行政伦理视角下的公共权力异化治理

2013-12-19陈丽香叶先宝

行政与法 2013年9期

□ 陈丽香，叶先宝

（福州大学，福建福州 350108）

一、引言

公共权力伴随着国家的出现而产生。马克思认为，国家产生的目的是 “为了使相互冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭”，［1］在形式上表现为“一种凌驾于社会之上的力量，用以缓和冲突，把冲突控制在秩序的范围之内”。［2］而公共权力正是这种“力量”的体现。社会契约论认为，公共权力来源于人民权利的部分“让渡”，是人民将权利委托给政府行使，以体现公共意志。在现代民主社会中，公共权力来自于人民的“授予”，具有公共性特征，这也是其区别于一般权力的最主要特征。政府在公共管理过程中所使用的权力是公共权力，政府是行使公共权力的主要主体，公共权力既是其公共管理的合法性基础，也是其处理公共事务、提供公共服务的支撑力量。在我国，为人民服务是公共行政的宗旨，权须为民所用，情要为民所系，利须为民所谋，公共权力的公共运用是其应然状态。然而，公共权力在具体运行过程中却常常出现“异化”现象，即公共权力的运行背离其公共性轨道，成为谋取私利的工具，表现为一种与公共利益相对抗的力量，具体的形式有公共权力私人化、公共权力部门化和公共权力商品化等，是一种常见的腐败现象。

政府机构和职能为政府及其行政人员行使公共权力设定了范围和界限，政府应该做什么，不应该做什么以及依照怎样的程序来做等都界定了政府使用公共权力的具体界限。改革开放以来，我国政府的基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能，涉及社会的各个领域。当前，我国正处于由传统社会向现代社会转变、由农业社会向工业社会转变、由计划经济体制向市场经济体制转型的现代化进程中，公共行政环境复杂多变；改革开放政策所带来的非预期的失衡包括城乡发展失衡、经济增长与社会发展失衡等使得政府的管理活动日益增多，即政府公共权力涉及和作用的范围广、领域多，由此也使得公共权力异化的可能性在增多。同时，在社会转型期，文化价值观念呈现出多元化态势，人们在价值认识和价值取向选择方面容易陷入迷茫状态。在现实中，公共行政领域的部分行政人员对公共权力的性质和公共价值诉求的认识模糊不清，部分公共行政人员对公共权力的认识甚至是一种“私权”意识。同时，受市场经济观念的影响，人们的行为选择更加注重现实和个人利益，因此，公共权力便容易异化为谋取私利的工具。正如美国政治学家塞缪尔·亨廷顿所指出的那样：“在同一社会中腐化现象在进化时期比在其它时期更为常见……现代化进程中社会基本价值观的变化，新的财源和权力渠道以及政治系统输出功能的扩大导致了腐化现象频频发生”。［3］转型时期的腐败问题是现实存在且不容忽视的。当前，“官本位”思想仍然影响着人们的价值观念，行政人员被人们视为掌握权力和各种资源的“官员”，而非为人民服务的公仆。这种现象不仅助长了行政官员的“私权”意识，也误导了人们对公共权力的正确认识，使得公共权力的公共性淹没在各种“潜规则”中。政府公共权力异化是对社会规则和秩序的一种破坏，其不良影响的深度和广度往往是难以预料的。党的十八大报告指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场……要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。因此，探索公共行政领域中的公共权力异化治理具有十分重要的现实意义。

二、政府公共权力异化的原因分析

从表面上看，公共权力异化往往是由行政人员的具体行为直接引起的，但究其原因，是主客观因素相互作用的结果。具体包括以下三个方面：

（一）公共权力自身的异化倾向

公共权力作为权力的一种类型，具有权力的一般特征。孟德斯鸠认为，“权力是一种怪现象，总有一种超越它自身的范围而发展的本能倾向，权力总是追逐自身的增值，权力喜欢自己是一个目的而不是一个手段”。［4］马克思主义权力观指出，伴随着国家产生的公共权力是“日益同社会相脱离的力量”。［5］从主体上看，公共权力是社会整体的力量，其所有者是社会中的所有成员，而具体行使主体是社会整体中的一部分人，且所有主体和行使主体是分离的，当行使主体与所有者的利益追求发生冲突时，公共权力就有可能成为为少数人服务的工具。此外，公共权力作为一种能获取、支配资源及影响他人做出符合权力主体预期行为的力量，与社会地位、资源等紧密联系，“其本身蕴含着支配与服从的矛盾关系，造成了权力行使主体同其他社会群体之间的权力不对等”，［6］进而导致社会地位的不对等和资源分配失衡，使得公共权力自身及运行过程中都潜藏着异化倾向。而且，当前社会中存在的“官本位”思想也反映了“权力崇拜”具有自强化机制。此时，公共权力便作为一种目的而存在，公共性质被异化，公共利益被忽视，源于人民的公共权力成为“奴役”人民的工具。

（二）权力行使主体的因素

权力行使主体对公共权力的错误认识及不当使用是权力异化的主观原因。具体表现为：一方面，权力行使主体对公共权力的性质、归属的模糊认识使得公共权力异化存在主观可能性。公共权力是由具体行政组织部门和行政人员所掌握并使用以处理公共事务，提供公共服务。学者张康之认为，“政府供给社会公共服务包括两种方式即制度化的供给和行政人员的随机供给”。7］这就意味着行政人员在处理公共事务、提供公共服务时也具有一定的行政自由裁量权。因此，他们对公共权力本质和价值取向的认识、态度及行为选择将直接影响公共权力运行的效果。但在社会转型期，部分行政组织及其人员对公共权力的性质及归属没有形成正确的认识，正如戴维·马修斯所指出的那样，“当把公共区分为作为实践的公共和作为一种理念的公共时，由于后者含糊不清，因此也不知道前者为何物”。［8］公共性是公共权力的本质，而对公共权力的模糊认识往往会导致行政人员对公共权力的公共性及公共价值模糊不清，从而使公共权力异化成为可能。另一方面，人的自利和逐利倾向被普遍认为是公共权力异化的主要原因之一。公共权力作为一种能对资源进行再分配的力量，掌握权力就意味着对资源的控制。因此，由自利动机所引发的行为便是对权力的追求，罗素曾指出：“在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲”。［9］换言之，在自利动机支配下的行政行为必然会导致公共权力异化。当前，在公共行政领域，行政人员的个人利益与公共利益的冲突是普遍现象。近年来，一些腐败案件表明，当面临利益冲突时，一部分行政人员往往会选择个人利益而背弃公共利益。公共选择理论学派认为，公共行政领域中的个人和经济领域中的经济人是一样的，都以追求私利为先，强调对公共权力的运行进行控制和约束，尽管这种以人类的自利特性来描述行政人员全部的行为取向不够全面，但对公共权力进行监督和控制以防止权力的滥用，这一点已得到学者们的普遍认同。美国宪法之父麦迪逊指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或者内在的控制了，在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。［10］除了行政人员的自利倾向外，政府组织同样有其自身的利益追求，也会发生组织利益与公共利益的冲突，或者由于行政组织的“短视”而导致公共利益被忽视，出现公共权力“部门化”现象。而这些使公共权力异化的行使主体的主观因素是外在的客观制度约束所阻止不了的。

（三）行政组织对公共权力异化的规约作用不够

行政组织的结构、程序、文化、制度等是行政人员行使公共权力的组织环境，也是影响行政人员对公共权力的认识和态度的外在因素。尽管公共权力异化现象是由具体行政人员的行为直接引起的，但不能忽视行政组织环境对行政人员行为选择的影响。同时，行政组织本身是规约公共权力运行的主要力量，如果它没有起到这样的作用，而是容忍公共权力异化、私化等腐败现象的存在或者不能有效保护那些合理、合法地行使公共权力的行为，那么，它本身也就成了滋生腐败的土壤。具体来说，行政组织对公共权力异化规约作用不足表现为以下三个方面：

⒈组织结构方面。公共权力因政府职能的划分被分配到不同的层级、职能部门，由具体行政人员行使，而组织结构、职能成为公共权力运行的载体。改革开放以来，结合具体国情，我国借鉴了西方的官僚制行政模式并进行多次行政体制改革，提高了行政效率。但是，机构重叠、职能交叉的问题并没有得到彻底解决，这就意味着政府公共权力没有得到有效分权，从而导致在公共管理过程中依然存在互相推诿、踢皮球等现象。换言之，由于权责关系不清晰，使得组织结构背后的公共权力的公共价值诉求常常被忽视。

⒉组织文化方面。组织文化对行政组织及行政人员的行为选择有很大的影响，良好的组织文化有助于组织及成员树立为人民服务的价值取向，协调好公共利益与部门和个人利益之间的关系；反之，可能导致组织及其成员的行为偏离或是背离公共权力的公共轨道及应该遵循的规章、程序，滋生各种潜规则和暗箱操作行为。当前，我国政府正在积极推进廉政文化建设和以德行政，致力于建设服务型政府，确保公共权力的公共运用。但是，行政组织中“权力文化”和“关系文化”依然普遍存在并不断侵蚀公共利益。一方面，受封建社会遗留的“官本位”思想的影响，权大于法的现象依然存在，在这样的组织文化中，那些具有很强的公共服务动机的人员在面临组织中的腐败现象时如果选择对公共利益负责，可能会在事业上受到损害，其合理、合法地行使公共权力的行为得不到有效保护；另一方面，社会发展过程中不断编织着的社会网络关系、人情关系、裙带关系依然影响着行政人员行使公共权力时的价值判断和行为选择，私人领域中的关系常常被带到公共行政领域，使得公共行政领域中出现了公共利益和私人利益的冲突，部分行政人员往往利用公共权力的强制性随意干预私人领域，从而导致权力异化，进而产生腐败现象。

⒊制度约束机制不完善。制度约束是治理公共权力异化的主要手段，这一点已经在全社会获得普遍认可。改革开放以来，我国在行政体制改革和行政管理科学化方面取得了一定的成就，反腐制度建设在反腐实践中不断完善，但腐败现象依然存在，而制度约束机制的低效是主要因素。制度规范是一种外在控制，制度能否实现其规约作用依赖于行政人员对制度的遵守。当前，制度约束机制的低效源于制度建设强调法律法规的设立和道德的制度化而忽视了制度内容，政府组织及其人员对法律制度背后所隐含的法理文化的认同及信任的程度低，在现实中造成了制度“被虚置”，以至于“权大于法”、“权大于德”的意识依然大量存在。同时，行政监督机制不完善，在内部监督方面，下级对上级监督难；在外部监督方面，存在信息不公开、不透明和监督困难等问题。

三、基于行政伦理视角的公共权力异化治理的内在逻辑及路径

从公共权力异化的原因看，权力自身的异化倾向是客观存在的，如果没有行政组织和行政人员的配合并合理、合法地行使公共权力，外在的约束机制是无法保证公共权力的公共运用的。而且任何形式的腐败往往是与具体行政组织及人员联系在一起的，因此，如何促使行政组织和行政人员合法地行使公共权力是探索公共权力异化治理时应加以考虑的问题，笔者认为，通过组织的外在约束机制建设和行政人员的主观努力这两种手段的互相配合将会有效保证公共权力的公共运用。毛泽东曾指出，治国就是治吏，礼义廉耻，国之四维，四维不张，国将不国。学者张康之认为，“以往的公共行政注重科学和技术，但在实践中看到的却是科学化追求的悖论：公共行政不断强调建立有效的权力制约机制，但是腐败现象却愈演愈烈，因此，必须回到价值维度”。［11］早在20世纪80年代，美国学者丹尼斯·汤普森就指出：“行政伦理在公共行政中的运用是可能的”。［12］所谓行政伦理是指“行政主体在行使公共权力、从事公务活动中所应确立和遵守的伦理道德要求的总称”。［13］库珀认为，现实中行政人员面临三种伦理困境，即“角色冲突产生的伦理困境，权力冲突产生的伦理困境，利益冲突产生的伦理困境”。［14］而这些伦理困境同样存在于我国的公共行政领域，因为公共权力异化在很多情况下是伴随着行政人员的行为选择而产生的。因此，行政伦理就成为公共权力异化治理的一个主要思路。行政伦理强调公共行政要遵循道德、伦理规范，这有助于激发行政人员追求公共利益的自觉意识，确保公共权力的公共运用。基于行政伦理的视角，我们可以从行政组织伦理建设和提高行政人员的伦理自主性两个方面来治理公共权力异化。其中，行政组织伦理建设将为行政人员的伦理行为和规范地行使公共权力提供支持性环境；提高行政人员的伦理自主性将会使其合理、合法地行使公共权力，发挥公共权力的正面作用。

（一）行政组织伦理建设

⒈加强行政组织机构建设，树立行政伦理理念。一方面，政府自身应努力减少或杜绝机构重叠、职责交叉、政出多门、多头领导的老问题，减少现实中伦理困境的发生，为行政人员的伦理行为实现提供外在的支持性环境；另一方面，在注重管理职能、追求效率的同时，要突出以人为本的服务理念，更多考虑公共目的和公共利益，积极回应公众需求，以建设服务型政府为目标，积极提供公共服务，杜绝“踢皮球”、“相互推诿”等现象，转变公共行政中的官僚主义作风，引导行政人员自觉关注公共权力的公共性，发挥公共权力的正面作用。

⒉加强廉政文化建设。首先，以学习型组织建设为契机，引导行政组织及其人员正确认识公共权力，纠正行政人员以 “私权”的眼光来看待公共权力的错误认识；其次，加强廉洁文化建设的组织领导。库珀认为，“个体的道德信仰和伦理决策行为，将会越来越与高层管理者通过语言及行为表达出来的信仰相一致。”。［15］行政领导对公共权力的认识将会影响行政人员的权力观念，当前，应将惩处腐败和表扬廉洁并举，同时，完善行政问责制，在组织内部营造廉政氛围。第三，加强伦理道德宣传教育，在全社会形成自律、廉洁、守法的风气，引导公民正确认识公共权力，增强公民的公共权力意识，鼓励公民监督权力的运行，加快廉政文化建设。

⒊加强制度机制建设。一项制度的生命力在于人们对制度的遵守和落实。罗尔斯指出：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。”［16］（p211）当前，应加强制度伦理建设，一方面，重视制度内容的道德性和制度的落实，加强对廉政制度的宣传教育，提高行政人员对制度背后的法理文化的认同，将组织制度内化为行政人员的行为意识和准则，外化为公共权力合法行使的行为；另一方面，完善法律法规和监督机制，为行政人员在遇到行政伦理困境时不屈从于权力和利益而可能受到的伤害提供制度保护。

（二）增强行政人员的伦理自主性

首先，行政人员要树立公共权力意识。正确认识公共权力的主体、性质、价值归属、合法界限、目标、运行机制等，充分认识公共权力是一种宝贵的资源，是提供公共物品、处理公共事务的工具，能够为人民创造幸福生活；充分认识“公共权力的公共性是社会主义公共行政的价值取向和道德价值”，［17］使行政人员牢固树立公共信念，强化公共服务动机，自觉形成对公众负责的意识。其次，行政人员应加强自身的道德修养。我国自古就非常重视行政人员的道德素质培养，《论语·为政》曰：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”；“正心、修身、齐家、治国、平天下”的思想也影响甚远。因此，增强行政人员的道德修养，有助于其坚定对公共利益的信仰，也是其在面临行政伦理困境时的行为准则。第三，行政人员要对自己的职责、权利、义务有清晰的认识，在公共行政中讲良心、讲责任，以确保在面临伦理困境时做出合理的行为选择。

总之，行政伦理建设是公共权力异化治理的应有之义和必然选择。值得注意的是，行政伦理对公共权力的有效规约并不是一蹴而就、立竿见影的，需要行政组织和行政人员长期共同努力来实现。

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