政策理论是西方近代文明的产物，不可避免地反映了西方文化的理念和观点，蕴涵着西方式的逻辑思维模式。如何从刑事政策理论中汲取营养，寻找适合我国的刑事政策发展方向，已成为我国刑事政策研究所必须回答的问题。事实上，在中国接受到西方系统的刑事政策思想影响之前，我国已经存在着类刑事政策的犯罪控制理念。［1］（p25）因为对于中国的历朝历代而言，维护统治，控制反社会行为一直是统治阶级关注的重心所在。而对于旨在实现人民福祉的新中国而言，控制犯罪不仅是维护社会稳定的需要，更是保护人民生命财产安全、提高人民生活幸福指数的重要议题。

自新中国成立以来，国家根据社会形势变迁下不同的犯罪状况及特点，制定了相应的刑事政策。概括而言，我国的刑事政策经历了“惩办与宽大相结合”、“严打”以及“宽严相济”的演进历程。在不同的历史时期，国家借助刑罚权的运用，一直在探索合理配置罪与罚的方式。根据不同的治国理念与方略，我国的刑事政策在调整和改进刑事立法及司法实践的过程中不断演进，形成了具有中国特色的刑事政策治理理论。

一、刑事政策的传统基础：中国传统文化

在西方刑事政策理论传入中国以前，作为历史悠久的文化大国，中国不乏在犯罪控制领域的实践和经验。虽然刑事政策在近年才成为学术界的一项显学，但刑事政策的理念一直贯穿于整个中国社会的历史中。中国历朝历代都致力于控制犯罪与维护社会稳定，积累了无数的经验。而中国古代思想家同样对于这一命题进行了深入的思考和实践。事实上，在刑事政策之“名”形成之前，刑事政策之“实”已存在于中国的历史中。［2］（p97）从前人的思想火花与历史实践中，刑事政策之“实”表现出了丰富多彩的内容，并用无数的经验为刑事政策的当下运作提供了营养和资源。

一般认为，谈到中国传统文化思想，最主要的就是儒家文化思想。儒家思想从意识形态到社会心理，从价值取向到思维方式，从人生理想到行为模式，都在作为一种深沉的观念体系而制约着中国文化史。［3］（p70）儒家文化的影响同样主导着中国古代的刑事政策实践。但如果研究中国的古代法制，就不得不提起法家思想的影响。有学者指出，尽管中国传统文化表现为以儒家思想为主干的特征，其内隐中却包含着法家思想的位置。［4］（p288）可以概括地说，儒家是从基本社会文化的层面适用价值、思维等引导模式左右刑事政策的制定，而法家则是从立法自身的角度，包括技术、效果层面的考察来影响刑事政策的实践。二者的思想理念直接影响了我国古代犯罪控制的政策选择。

与道家主张的消极无为不同，儒法两家对于治国安邦表现出积极的处理态度。［5］（p167）这也在某种层面上解释了儒法两家思想更为古代统治阶级所推崇并采用的原因。儒家主张：“圣人以礼治之，天下国家可得而正也”。［6］法家则在谈到刑法制定的时候，提出了“省刑之要，在禁文巧；守国之度，在饰四维”（四维是指礼义廉耻）。可以说，中国古代的刑事政策是围绕着德礼与刑罚展开的。

儒家提出：“皇天无亲，惟德是辅”。［7］这一思想将人的行为同道德思想联系在一起。从这个意义出发，政策更应当以“德”作为表达的重心，因此，在动用刑罚工具之前首先应运用的工具是德礼。所以，周公制礼的诞生便不难理解。在指导人们思想和行为中间，礼是排序第一的规范。《荀子·大略篇》指出：“礼之于正国家也，如权衡之轻重也，如绳墨之于曲直也。故人无礼不生，事无礼不成，国家无礼不宁。”《礼记·庙礼上》云：“夫礼者，所以定亲疏、决嫌疑、别同异、明是非也。……道备仁义，非礼不成。教训正俗，非礼不备。分争辨讼，非礼不决。君臣、上下、父子、兄弟，非礼不定。宦学事师，非礼不亲。班朝治军，莅官行法，非礼威严不行。祷祠、祭祀、供给鬼神，非礼不诚不庄。是以君子恭敬撙节，退让以明礼。”可见，礼是治国安邦的根本，是人们首先要遵循的行为规范。

对于刑罚的利用，法家的理论思想贡献巨大。可以说，我国刑事政策在历史上所反映出来的重刑主义思想，都可以在法家的论著中找到思想依据。［8］（p292）春秋战国时期，商鞅在《商君书·赏刑》中提出：“禁奸止过，莫如重刑，刑重而必得，则民不敢试，故国无刑民，国无刑民，故曰明刑不戮。”“行刑重其轻者，轻者不生，则重者无所至矣，此谓治之于其治也；行刑重其重者，轻其轻者，轻者不止，则重者无从止矣，此谓治之其乱也。”他的思想经由韩非的拓展而发扬光大。韩非提出：“圣人之治民，度于本，不从其欲，期于利民而已。故其与之刑，非所以恶民，爱之本也。刑胜而民静，赏繁而奸生。故治民者，刑胜，治之首也；赏繁，乱之本也。夫民之性，喜其乱而不亲其法。故明主之治国也，明赏，则民劝功；严刑，则民亲法。劝功，则公事不犯；亲法，则奸无所萌。故治民者，禁奸于未萌”。［9］根据韩非的观点，刑罚严峻可以帮助民众获得安宁，在治理国家的时候，严峻的刑罚是维护国家社会稳定的首要因素。只要刑罚严厉，民众就服从法令。在随后的历史演变中，类似这一思想的刑事政策时常出现，“治乱世用重典” 成为刑事政策的一个突出内容。

当然，中国传统文化所提供的刑事政策思想源泉不限于此。在传统文化的影响下，有学者概括了中国的传统刑事政策内容。除了德礼与刑罚之外，还包括了刑罚轻重的制度变迁，“以刑去刑，以杀止杀”所表现出来的威慑主义刑事政策，“国之利器，不可以示人”的法律神秘主义刑事政策思想等等。［10］（p355－377）还有学者将刑事政策的传统归纳为：因时而变，刑罚不平等以及刑罚擅断的刑事政策思想。［11］

事实上，中国传统文化一直影响着刑事政策在古代的运行。这些数千年流传下来的文化传统延续至今，在社会变革的今天，依然在普通民众的思想意识方面发挥着作用。如对于死刑的适用，尽管其实际的报应和威慑效果在各国理论和实践中遭受着广泛的质疑，但是，它在中国社会中依然具有深厚的群众基础。受法家重刑思想的影响，在面对社会混乱或恶性犯罪的时候，广大民众依然相信重刑乃至死刑的作用。事实上，中国的传统文化思想在一定程度上仍然影响着民意的动向，并通过民意的方式对中国的刑事政策调整产生着不可否认的作用。

二、刑事政策的当代理念：宪法和人权保障

当今世界中，保护人权是普遍承认的价值，它的内容也在不断的完善和扩展中。生存权、自决权、发展权、和平权和环境权等具体人权也已经得到国际社会的广泛承认。可以说，就目前的世界政治发展来看，尊重和保障人权是行动所围绕的主体。对于正在努力建设社会主义民主政治的我们而言，保护和尊重人权同样是制度的价值所在。

刑事政策与人权保障密切相关。一方面，刑事政策关注的内容涉及人权。刑事政策运行的方式是通过刑事立法、司法以及治安管理等措施维护人民的生命财产权利。这些权利都是人权的典型内容。另一方面，刑事政策处理的对象——犯罪，属于对基本人权最直接、最粗暴的践踏的情形；刑事政策通过动用国家暴力保障下的刑罚，产生对犯罪的应对措施，其适用与嫌疑人、被告人的自由、财产甚至生命都息息相关。因此，刑事政策是人权原则和宪法的一种实践表达。笔者认为，人权原则在刑事政策领域主要有以下表现：

首先，对于犯罪嫌疑人而言，刑事诉讼程序必须遵循人权保障的要求，即使犯罪嫌疑人受到公平、公正的对待。例如：在刑事诉讼中，公诉方代表国家权力，拥有来自于国家的人力、物力的支持，并且有着强大的警察机构协助进行调查取证，这些现实决定了犯罪嫌疑人在刑事诉讼程序中很容易处于劣势地位。因此，刑事诉讼的程序设置应当注重维持控辩双方之间的权力平衡，实现刑事诉讼中的控辩平等。并且，为了确保犯罪嫌疑人的权利不受到任意、无理的损害，很多国家在刑事诉讼制度框架内确立了无罪推定原则、程序法定原则等内容。以无罪推定原则为例，它是指在未被证实和判决有罪之前，任何犯罪嫌疑人都应被视为无罪。联合国人权委员会曾经在《＜公民权利和政治权利国际公约＞的一般评论》中对无罪推定原则的内容进行了概括，指出证明责任应当由控诉方承担，当控诉方未能证实嫌疑人的罪行时，法院应当做出对嫌疑人有力的判决。我国《刑事诉讼法》对此也进行了类似的规定，即“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”从实质上体现了无罪推定原则的核心内涵。

其次，对于已经获刑的犯罪人而言，立法也表达了对于犯罪人再次融入社会的关注。法国《刑事诉讼法典》第707条规定：“刑罚的执行，在尊重社会利益与受害人权利的同时，有利于被判刑人回归或再回归社会，有利于预防犯罪的再次发生。”为了达到犯罪预防和犯罪人回归社会的目的，各国进行了一系列制度创新与改革。如美国从20世纪60年代后期开始建设“社区参与型”矫正设施，对监狱制度进行改革。这种类型的监所以两种形式运行：“监放中心”和“中途监所”。在前一类监所中，犯人可以外出工作或学习，结束之后再回监所服刑。后一种相对出现的较早，属于帮助犯人逐步适应社会生活的方式，曾被誉为监狱与社会之间的 “中途岛”。［12］（p284）在中途监所，犯人能够与社会时常接触，得到社区的直接帮助。这种安排可以帮助犯人逐渐适应与监狱生活完全不同的社会生活，从而解决出狱之后的社会适应性问题。

第三，刑事政策开始把被害人权利保护列入制度建设之中，试图减少因犯罪带给被害人的痛苦，缓解来自于社会的紧张情绪。在现实生活中，受害人往往不但要面临犯罪加害所带来的痛苦，而且后犯罪时期，来自社会的负面反馈可能造成对被害人的第二次伤害。例如伤害罪的被害人因工作能力丧失而面临生活的困境，强奸罪的被害人需要面对社会大众带有有色眼镜的对待，抑或是疑难案件的被害人经历着来自漫长诉讼程序的精神和物质上的折磨等。既然所有的公民都有可能成为犯罪的被害人，那么无视受害人所遭受的伤害，显然是有失公平的。因此，各国纷纷从保护被害人角度出发进行了一些制度尝试。如建立被害人调查制度。美国依据犯罪被害人自我陈述犯罪被害情况为基础形成犯罪统计，由司法部与人口普查局合作，完成年度“国家犯罪被害人调查”。通过调查数据的统计，有针对性地采取被害人保护和犯罪预防等措施。再如确立对被害人的受损利益进行救济的国家补偿制度。1984年，美国国会制定了《联邦犯罪被害人法案》；1980年，日本制定了《犯罪被害人等补偿金支给法》，并于1981年1月1日正式实施。这些制度或举措的落脚点都在于保护被害人，恢复社会受损利益，从而实现刑事法律的基本价值。

第四，刑事政策开始将犯罪人与被害人的权利整合考量，避免社会利益损失的扩大化。这一点从被各国寄予希望的恢复性刑事司法制度可见一斑。近年来，恢复性司法已经形成重要的公共政策思想，并引发了新的刑事司法改革运动，深刻影响了世界范围内犯罪预防及控制的实践趋向。［13］2002年7月24日，联合国通过了《关于在刑事事项适用恢复性司法方案的基本原则》的第2002／12号决议，界定了恢复性司法的内涵与外延：所谓“恢复性司法方案”系指采用恢复性程序并寻求实现恢复性结果的任何方案；“恢复性程序” 是指在调解人的帮助下，受害者和罪犯及酌情包括受犯罪影响的任何其他个人或社区成员共同积极参与解决由犯罪造成的问题的程序，包括调解、调和、会商和共同确定责任；“恢复性结果” 是指由于恢复性程序而达成的协议，包括旨在满足当事方的个别和共同需要和履行其责任并实现受害者和罪犯重新融入社会的补偿、归还、社区服务等对策和方案。［14］恢复性司法要求国家拓宽刑罚的职能，开拓多种形式的刑事责任解决途径，将恢复利益、安抚被害的考量纳入到刑事司法过程中。恢复性司法原则引入了一系列化解矛盾的实行方法，如在司法人员的主持下进行加害人与被害人之间的对话，促使双方在沟通了解的基础上达成赔偿、弥补损害的方案；邀请双方的亲人、支持者、同情者共同参与到对话中，力图创造更加广泛的和解路径；邀请社区、团体、志愿者的代表参与会议讨论，特别是在解决青少年犯罪的刑事责任方面，赢得了80多个国家的接受。［15］（p265）

如上文所言，刑事政策是通过刑法、刑事诉讼法等法律制度来实现对犯罪形势的调控。刑事司法制度一方面通过惩罚犯罪人来保护其他公民的权利和自由，另一方面对受到刑事追究的犯罪嫌疑人、被告人以及正在服刑的罪犯也同样需要考虑人权保护的问题。因为接受刑事追究并不意味着基本人权的丧失，所以剥夺或限制犯罪嫌疑人的人身自由应当建立在基本合法权利受到保障的基础上。然而，现实中往往存在犯罪嫌疑人的合法权利受到忽视甚至遭受严重侵害的情形。众所周知，“严打” 号召从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪。但在打击刑事犯罪分子嚣张气焰的同时，由于人权保护的缺位，造成了不少严重的问题。如强调破案率与警察的收入和政治待遇挂钩，把办案效率作为衡量检察机关和法院系统落实“严打”政策的标准等。这些问题导致有罪推定、刑讯逼供的出现，甚至在实际审理中将案件的从重从快处理提到公平正义实现要求的前面，对案情复杂而一时难以查清的情况做出仓促的结论，引发了刑事司法中侵犯人权的现象。历史已经证明，“佘祥林案件”并不是我国刑事司法的唯一例外，多起闻名全国的冤案错案揭示出我国刑事政策在打击犯罪的过程中人权保护的欠缺。从这个角度上说，除了运用刑罚工具保护普通公民合法权利之外，犯罪嫌疑人、被告人以及正在服刑的罪犯的其他合法权利也应当受到保护。刑事政策在处理国家与犯罪人关系的同时，不仅要立足于社会防卫目标的实现，而且应当在相对弱势的个人应对来自国家刑事司法制度的处理时，保护个人的权利。另外，由于我国关于被害人的研究和关注起步较晚，目前尚没有建立起科学、完善的被害人保护制度。党的十八大报告指出，建立和谐社会，意味着开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。因此，对被害人这一弱势群体给予保护和关爱是和谐社会的题中之意。立足于我国的实际情况，借鉴他国被害人保护的一些成功做法，不失为刑事政策的一条发展路径。所以说，在未来，刑事政策以及相关的法律法规，对人权的保护应当呈现出多层次和多方面的特点。

在我国，学者们已经充分认识到人权在刑事政策中的作用并作出了不同的表述。有的学者认为，人权是刑事政策制定的原则。［16］（p177－178）刑事政策的原则之一是人道主义原则。［17］（p169）而人权是人道主义最重要的内容，人道主义原则可以表述为对人权的尊重。［18］（p1）可以说，在刑事政策理论中安排人权的位置，不能否认人权对于刑事政策基本原则、价值的作用。刑事政策应当关注、保障人权，并且应当为一国人权保护的进程做出贡献。

三、刑事政策的发展趋势：从政策到法治

在《实践论》中，毛泽东同志曾经高屋建瓴地指出：“通过实践而发现真理，又通过实践而证实真理和发展真理”。这一思想充分反映了几千年文化积淀下，中国人民对于理论与实践相结合的探索。自新中国成立以来，中国当代的刑事政策就显现出了独特的实践历程。从“惩治与宽大相结合”到几次“严打”再到当下的“宽严相济”，中国独特的政治文化环境造就了刑事政策实践独特的发展脉络。其中，最突出的是围绕在刑事政策与政策、法律之间独特的互动氛围。这一特点不仅影响着我们当下对刑事政策的理解和运用，而且在建设和谐社会的今天，也提供了反思与自察的路径。

从历史的角度分析，新中国成立以后，政策一直在犯罪控制领域处于最高的地位，“政策取代法律” 的现象时有发生。这一现象出现在我国进行法制建设的初期，包括刑事法律立法，在法治理念尚未建立之前，均受到了当时政治环境的影响。一度，新中国也曾开始法律建设的尝试。然而，十年“文革”的破坏使法律建设跌入低谷，并由此造成了刑事领域法律制度的缺位。除了制定于20世纪50年代初期的《镇压反革命条例》、《惩治贪污条例》等，在近30年的实践中，我国一直没有出台一部刑事法典指导司法实践。于是，法律的缺位导致自建国到1979年《中华人民共和国刑法》颁布这一时期利用政策代替法律的做法。党的政策先于法律存在，使得人们在思想观念中形成了政策的地位高于法律的认识，法律的作用仅仅被视为司法参考而非依据。法律作为政策的辅助工具而存在，政策取代了法律的地位。一旦司法实践违背了当时的思想倾向，就可以抛开法律，依靠党的决议、会议来制定政策，发布通知。在这一时期，最受到推崇的关于法律与政策关系的论述就是：“政策是法律的灵魂，法律是政策的表现”。［19］（p772）

在常年的司法实践中，国家机关奉行以政策为指针，只有在法律符合当下政策的情形下才予以适用，倘若遇到政策作出直接规定的情形，那么就可以直接援引政策。［20］（p398）这样，在法律被制定出以后，如果没有政策支持，它的执行将面临很大的困难。司法机关不能做到依照法律严格执法，直接导致犯罪活动难以得到及时的控制和处理。尤其是在“严打”过程中，政策代替法律的现象更加突出。当时，针对恶化的犯罪形势，党和国家要求依法从重从快打击严重危害社会治安以及从严惩处破坏经济的犯罪分子，提出了社会治安综合治理的方针。在这一政策和方针的指导下，国家发布了诸如对未成年犯罪人实施“教育、感化、挽救”，对社会治安综合治理采取“打击与预防相结合”等一系列具体的刑事政策和策略。这一期间的刑事政策是通过国家政策的方式予以表述，体现出了国家意志性，并用国家强制力来保障其实现。政策在实践表现中取代了刑事法律的地位。对于司法机关来说，法律的命运取决于政策，因此，遵循政策决定的重要性远胜于遵守法律的重要性。

就刑事政策与刑事法律的关系而言，刑事政策应当属于刑事法律的上位。这里的上位并不是法律效力上的优先性，也不是可以被政策取代的执行原因，而是指刑事政策作为指导法律立法的方针，属于决策的科学、领导的科学。它将犯罪学与刑事立法相连接，形成一条犯罪预防和控制的思路。法国的雷蒙·加桑教授曾经指出，刑法是刑事政策在制定法中的表现，刑法把刑事政策所确定的行动原则变为法规和法律技术的概念。［21］（p11）刑事政策指导刑事法律的制定，刑事法律是对刑事政策的法律表达。刑事政策致力于思索如何填补刑事法律的漏洞，指引刑事法律的思维。在法治的理念下，刑事政策应当体现在刑法、刑事诉讼法、监狱法等与刑事法律相关的行政条例中。只有借助刑事法律，刑事政策才能够对犯罪人发挥作用。随着法治理念的加深，在我国当下，普遍的观点认为，刑事政策是刑事法律的灵魂与核心，刑法是刑事政策的条文化和定型化。刑事政策的意义在于指导刑法的制定和适用。［22］（p386）当然，以政策为中心的刑事政策实践也曾有过积极意义，例如可以迅速地集中资源进行整顿的效率上的意义，但是这种刑事政策的最终效果却并不令人乐观。各国刑事政策的形势发展已经表明，只有在法治的条件下使用刑事政策，才能够在社会防卫的同时实现人权保护的价值，刑事政策本身才能够在自我批评与反省的基础上进步。

四、我国刑事政策存在的问题与改革建议

改革开放30多年来，我国的犯罪总量整体上呈上升趋势，犯罪控制的压力越来越大。根据《中国法律年鉴》统计的数据显示，我国在1981年共发生刑事犯罪89万余件，以每年每10万人口中犯罪案件数作为统计依据的犯罪率，1981 年为89／100000，2011 年为445.7／100000，两者相比差约5倍。对此，笔者拟结合上文，分析我国刑事政策理论与实践存在的问题，并提出改革建议。

首先，受传统刑法文化的影响，我国的刑事司法实践过于倚重重刑来限制和控制犯罪，强调治乱世用重典，从而忽视了刑法针对部分犯罪设置严厉刑罚的本意，对严厉刑罚适用的理解比较片面。有学者曾指出，重刑主义始终是中华刑法文化的主流，给刑事司法带来了很多负面的影响，如过于偏好选择较重的罪名而无视定罪理论的指导，违反犯罪形态理论将较轻的形态定性为较重的形态，违反量刑原则适用顶格量刑等。［23］这一认识已经在我国以往的“严打”实践中显示出了一定的负面影响，“从重从快原则”被片面理解成为顶格量刑，出现了违背罪刑相适应原则的情况。事实上，重刑主义的目的在于实现刑罚的威慑效果。然而，刑罚若达到威慑犯罪的作用，就必须迅速、确定、严厉，并且，重刑主义的刑事政策需要经过整个刑事司法体系的协调运作才能够实现。这一过程受到多重因素的制约，执法拖延、监狱管理不良、各环节工作人员对于政策奉行的不同态度等对刑罚威慑效果的影响不容忽视。［24］（p824－857）可见，众多因素将影响刑罚的威慑效果，即使适用重刑，在实践中每一环节的偏差都可能损害人们所期盼的刑罚威慑效果。刑事政策的良好目标到实际效果之间的距离值得重视。所以，笔者认为，应当加深对具体刑事政策内容背后的刑罚理念侧重点的认识，尤其对于我国目前实施的宽严相济刑事政策而言，何为宽？何为严？如何宽？如何严？都是需要慎重考察和分析的问题。事实上，在犯罪控制的过程中，任何一种刑罚类型的选择都需要有刑事政策背后特定刑罚理念的支撑。例如：死刑反映了传统威慑刑的刑罚理念，假释制度蕴涵了教育刑的价值观，保安处分则显示了实证主义的社会防卫刑罚理念等。刑事政策背后的多元化刑罚理念帮助刑事政策针对不同的犯罪类型“对症下药”，进而合理、有效地运行。

其次，我国刑事政策对于人权保障的认识水平参差不齐，制度建设有待加强。尤其是党的十八大提出，为了实现全面建设小康社会的宏伟目标，应当切实尊重和保障人权。这一要求也为刑事政策的发展指明了方向。从国家层面上讲，我国已经认识到了人权保障的重要性并将这种认识落实到制度建设中。以我国《刑事诉讼法》为例，其在总则中明确提出，“中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。”这一规定充分体现了国家在刑事法律领域保障人权的决心。然而，遗憾的是人权保障在具体的制度建设方面还有待加强，尤其是在实践层面更缺少有力的执行。特别是刑讯逼供的问题，在目前我国重口供的诉讼环境下，屡禁不止，成为造成错案的一大助力。值得庆幸的是，我国已经开始重视这一问题的解决。最近，最高人民检察院出台了《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》，要求对讯问过程进行同步录音、录像，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗及其他非法方法收集证据。但对于被害人保护而言，依然存在诉权得不到保障、程序参与度不够、赔偿难以到位等问题。这些都是我国未来刑事政策需要考察并推进制度建设的重点。

最后，中国刑事政策存在的一个突出问题就是政策法律化程度的欠缺。所谓刑事政策法律化，是指将刑事政策以法律的形式表现出来，通过立法程序使“政策上升为法律”。［25］（p207）刑事政策合法化最常见的方法是立法。一旦刑事政策被法律确立下来，就当然获得了普遍意义上的权威性，进而在行政机关、法院的配合下沿着合法合宪的道路运行。在我国，历史上独特的刑事政策实践形成了政策先于法律、大于法律的观念。董必武同志曾经指出，政策也起着法律的作用，必须依照政策和法律行动。［26］（p8）对政策与法律的关系，我国很长一段时间内采取的态度是政策优先于法律，法律让位于政策。从本源上将，我国的态度源自于几千年政策与政治、政治与权力以及权力与法律相互作用的历史中，法律的工具性远大于法律的独立性，在政治、经济、社会权力一元化的社会传统中，二者是混同使用的。［27］（p228）当然，对于政策与法律的关系，并不能简单地套用西方的刑事政策制度进行处理。然而，在当下社会，东西方都承认“法治”的重要性，强调利用法律来制约国家权力，这就为我们的比较和借鉴赋予了实际的价值。党的十八大更是在报告中论及了法治的重要性，指出法治是治国理政的基本方式。从这个角度出发，若要实现刑事政策合理、科学地调控犯罪的目标，必须遵循法治的思想，实现刑事政策的法律化、法治化。所以，应当正确处理刑事政策与刑事法律的关系，实现刑事政策法律化，通过法律形式来推动刑事政策目标的实现，顺应依法治国的理念，将法治的精神贯穿于刑事政策产生、实行和评估的运行进程中。

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