地方政府应对网络公共事件能力问题研究

□ 张春艳

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

互联网是人类在20世纪最伟大的基础性科技发明之一，其具有的无界、即时、互动、分众和海量存储、平台集成等特点和功能，对现实社会产生了巨大的冲击，并构成了前所未有的挑战。特别是在网络媒体化趋势日益显现，社会舆论格局发生了深刻变化的形势下，互联网正在成为 “思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”。在一些突发公共事件中，网络信息已经成为第一信息源和社会舆论场的重心。互联网信息使得社会生活中的一般问题热点化、普通问题政治化、简单问题复杂化、局部问题全局化、个体问题公众化、国内问题国际化。网络公共事件的不断出现，使其成为政府和社会各界关注的焦点。因此，提高地方政府应对、处置、引导和管理网络突发事件的能力，对于维护社会稳定，加强社会管理创新，具有重要的意义。

一、网络公共事件及特征

所谓网络公共事件，是指围绕现实中的某个社会事件产生，在网络空间引起网民讨论并进而形成强大网络舆论，影响党和政府决策或造成重大现实影响的公共事件。2009年以来，在全国范围内发生了诸如云南“躲猫猫”事件、“杭州飙车案”、“我爸是李刚”事件、“郭美美事件”和陕西省安监局局长杨达才“微笑门”事件，这些事件刚发生时只是一般的、局部的现象，但由于在互联网络上的快速传播，引起了社会的广泛关注，继而迅速发展成为网络公共事件，不仅给社会心理投下了阴影，还带来了不少影响社会稳定的隐患，构成了一种新型的公共安全危机。政府相关部门如果应对不及时、不主动、不科学，小事就可能变成大事，直接影响社会稳定与和谐，给国家发展、社会进步带来危害。所以，网络公共事件已经成为对各级政府社会的响应能力和应急能力的重大挑战，也成为对政府官员网络媒介素养和网络媒介水平的重要考验。因此，深入研究网络公共事件的机理和规律，对地方政府高效处置、有效应对网络公共事件无疑具有重要意义。

网络公共事件具有传统公共事件的一般特性，如：突发性，即发生的时间、地点、方式、程度等都难以预料；紧迫性，即稍有拖延就可能进一步升级恶化；公共性，即需要公共权力介入，调动和整合公共资源等等。但是，为区别于传统公共事件，对于网络公共事件的一些重要特点更需准确把握。

⒈参与主体的广泛性和传播的快捷性。互联网对网民的完全开放，拓展了所有人的公共空间，给了所有人发表意见和表达情感的机会。通过BBS、新闻点评和博客、微博客网站，所有网民都有条件在网上发声，社会各阶层都习惯于在网络上“喊话”。截止2011年底，我国网民总数已达5.13亿，仅新浪微博网友每天发布微博就已超过8600万条。规模庞大的用户群体使网络舆论热点传播速度呈几何级增长，一些社会事件一旦上网曝光，网络舆论就成为事件发展的最重要推手。一般来讲，热点事件发生后，2至3小时后就会出现有关网帖，6小时后就可被多家网站转载，24小时后在网上的跟帖和讨论就会达到高峰。随着3G时代的到来，使手机上网更加便捷。

⒉网络公共事件主要集中在政治与民生领域。近几年来，网络公共事件复杂多样，基本上都集中在政治与民生领域，2008－2010年在国内发生的148起重大网络公共事件中，涉及官员腐败与政府管理、警民对抗以及医患纠纷、城市拆迁、环境污染等民生问题的事件占47%。“躲猫猫”反映的是牢头狱霸的胡作非为和司法部门的不作为；邓玉娇案反映的是官员腐败问题；河南灵宝跨省抓捕反映的是政府部门的乱作为；杭州飙车案反映的是贫富差距；“执法钓鱼”讨论的是对执法合法性问题的关注；郭美美炫富事件引爆了慈善领域存在的问题，并最终引发了公众对社会的信任危机。总之，网络公共事件已经从虚拟走向了现实，且主要集中在政治与民生领域。

⒊网络公共事件容易出现群体极端化倾向。互联网上普遍存在的电子邮件服务、电子广告栏、在线聊天和网络博客等都支持用户以匿名的方式参与其中，借助这种传播主体的隐蔽性，网民可以毫无顾忌地宣泄极端化的观点和情绪，形成负面情绪“溢出”效应。任何一个独立的事件都有可能被网民或网络媒体进行 “有罪推定”，进而激化为带有普遍性的社会对立情绪，如仇官、仇富等。匿名状态容易降低人们对群体规范的遵从性，进而发生大规模的网络集群的集合行为。

⒋在网络公共事件产生、演变的过程中，往往真相裹挟着谣言。这些谣言的扩散传播增加了政府处置这类公共事件的难度。网络谣言及虚假信息有极强的诱惑性。有的抓住网民的猎奇心理，利用网民的仇官、仇富心态，编造一些千奇百怪的离奇“真实故事”、“花边新闻”、“干部丑闻”；更有一些别有用心之徒，打着关心民众的幌子，编造和传播一些让人恐惧和不安的消息，以此达到挑起事端、扰乱社会的目的。可以说，每一次谣言的出现都会伴随着网上不同程度的炒作，因而应对和治理网络谣言已经成为提高网上舆论引导能力的重中之重。

⒌微博发展迅猛，加剧了网络公共事件的生成、演变和规模效应。微博作为新兴的网络应用已成为网络社交的新平台。它以独有的技术优势、足够的社会实践和推动民主前进的潜质，对公共领域产生了重要影响。但微博也存在一定的弊端，微博的海量信息和字数局限性，造成微博只有现场没有真相，只有片段没有整体，网民对突发事件的传播在相当大的程度上只是一种猎奇。因此，如何对潮水一般汹涌澎湃的“微舆情”进行应对和管理是互联网管理面临的新课题。

二、地方政府应对网络公共事件面临的挑战

目前，地方政府互联网建设和发展步伐正在加快，但是，面对国际、国内网上舆论形势的新变化，面对互联网快速发展产生的新技术和新应用方式，网络公共事件的舆论引导和管理将面临许多新课题、新挑战、新要求。

⒈网络舆情研判面临新课题。当前，网络技术的飞速发展不仅直接催生了网络舆情，而且使网络舆情更加复杂和多变，其原因既有基于网络传播的技术平台因素，又有当下的网络管理尚未提供给网民传播信息尺度规范的因素。在层出不穷的网络公共事件和某些看似“躺着也中枪”的偶然遭遇中，触及到了现阶段资源配置、利益分配、廉政、城乡融合、公众参与等社会深层次问题。网络舆情已经成为考察民意焦点指向、确定政府工作重点的一个风向标，网络诱致突发事件成为地方政府应急管理实践当中的一个难题。但令人遗憾的是，一些地方政府还没有充分认识到网络舆情研判的重要性，在“风起于青萍之末之时”，无动于衷，最终使小事变成大事，有限责任变成无限责任。党的十六届四中全会把建立和完善舆情信息汇集和分析机制写入了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，反映了党和国家对网络舆情研究的重视。因此，充分认识网络舆情的重要性，重视网络舆情的收集分析、监测研判、回应沟通和危机管理，提升地方政府应对和处置网络舆情的能力，已经成为提高党的执政能力，打造一支高素质的干部队伍的重要课题。

⒉网络公共事件应对面临严峻挑战。当前，我国正处在改革攻坚期和发展关键期，同时也是问题凸显期和矛盾多发期，中国社会科学院等部门联合在京发布的《中国新媒体发展报告2011》对中国210起重大舆论事件的研究表明，网络舆论在近七成（67%）的突发公共事件中发挥了关键作用。互联网的强大分众聚合功能使之成为一种新的社会动员和组织方式，也为各种政治、社会势力在网上勾联、聚集、组织、动员提供了便利，成为影响社会稳定的重要因素，给建设和谐社会、促进改革开放、维护社会稳定带来了新的变数和挑战。同时，互联网已经成为网络谣言产生的密集区。近年来，随着网民数量的迅速增多以及微博、社区网站、手机短信等新兴传播工具的大量使用，网络谣言渐呈多发态势，由网络谣言引发的突发公共事件造成了恶劣的影响和严重的后果。从2011年网上热点分布情况看，网上关注点从过去关注大城市、东部发达地区明显转向城乡基层、中西部地区。因此，如何加强网上舆论引导，回应网民关注的问题，及时进行权威信息发布，有效应对网上突发事件和网络谣言，是我们面临的紧迫课题。

⒊依法管理互联网亟待加强。互联网的迅速发展，提高了我国地方政府信息化的水平，促进了地方经济社会的快速发展，同时也提出了许多新问题，其中日益突出的是网络安全问题。如网络淫秽色情等有害信息严重危害了未成年人的身心健康；网络欺诈、网络盗窃等违法犯罪活动严重危害了公共安全；网络病毒、黑客攻击等严重威胁了网络运行安全，网络窃密等严重威胁了国家安全和利益。然而，我国在依法管理互联网方面还存在一些问题。一是法律法规不健全，二是技术手段跟不上互联网发展步伐，三是管理人员力量不足。以吉林省为例：全省9市（州）和长白山开发区管委会，仅有5个地区成立了专门的互联网管理机构，全省网宣部门的专门管理人员不超过50人。因此，如何加强互联网管理地方性法规建设，完善互联网管理专门机构建设，建立起运转高效、体制机制健全的互联网管理体系，是我们面临的紧迫课题。

⒋驾驭新兴媒体能力急需提高。有关数据显示，2011年年底我国网民人数已超过5亿，互联网普及率达到36.2%，互联网已经渗透到社会生活各个领域，正在改变着人们的生活和生产方式。在信息形态方面，网络信息传播正从以文字形式为主向音频、视频、图片等多媒体形态延伸；在应用领域方面，互联网正从信息传播和娱乐消费为主向商务服务领域延伸，互联网开始逐步进入国民经济的更深层次和更宽领域；在服务模式方面，互联网正在从提供信息服务向提供平台服务延伸；在传播手段方面，传统互联网正在向移动互联网延伸。同时，互联网媒体化趋势日益明显，网上舆情多样性、多变性、差异性特征日益明显，网上舆论形势复杂。因此，如何推动文明上网、文明办网，提高网民素养，理性表达意见和利益诉求，形成良好的网络舆论环境，规范网上信息传播秩序，切实提高驾驭新兴媒体的能力，有效应对各种互联网新技术管理提出的挑战，是我们面临的紧迫课题。

三、提高地方政府应对网络公共事件能力的对策

网络公共事件是一把双刃剑，一方面，它表明中国社会的公民参与的自觉性、自主性与积极性显著提高；另一方面，对政府和社会来说，它是一个危险的信号，因为它不仅会破坏正常的社会秩序，引发强烈的社会动荡，甚至会动摇政权的合法性基础。所以，我们一定要高度重视网络公共事件带来的负面影响，提高地方政府应对网络公共事件的能力。

1.提高地方政府网络舆情管理的能力。首先，要加强网络舆情监测平台建设，建立完善的网络舆情监测系统。以增加投入加强科技研发和技术手段建设，网宣、公安、电信、新闻出版、广电等互联网管理部门要整合资源，规划、建设覆盖论坛、博客、微博、新闻栏目等新兴媒体的互联网信息内容监测指挥系统，实现资源共享，提高监测效能，为领导决策提供客观、严谨的依据。在此基础上，要建立起网络舆情的搜集——筛选机制，从网络的信息海洋中提取出所预设的目标舆情或热点舆情，用于进一步的分析和干预，再通过多种手段和渠道做出正确的舆论方向引导，使网络突发公共事件的处理从即时处置型向事先预警型转变。舆情监测系统由舆情站、舆情监测点、舆情信息员三个层次构成。舆情信息员可以运用短信、电子邮箱、在线输入等方式上报舆情信息，舆情监测点对这些上报的舆情要加以整理，分析手中掌握的第一手资料，再以舆情专报的形式向舆情站反馈，舆情站可以利用舆情智能分析技术对网络舆情做整体分析，及时掌握有关舆情动态并提出预警。同时，还要建立舆情即时通报制度。舆情监测部门要将网上舆情动态以专报的形式每天收集整理，及时报送。对一些重大突发事件、群体性事件、非法聚集活动、重大灾难等信息，网上突发事件信息以及网上出现的特别重大敏感的信息更是要一事一报。通过建立舆情即时通报制度，使各级领导干部能及时掌握国际、国内的舆情动态，及时了解社情民意，处置随时可能发生的舆情危机。

其次，要建立起科学的网络舆情研判机制。在网络舆情监测的基础上，对刚刚发生或正在发展中的各类舆情事件的波及范围、事件性质和严重程度进行定性和定量分析，从而形成一种价值和趋向判断，最后形成相应的舆情报告的过程。舆情研判主要包括三个方面的内容：

一是要重视网络舆情的定性与定量研判。网络舆情定性分析的特点是以个案为研究对象，强调对舆情的基本面的概括和对舆情走势的预测，主要包括网络舆情的时空研判、民意研判和社会研判三项指数，这三项指标紧密联系，从不同角度和层次对舆情事件进行综合考察。网络舆情的定量研究是综合利用多种技术手段和分析方法对危机传播中的网络舆情进行汇集分析，建立相关指标体系，比如“手机舆情热点话题发现”技术、网络信息处理领域的话题检测与跟踪技术、政务舆情研判与应对的指标体系，包括政府响应、信息透明、政府公信力、动态反映、行政问责、网络技巧和善后处理等分项指标，据此，一方面，可以对政府舆情进行及时研判，制定预案防止应对失误；另一方面，可以对政府部门的应急管理能力进行科学的评估。

二是要建立网络舆情研判机制。网络舆情的形成依赖于三个基本条件：作为意见表达平台的互联网、作为舆论主体的网民、作为舆论对象的中介性的社会事件，通过对这些网络舆情构成要素进行综合性的分析，并在此基础上建构网络舆情研判的指标体系与模型，最终为政府的危机治理提供支持。同时，针对公共危机的生命周期，将舆情研判的工作方式固化、细化为预警机制、响应机制、发布机制、反馈机制等。

三是要加强网络舆情研判体制建设。任何危机都有其特定的生命发展周期，在不同的危机事件中，在不同的危机发展阶段，网络舆情的内容和特点也不尽相同，因此，其体制建设要以情报学的信息检测、汇集作为技术、数据支撑，以传播学的研究方法和研究范式为主导，结合心理学、管理学、公共关系学等方面的研究方法，加强网络舆情体制建设。

最后，要加强网络舆情预警研究。面对网络舆情，地方政府和有关部门要建立网络舆情的预警机制，重点监测、认真分析、慎重处置网络舆情，力争将网络舆情带来的风险化解在潜伏阶段，不使其演变成为重大危机。在这方面，吉林省从2011年开始做了大量的工作和尝试，基本建立起了党委统一领导，宣传部门组织协调，各部门协同配合的舆情预警机制。概括称之为“五个一工作体系”，即建立一套舆情信息收集报送工作系统，一个舆情分析研判机制，一组舆情引导信息发布平台，一个舆情引导应急工作机制，一支舆情引导专门工作队伍。

2.重点抓好网络公共事件中网络谣言传播的应对工作。首先，要抓小、抓早、抓苗头，防止网络谣言引发社会事件。必须适应新形势、新任务的要求，从维护稳定大局、创新社会管理高度，重视网络公共事件和网络谣言应对工作，及时发布权威信息，正确引导网上舆论，防止网络谣言引发社会事件。

其次，要坚持以人为本，将应对网络公共事件和网络谣言工作常态化。应对网络公共事件中的谣言传播，要坚持以人为本，把维护群众利益和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少谣言传播所造成的危害。

最后，要制订应对网络公共事件和网络谣言传播的应急预案。各级政府要邀请相关专家、抽调职能部门专业人员，集思广益，制定应对网络公共事件和公共事件中谣言传播的总体预案和专项预案，并根据实际情况以及突发事件处置工作的经验教训，不断修订公共事件谣言传播的应急预案，使其更加科学、完善、切实和有效。

3.妥善处理网络公共事件，明确网络公共事件处置流程。首先，要密切关注涉及地方政府的重大敏感信息。包括：涉及地方各级政府的重大时政、经济信息；自然灾害、事故灾难、公共食品卫生事件和社会安全事件等重大敏感信息；涉及企业产品质量、企业形象等重要信息；涉及易引发群体性事件的倾向性、苗头性信息。

其次，建立网络公共事件应急响应分级制度。在出现网络公共事件或发现网络谣言后，根据预警级别和相应级别启动应急响应机制，将应对网络公共事件和制止网络谣言工作常态化。

再次，建立网络新闻发言人制度。其主要任务和职责是：在网上及时进行权威信息发布；负责对本地区、本部门、本单位重大决策和部署主动征求网民意见；负责本地区、本部门、本单位突发事件及处理结果的网上通报；澄清虚假信息和不完整信息，驳斥网络谣言，正确引导网上舆论；听取网民意见与建议，并就媒体和公众关心的相关问题及时进行网上答复等。

最后，要建立协调联动工作机制。在政府的省级层面，协调联动机制主要包括以下内容：一是推进合署办公，比照国家互联网信息办公室工作模式，分别由省公安厅网安总队、省通信管理局负责同志兼任省互联网信息办公室副主任；二是由省互联网信息办公室召集省直互联网管理和应急各相关部门，通过召开联席会议的形式，加强各职能部门之间的信息交流与沟通，最大限度地进行信息资源共享；三是省互联网信息办公室建设RTX网上工作交流平台，加强各职能部门之间的日常联系沟通和信息传输，形成应对网络公共事件和网络谣言的合力。

4.加强互联网管理机构和队伍建设，依法管理互联网。首先，要加强互联网管理机构建设。设置专职部门，按照属地管理原则，落实国家有关互联网信息传播的方针、政策，指导、协调、督促有关部门加强对互联网信息内容管理，牵头处置互联网信息内容引发的突发事件等。各地、各部门、各单位也要按照上述两个文件要求，进一步加强互联网信息内容管理机构建设，明确专门机构、确定专门人员、落实工作责任。

其次，要加强应对网络谣言专门队伍建设。各级宣传、网管、公安、通信等互联网管理相关部门要注重吸纳和培养高水平的网络理论和管理人才、高素质的一线网络评论人才、掌握尖端网络信息技术的专业人才，建设一支应对网络谣言的专门队伍。同时，进一步加强由核心网评员、重点网评员和普通网评员组成的网络评论员队伍建设。加强网络新闻发言人队伍建设，组建由各领域专家构成的专家库，为应对网络公共事件和网络谣言提供人才支撑。

最后，要充分运用法律手段治谣、止谣。公安司法机关要建立完善的查实、惩治网络谣言传播者和造谣者工作机制，充分发挥立法、执法部门在监管、净化网络环境中的重要作用，依照我国现有的与互联网管理相关的法律规定，对利用互联网造谣、传谣或发表诽谤、传播其他有害信息危害公共安全、影响社会稳定者，要依法惩处，构成犯罪的要追究其刑事责任。

5.提高地方党政领导干部驾驭新媒体的能力。近些年来，一些地方政府在应对网络公共事件中的表现不佳，为此，要加强对地方政府领导干部的培训，使各级领导干部适应网络虚拟社会新形势的要求，提高应对网络媒体及处理网上突发事件的能力。要建立一个常态化、全覆盖的培训体系。通过培训和学习，全面提高网络舆情工作队伍和领导干部的媒体素养，提高领导干部驾驭新媒体的能力，使其在网络的常态宣传和应急处置中发挥主力军作用。

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