试论司法和谐政策对法官约束条件的影响

2013-12-19王艳红

行政与法 2013年9期

□ 王艳红

（大连大学，辽宁大连 116622）

2007年1月5日，在第七次全国民事审判工作会议上，最高人民法院院长肖扬作的题为《建设公正高效权威的民事审判制度，为构建社会主义和谐社会提供有力司法保障》的长篇讲话中首次提出了司法和谐的理念，此后，司法和谐即成为司法工作的一种理念和思路，成为一项重要的司法政策，成为法律界和法学界关注的热点。有的学者认为，经济解释的法门，与任何其他的实证科学一样，那就是：一方面，我们以一些有一般性的行为假设、公理或定律来约束行为；另一方面，我们又指出一些限制行为的局限条件或情况。这两方面的“双管齐下”，使我们能推断在怎样的情况下，人的行为必然会怎样；而情况若有所变，行为也就一定随之而变。［1］要想知道司法和谐政策将如何影响法官具体的司法行为，预测和解释法官如何对司法和谐政策作出反应，必须分析司法和谐政策对于法官约束条件的影响。因为约束条件会影响甚至决定法官的现实选择，约束条件的重要变化不可避免地会导致法官司法行为的变化。正如有的学者所说：“局限条件的审核与界定，是经济学上最费心思的事。很多关于人的行为，我们在今天还没有满意的解释，主要的原因是我们对局限条件的认识不足。”［2］（p71）司法和谐政策对法官面临的约束条件的影响与改变，主要体现在以下几个方面：

一、业绩考评机制激励法官和谐司法

众所周知，我国法院内部的行政性管理机制是法院运作的支柱，司法政策的贯彻通常是通过各种激励机制及工作目标实现的。法官审判业绩考评机制是按照一定的标准，采用科学的方法，检查和评定从事审判业务的法官，按照审判职务所规定目标的履行程度来确定其工作成绩的一种有效管理方法。①业绩考核对于法官至关重要，有些法院将业绩考核结果与津贴发放相结合，以工作实绩决定个人工作性津贴的发放额度；有的与表彰奖励相结合，将绩效考核成绩作为单位或个人“评先“、评优”的主要评选依据；有的与选拔任用相结合，将绩效考核成绩作为干部考察的主要依据。总之，业绩考核结果往往与法官的收入和奖惩乃至升迁直接挂钩，与法官的切身利益息息相关。因此，业绩考评制度对激励和约束法官行为非常重要。

下级法院贯彻司法和谐政策除了继续强调并往下传达最高法院的要求和指示外，最有效的就是通过业绩考评机制激励法官和谐司法。为了推动司法和谐政策的贯彻落实，很多法院结合自身对于司法和谐的理解，制定了一系列与司法和谐有关的业绩考评标准，业绩考核中全面反映司法和谐的因素，突出部分与司法和谐密切相关的指标的权重。在司法实践中，对法官是否做到司法和谐主要有积极和消极两方面的评判指标。积极方面的指标包括：民事案件调解率、撤诉率、刑事和解率、行政案件的协调以及调撤率、执行和解率等，这些指标可以比较直观地反映合意性解决纠纷的案件在全部案件中的比例；而服判息讼率、立案正确率、一审案件正确率等指标则能从正面反映服判息讼的情况，考察法官解决纠纷的能力。消极方面的指标主要包括：上诉率、申诉率、案件再审率、涉诉上访率、错案率、裁判文书错漏率、超审限案件数、申诉上访案件数、上诉改判率、上诉发回重审率、生效案件改判率、生效案件发回重审率、新闻曝光、涉讼投诉情况以及有无出现当事人上访缠访、群体事件、“民转刑”事件、矛盾激化情形及其他有损司法形象的恶性事件。

运用业绩考核机制激励司法和谐主要包括两方面的内容，一是增加了一些反映司法和谐的指标，同时奖惩的力度也发生了变化。比如新闻曝光这一指标，以往并没有实质性的意义，但目前却非常受重视。根据辽宁省高级人民法院的有关规定，新闻曝光经查确有严重问题的案件，分档次扣分：在中央电视台《新闻联播》、《焦点访谈》曝光一件扣50分；在国家其他主要媒体曝光一件扣40分；在省级主要媒体曝光一件扣30分；在其他媒体曝光一件扣20分。群体事件、“民转刑”事件、矛盾激化等方面的指标进入考核系统，也与突出强调司法和谐密切相关。鹤山区法院制定的法官绩效考评办法规定，因案件处理错误或方法不当导致案件当事人在进京或赴省上访中造成恶劣影响的，实行一票否决。［3］广东省高级人民法院为强化法官绩效考核，把结案率、服判息讼率、调解率等纳入到考核指标中，建立法官业绩档案，规范法官等级评定等次、兑现奖惩、晋级晋职以及上级法院遴选下级法院法官等行为。②结案率将纳入法官绩效考核。要围绕整合司法行政职能，化解矛盾纠纷，进一步改进和完善考核评价内容和方法。对调解机制完善、调处化解矛盾纠纷成绩突出的单位、部门和个人进行表彰奖励，对工作不力致使矛盾纠纷高发的单位和部门进行责任追究。刘作明.坚持调解优先，着力构建多元化矛盾纠纷解决机制［J］.中国司法，2008，（11）.二是将一些原有的指标进行重新解读，以往强调的可能是错案追究或者其他的因素，现在则从司法和谐的角度挖掘这些指标新的含义。以往在业绩考核中也有上诉率的指标，现在有些法院则将未上诉和申诉的比率作为服判率进行统计，而对于案件再审、错案率、裁判文书错漏率、超审限案件数、申诉上访案件数、上诉改判率、上诉发回重审率、生效案件改判率、生效案件发回重审率、申诉申请再审率等指标，以往更多地是从司法公正与否、司法效率如何、审判方式改革等方面解读，如今也成为衡量司法和谐与否的指标，从司法和谐的角度进行衡量和解读。

运用业绩考核推动司法和谐尤其体现在对调解的倡导上。由于以往的调解出现了种种弊端，因而调解率作为评价（考核）法官行为和业绩的主要标准，并与其奖励升迁直接挂钩的做法被否定，在多数法院，调解率不再是法官业绩的考核标准，而仅仅是一种审判工作结果的客观统计数据，它不再与法官的奖惩和福利挂钩。然而，由于调解与司法和谐的天然契合，调解被公认为是最和谐的案件处理方式，因此，调解率重新回到考评体系，并且占据重要位置，以调解的成功率来考评法院及法官工作实绩已成普遍现象。在司法和谐的语境下，这一指标的重要性明显提高。它不仅是总结法院和法官工作的结果性数据，与业绩考核密切相关，而且，在一些地方，也作为指导法院工作的工作计划指标下达给各级法院。

许多法院重新提出调解结案率的要求，有的法院还把调解结案率当作业绩评价和激励机制，刺激法官采用调解方式解决案件。各地法院在业绩考评中采取多种方式，调动法官调解的积极性。有的是将其作为衡量法官绩效的重要标准。①芜湖中院为了鼓励广大法官加大案件调解力度，提高案件调解率，将案件调解情况纳入法官绩效考核，案件调解情况成为衡量法官绩效的重要标准之一。芜言：《芜湖中院将调解纳入法官绩效考评体系》，安徽法院网。有的则将调解率与服判息诉率相结合，全面衡量法官的审判工作；将调解率、服判息诉率与法官的业绩考核相结合，作为个人评优评先、选拔任用、晋升提拔、尽职晋级的重要依据。有的法院将调解率作为考核法院法官工作的重要指标，实行一票否决。［4］有的法院则在法官结案统计中对于调解结案的案件给予一定的优待。比如北京市第一中级法院在结案统计时，一个调解的案件按两个计算，并与法官的收入相联系。北京市第二中级法院民四庭在进行业绩考核时，将调解结案的案件每件按1.5件计算，如果调解结案执行完毕的话，每件按2件计算。有的法院则对调解率高的法官予以重奖。②辽宁省建平县法院把调解作为业绩考核的重要内容，对调解率高的法官予以重奖。参见郝利利，建平.鼓励法官争当调解能手［N］.人民法院报，2006－08－13.

二、司法行为的评判标准发生了变化

苏力教授在《送法下乡》中提出了法院和法官司法职责的本质，究竟是落实和形成规则（普遍地解决问题），还是解决个案纠纷（具体地解决问题），或者在两者不可偏废的情况下，以何为重并向哪个方向发展的问题。［5］（p134）尽管息讼止争、解决纠纷的民事诉讼目的论似已成为各国民事诉讼法学界的通说，但是，在依法治国的语境下，至少在宏观层面更强调规则之治，纠纷解决更多的是法官们尤其是基层法院的法官们在缺乏规则之治的条件时的不得已而为之。但是，在司法和谐的背景下，纠纷解决受到前了所未有的重视。如果说以往评判法官工作更重视是否做到规则之治的话，那么现在则比以往更强调纠纷解决。

与之相对应，衡量法官司法行为的评判标准也发生了变化。在依法治国，建设法治国家的语境下，尽管也强调司法要注重社会效果，强调两个效果的统一，但是，随着旨在提高法院的审判功能和庭审质量，改变传统的诉讼模式的审判方式改革的推进，尤其是以“一步到庭”为代表的对庭审、判决的强调和推崇，人们认为能够依法审理，公正裁判是法官业务精湛的标志。评价法官工作的标准更多的是看法律功底是否扎实、能否严格依法审判，能否及时审结案件以及能否遵循相应的程序。总之，侧重的是以现代的专业化司法所倡导的程序正义、规则治理和依法审判。

S中院的滕庭长在接受采访时的一番话对于依法治国语境下对法官的评判标准很有代表性：“严格地说，法官是判断是非的，至于你当事人能不能接受这个判决，纠纷能否平息，是受综合因素影响的。我们不应该来平息纠纷，只要我们判断了是非，就行了。有篇报道题目是《这个法官是不是好法官》，说的是两个老太太为了一只鸡是谁的发生纠纷，法官自己到菜场上买了一只鸡送给其中一个，这样平息了纠纷，这是不是好法官？我认为，这么做已经是你法官和法院能力低下的表现了。法院是判断是非的，不能把判断是非所产生的后果全部加到法官头上。”［6］（p55）在滕庭长看来，只要法官依法审判，判断是非就已经完成了任务，至于纠纷是否彻底解决，不是法官的职责所在，也不该苛求法官。法官必须严格依法审判，而不能为了纠纷的解决，采取”到菜场上买了一只鸡送给其中一个”这样的方式解决案件纠纷，这样做即使平息了纠纷，也不是好法官，而是“法官和法院能力低下的表现”。不难看出，滕庭长强调法官的职责是依法裁判，相应地，评判法官的标准主要看其是否能够做出符合法律规定的公正的判决，至于纠纷是否解决，在所不问。相反，如果违背了依法裁判的要求，即使解决了纠纷，也不能认为是完成了法官应当担负的职责。

在依法治国，建设法治国家的背景下，滕庭长的说法能够得到很多人的支持，事实上，在司法实践中也确实把能否依法审判作为衡量司法工作的标准。然而，在司法和谐，构建和谐社会的语境下，衡量与评价法官工作效果的标准发生了重大变化。“在当前司法权威尚未真正确立，社会矛盾纠纷凸显的现实状况下，衡量人民法院的工作，不能仅看办理了多少案件，更重要的是看是否化解了矛盾纠纷，是否理顺了群众情绪，是否促进了社会和谐，归根到底就是能否做到案结事了。案结事了是审判工作的最高境界、最高艺术和最高价值追求。人民法院的根本职能就是要通过公正高效办案，使当事人之间已经破坏的社会关系得到修复，已经成诉的矛盾纠纷得到化解，已经生效的裁判文书得到执行。”［7］（p139）沈德咏指出，能不能和谐办案、办和谐案是检验法院能力的重要尺度。案结事了，稳定和谐，就是法院最大的政绩，就是法院审判最大的贡献。［8］（p71）济南市市中区法院首届“最佳办案效果评比活动”获奖者之一胡炜炜的获奖感言是一个案件是否办得好的真正标准是矛盾是否真正得以化解。［9］不难看出，如今评判司法行为，评判人民法院的政绩，不再单纯地看办理了多少案件，而是着重看是否能够真的做到服判息讼，案结事了。评判标准已经从依法审判演变为纠纷解决的效果。如果说以往判断司法行为看的是专业审判水平，那么现在看的则是息讼能力。在依法治国的语境下，前述案例中法官通过买一只鸡的行为来解决当事人之间的纠纷被滕庭长以及社会公众认为是法官司法能力低下的表现，但在司法和谐的语境下，由于其达到了纠纷解决、案结事了的效果，这个行为就有了新的解读，成为和谐司法的体现，值得推崇和效仿。

坚持依法审判，强调程序正义这些以往被推崇的做法和行为，如今在某些场合则可能成了错误的观念和做法。强世功说：“如何将学来的知识转变为习得的知识，这一过程渗透着复杂的权力技术。其中一种重要的技术就是现身说法，将这种理论和自己过去的实践结合起来，以新的理论为准绳反省、检讨过去的实践，再以此为范例来教育每一个人。”［10］（p149）我们以一个典型的“现身说法”来说明司法和谐促成的这种转变。“在过去一段时间里，部分法官对调解工作的认识出现了偏差：担心案件久拖不决，影响审判工作的效率，怕领导怀疑自己的办案能力；怕社会不理解，产生误解进而影响个人形象；怕当事人反悔累讼缠诉，影响法院威信等等，从而片面追求一次开庭成功率和当庭宣判率，致使一些可调解案件被排斥在调解之外，在一定程度上弱化了调解工作。为什么会出现这种现象，永州中院领导班子经过分析认识到：关键是没有把司法与社会和谐统一起来，没有把追求法律效果与社会效果统一起来。”［11］中央党校《理论前沿》调研组的一篇调研成果主张“要强化调解优先的工作理念，改变长期以来偏重奉行执法如山，认为执法活动就是在国家强制力的支持下，严格适用制定法，解决矛盾纠纷，使社会呈现有序状态的过程。要改变单纯强调对制定法的严格适用，僵化刻板地理解适用制定法，把制定法看作一成不变或必定有唯一答案的教条。”［12］不难看出，按照目前的评判标准，仅仅公正判决、依法办案不但难以达到司法的要求，甚至几乎成了错误认识，成了片面追求结案率，成了机械司法，成了简单对号入座，成了孤立办案，成了教条主义。按照以往的标准，只要法官没有枉法裁判，没有违反法律，即使有上诉、申诉和上访，对其评价未必会有实质性的不利影响，但如今当事人是否上诉、申诉、上访成了衡量法官工作好坏和成败的重要依据之一。即使法官没有违法裁判情形，哪怕一切运作都符合法律的要求，但无论基于什么原因，只要没能做到使当事人服判息讼，没有做到案结事了，都将在一定程度上承担不利的评价。

简言之，以往评判标准主要看是否实现规则之治，如今是看是否做到纠纷解决。以往强调依法审判、程序正义，如今强调的是和谐结案，案结事了。以往强调的是审判水平，如今强调的则是息讼水平。

三、对以调解为代表的和谐结案方式的推崇与转变

与强调纠纷解决相关的是，人们对以司法调解为代表的和谐结案方式的看法发生了转变，同时对法官素质和业务水平的评判标准也发生了改变。由于调解与司法和谐的天然契合，调解被公认为是最和谐的案件处理方式，成了最受推崇的结案方式，成了司法和谐的代名词。吴爱英指出，要始终坚持调解优先原则，把有效化解矛盾纠纷作为司法行政工作的主线。坚持调解优先原则，化解矛盾纠纷，是新时期政法工作执法思想、工作方法的深化，对有效化解矛盾纠纷，构建和谐社会，具有重大的战略和现实意义。［13］

20世纪80年代，由于调解制度运作中存在的问题，法院不再以法官的调解结案率作为评价和考核的指标，相反，以当庭宣判率和裁判文书的质量来评价法官的工作成绩。［14］（p105）而如今，调解率的高低已经成为衡量法院民商审判是否达标的一个指数，也是衡量从事民商审判的各个审判庭与法官个人办案质量和办案效果的一项重要考评标准。“办案能手”被“调解能手”的头衔所取代。［15］有的法院公开提倡“以调解论英雄，以案结事了论政绩”的政绩观。黑龙江省高级人民法院院长南英认为，应当把调解能力作为衡量法官工作水平的重要指标，使“调解是高质量的审判”的观念成为全省民事法官的共识。在北京市第二中级法院，“调解出和谐，调解出能力”已经成为全院法官的共识。［16］有学者指出，调解结案率、“调撤率”已经成为衡量一个法院尤其是基层法院工作业绩的一个“硬指标”，调解结案率高对工作业绩具有“加分”因素，是非常重要甚至是最重要的“量化”指标。调解结案率同时也是衡量一个审判员业务工作的“硬指标”，调解结案率高的审判员不但可以得到更多的奖金，也可以在职务晋升方面处于优势，各种荣誉也会随之而来，形成一种 “马太效应”。［17］

以往过于依赖调解结案往往与业务不精湛相联系，甚至会被作为业务水平低下的表现。现在，“调解出和谐，调解出能力”，“调解是高质量的审判”，“以调解论英雄”，调解结案成了法官水平高、业务精的重要标志。调解不但出和谐甚至已经与司法能力、司法水平和司法素质挂钩了。这种评价尺度和标准的转变以及与之相结合的业绩考评机制的转变，极大地影响了法官在选择调解结案时的成本收益，也激励法官在选择结案方式时优先选择调解、尽量选择调解。

四、人民满意成为衡量司法审判效果的评判标准

司法裁判既要正确，又要被当事人理解和认可，是司法和谐的本质要求。王胜俊要求人民法院要把群众诉求作为加强和改进工作的重点，把群众满意作为衡量和评判工作成效的标准，努力把工作做到群众心坎里，切实满足人民群众日益增长的司法需求，维护人民群众的根本利益。河南省高级人民法院院长张立勇认为，把人民群众满意作为衡量法院工作的根本标准，终极标准是社会主义司法制度本质属性的必然要求，是贯彻科学发展观、落实以人为本的重要体现。裁判的公正与否，只有得到老百姓的认可才算是真正的公正。［18］广东省高级人民法院院长郑鄂认为，服判息诉，案结事了是“硬道理”。法院工作应当首先做到案结事了，老百姓找到法院，就是要求解决问题的，这是老百姓对我们的根本要求。让人民群众、人大代表满意是衡量法院工作成效的“硬标准”。［19］

由此看来，人民满意成了司法审判效果的根本评判标准，至少名义上如此。以往评判司法水平的高低以及司法运行是否良好主要是看依法审判的情况，更多的是强调司法的法律效果。只要能够做到严格依法公正审判，而又不造成特别不好的社会效果，那么，司法审判就是成功的，司法运行就是顺畅的，法官的司法水平也就能够得到相应的认可。而在司法和谐的背景下，强调的则是纠纷的彻底解决，尽管就个案的处理来看，当事人的意见和态度至关重要，但从宏观上看，从总体上看，从根本上看，人民群众满意与否是衡量法院工作好坏的根本标准。只有人民群众满意，司法审判才是成功的；如果人民群众不满意，那么无论司法裁判做出的依据是什么，无论是否符合程序正义以及是否严格依法裁判，司法审判都是失败的。既然人民群众的满意如此重要，那么，法官在司法裁判时，除了要考虑当事人双方的想法外，还必须考虑社会公众对审判的意见。

法官面临的约束条件是非常复杂的，司法和谐政策对法官面临的约束条件的影响和改变是多方面的。本文着重论述司法和谐政策对法官面临的约束条件造成的四个方面的转变和影响。除了业绩考评机制发生变化以外，司法和谐政策对法官约束条件发生的影响和改变主要还是来自考核与评价司法水平的标准发生了改变，什么样的法官和何种司法行为更受到推崇和重视发生了变化，从而使得游戏规则发生了一定的改变。周其仁教授认为，可观察的人的行为里有规律可循，因为人总在特定的约束下行为，而种种行为的约束条件里面，游戏规则即制度性约束又是重中之重。［20］（p2）司法工作评价标准作为一种重要导向，会影响人们对法官及其司法行为的评价，影响人们对法官业绩的评价，还会影响法官的名声。总之，司法和谐政策带来的评判标准的变化与业绩考评机制的变化一起，深刻地影响和改变着法官的司法行为选择。

［1］［2］张五常.科学说需求［M］.花千树出版社，2001.

［3］鹤山法院制定法官绩效考评办法对全院法官工作绩效进行考评［EB／OL］.中国法院网河南频道，2009－07－01.

［4］董震.60%调解率难为法官［N］.齐鲁晚报，2006－02－10.

［5］苏力.送法下乡［M］.中国政法大学出版社，2000.

［6］［14］吴英姿.法官角色与司法行为［M］.中国大百科全书出版社，2008.

［7］万鄂湘.公正与和谐——司法理念的理论与实务［M］.人民法院出版社，2007.

［8］沈德咏.中国特色社会主义司法制度论纲［M］.人民法院出版社，2009.

［9］祁云奎.和谐司法案结事了［N］.人民法院报，2008－12－16.

［10］强世功.法制与治理［M］.中国政法大学出版社，2003.

［11］梁建军.倾心调出和谐曲——湖南省永州市中级人民法院调解工作纪实［N］.人民法院报，2008－10－14.

［12］中央党校《理论前沿》调研组.创新司法理念促进社会和谐——泉州法院探索司法理念由“执法如山”向“执法如山”与“执法如水”并重转变［J］.理论前沿，2008，（06）.

［13］刘作明.坚持调解优先，着力构建多元化矛盾纠纷解决机制［J］.中国司法，2008，（11）.