论农民结社自由与RNGO之发展

□ 桂 萍

（⒈宿迁学院， 江苏 宿迁 223800； ⒉苏州大学， 江苏 苏州 215006）

RNGO（Rural Non－governmental Organizations）即指农村的NGO。在我国，官方一般称之为农村非政府组织或农村民间组织，主要是指以农民为主体，以农民自愿参与为前提，以民主管理、自我服务为原则，以争取和维护农民政治、 经济、 社会等各方面公共利益为目的， 具有民间性质的， 不以营利为目的组建的社会组织。从最宽泛的意义上讲，可以包括政府和企业外的所有机构，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的特征。［1］发展RNGO的宪法依据来自于结社自由权，是农民的一项基本的宪法权利。因此，保障农民结社自由， 探索农村非政府组织的发展之路对于改变农民权利贫困的现状、 推进农村民主政治建设以及发展农村经济意义重大。

一、农民结社自由的宪法依据

（一）农民结社自由是一项基本的宪法权利

结社自由是民主政治的体现， 同时也是民主政治的保障。因此，世界各国多把结社权这一基本权利纳入宪法之中，以此来彰显宪法的民主精神，并证明其政权的合法性。特别是第二次世界大战后，西方大陆法系的国家大多都形成了关于结社权的宪法规定或相关法律。即便是在具有普通法传统的英国，虽没有专门有关结社权的立法，但只要法不禁止即为自由，公民的自由结社亦可以此原则受到保障。 美国在其世界上第一部成文宪法中虽然没有关于结社权的明文规定， 但是随后的宪法第1条和第14条修正案的相关规定已被美国司法学界认可为是对结社自由权的保障。在我国“八二宪法”中，也有对公民表达自由的保障规定。其第35条规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

本文所指的农民结社自由是指结社自由权之下的基于权利主体不同衍生的一个子权利， 即指农民有加入农民社团组织的自由。农民首先是公民，因此享有宪法所规定的一切公民权利。 结社自由既然是宪法所规定的公民权利之一， 也当然是宪法赋予农民的权利之一。 宪法对结社自由的确认与保障显示了宪法的民主理念，是宪法权力的合法性基础。所以，农民的结社自由必然是以在宪法上保护的公民结社自由为基础，意指农民亦有依法组成各种性质的社团的自由， 包括营利性结社和非营利性结社。［2］

（二）农民结社自由的宪法功能

⒈民主与法治。 作为弱势群体的农民有着相似的利益诉求，但由于农民个体表达利益的能力较为羸弱，他们大多期望通过自由结成的社团， 以团体参政的模式来实现个人难以实现的利益。 农民社团于是即成为国家与农民之间利益需求表达的渠道， 从而使处于相对弱势地位的农民的诉求能相对有效地进入政治决策的范畴，并以此来推动民主政治的发展。由此，结社权通过保障农民结社的合法性与多样性使农民群体的合法利益要求能够得到有效表达， 从而能实现农民利益表达的多元化和政治决策的民主化。

在现代社会，社团以其对自主、自律精神的主张及对权力的制约为民主与法治提供了动力和保障， 使民主与法治价值的合法性得以确认和弘扬。 社团在国家和广大农民中间起到了缓解二者之间张力的作用。通过集体表达政治和其他诉求的方式，一方面，社团可以成为农民表达个体愿望的平台；另一方面，社团还可以借助远远大于农民个体的团体力量， 对公权力的运用形成有效的监督与制衡， 从而成为抵制国家公权力损害农民基本权利的一道阀门。因此，农民结社自由的实现是社会主义新农村民主与法治建设的重要保障。

⒉分权与自治。 结社权的分权功能意味着社会权力对政治权力的监督与制约， 意味着权力中心的多元化。这是因为，通过结社自由形成的社会力量能够形成自下而上的制约政治权力的民间力量， 从而使社会自发秩序得到维护与修缮并能与国家权力形成相对的平衡。这体现在，一方面，国家权力不得任意侵犯私人领域，公民应免予公权力的非法干涉；另一方面，在市民社会与政治国家的关系中， 社团通过自由缔结的群体使成员免受公权力侵害从而释放了其自身内在的权力制约功能。

农民结社权的自治功能体现在现代社会对农村自发、自生秩序的维系上，主要应通过自由结社而形成的社会团体来完成。 农民通过自愿结成的各种社团形成了一个自治、自理的私域，在这个私域中农民自主进行管理从而排除了公权力的介入。 农村熟人社会和基层民主自治组织等共同建构和形成的自治空间， 为农民提供了维护权利和自由的堡垒， 这个堡垒可以在很大程度上改善农民个体在国家公权力面前的不利地位，从而有效地避免了国家公权力对个体自由的干涉。

二、农民结社自由的重要性

（一）保障农民结社自由有助于解决农民权利贫困问题，拓展农民维权的渠道

当代中国农村的根本问题是农民权利缺失的问题，而农民权利贫困的根源在于社会组织建构的缺失。农民在与各利益相关方如村干部、市民、政府、市场主体等的利益博弈中始终处于非常弱势的地位。 如基层政府与村干部借助土地家庭承包机制和强势话语权，对于农民承包的土地仍享有没有明确授权的剩余权力。 再比如： 农民不能与市民同等地享有国家的社保权， 这使得农民在年老体病之时的处境更为艰难。此外，由于农村的土地和房屋目前都不能自由流转，农民由农村到城市的流动是没有财产的流动， 这也严重损害了农民的财产权和自由迁徙权。 而当农民的这些权利受损后，农民个体通过上访等途径维权的效果甚微，此时如果没有能代表他们权益的团体力量表达农民的利益诉求，就会造成农民权利贫困的组织困境。因此，解决农民权利贫困问题的关键在于保障农民的自由结社权。只有保障农民结社的自由，才能保障农民自身组织建设的建构与重构， 推动农民的政治化程度和公民意识的提高， 使这些农民自发组织有能力成为农民表达诉求和维权的重要渠道。

（二） 保障农民结社自由有助于发展农业生产力，促进农业经济的市场化和组织化

实行家庭联产承包制曾经极大地调动了农民生产的积极性和主动性，促进了农业经济的发展。但与此同时，这一体制也带来了一些问题，比如单个农户承包经营方式的局限性与现代市场经济所要求的规模化经营不相符，致使农民收入增长缓慢。而要消减家庭联产承包制产生的分散经营的副作用，就需要发展、壮大农村民间组织来引导农民进入市场， 提高规模效应和市场竞争力， 并且使广大农民从加入合作组织中获得实惠和利益。一方面，农村社团组织把分散的农户组织成一个个整体，便于相互介绍生产经验，传授农业技术，提供市场信息等公共服务；另一方面，农民社团通过拓展市场供求的各种渠道， 可以准确把握市场供求趋势的变化， 减少农业生产经营的盲目性与无序性。 实践证明，保障农民的自由结社权，发展农村民间组织，可以加快农产品的产业化规模经营， 提高农民对市场变化和风险的应变能力， 增加农民收入已经成为市场经济条件下中国农业和农村经济发展的一个有效选择。反之， 市场经济的竞争特性也成了农村社团组织发展壮大的催化剂。

（三）保障农民结社自由有助于加强对农村公共事务的管理，推动乡村自治的发展

不可否认， 村民自治制度已经成为我国农民参与农村公共事务管理和社会治理的最基本制度，但是，村民自治制度更多涉及的是农村政治民主和经济发展领域， 而无法全方位覆盖基层农村多方面的社会管理与公共服务。同时，乡村熟人社会的农民个体对作为村民自治组织中最高级、 最权威的组织形式——村民委员会的参与度与认同度普遍不高， 由于这些村民自治组织滥用权力的现象比较严重， 有相当数量的村委会职能异化，从而忽略了自治职能的履行。也有相当一部分村委会干部出于自身利益的考量， 往往在掌握 “话语权”的上级政府面前唯唯诺诺，不敢也不善于与政府对话。于是，随着越来越多的政府职能延伸到基层，村委会的自治功能式微。而唯有保障农民结社自由，加强农村自治组织建设， 才能有效满足当前我国农村日益增长的公共服务与管理需求， 推进公共服务社会化和市场化，才能大大减轻政府社会管理的压力和成本，增强社会自治功能，扩大基层群众自治范围，从而真正实现“基层组织自治与政府行政管理的有效互动和衔接”。

三、RNGO之发展

RNGO， 即农村民间组织， 主要有政治管理类组织、 经济互助合作类组织和社会服务与文化公益类组织三类。政治管理类组织主要包括村民委员会、共青团组织、妇代会、调解会、计划生育协会等；经济互助合作类组织主要指各种专业性的农民合作经济组织， 如农村专业经济协会、经济合作社等；社会服务与文化公益类组织主要包括老年协会、 扶贫协会及专门关注农村留守儿童、妇女等公益组织。

（一）RNGO的作用

⒈RNGO有利于搭建农民与政府沟通合作的桥梁，推进农村民主政治建设。RNGO发挥了“第三部门”的作用，在农民与政府之间构筑起了强有力的桥梁，［3］是政府实施农村和农业政策的重要渠道。主要体现在：第一，RNGO确保农民的利益要求得以集中提出与实现。RNGO可以将农民的意见、要求集中起来向政府反映，对政府制订公共政策提供帮助，使之更为贴近农民的需求。原子化、碎片化的个人利益诉求对于政策的制定者来说往往是容易被忽略的， 但是作为团体组织的具有普遍共性的利益诉求， 却是任何政策制定者都无法忽视的。［4］第二，RNGO协助政府实现社会发展目标，特别是在消除农村贫困， 为农民创造充分就业机会及促进农村社会融合方面可以成为政府值得信赖的合作助手。RNGO可以将政府制订相关政策时的具体意图和战略考虑转达给农民， 从而改善政府与农民之间的沟通与联系的状况， 加强农民对公共政策的理解与认同， 避免农民由于信息不对称和申诉无门而对政府的决策和行为产生抵触情绪。第三，村民通过RNGO这一桥梁参与村务的讨论、决策和组织实施，加强了对村干部、村务财政开支的监督，增强了农民的参政意识，扩大了基层民主，拓展了乡村自主治理的空间，提高了农民政治参与的组织化和制度化程度。从这个意义上说，RNGO对促进村民自主治理， 发展农村民主政治十分重要。

⒉RNGO的发展有利于转变农业经营模式， 促进农村市场经济的发展。推进新农村建设，农村生产经营水平的提升是繁荣农村经济的首要目标， 也是新农村建设的重要基础。［5］RNGO的发展对农村经济发展的促进作用体现在以下三个方面：第一，促进了农村产业经营结构的调整。RNGO的建立，将分散经营的农民有效地组织起来，实行专业化、一体化的生产经营模式，促进了当地农村产业的市场化、区域化和专业化，从而调整和优化了农村产业结构。 第二， 推动了农业科技进步。RNGO采用联合经营的组织载体引进和推广先进的农业生产技术， 加快了农业新技术的应用和新品种的推广。第三，加快农业产业化的发展进程。RNGO通过对加工、生产、运输、销售等各个环节的有效连接，将散兵游勇式的农民个体组织起来， 实现生产经营的一体化和组织化，为农业产业化提供了有效的连接载体。

⒊RNGO的发展有利于农村公共产品的供给，满足了农民的多元化需求。当前，我国面临着全社会的基础设施、医疗、就业、教育、社保、公共安全等公共需求快速增长与政府所能提供的公共产品及服务的严重短缺之间的矛盾， 在城乡二元经济结构客观存在的情况下，这种矛盾在农村表现得更为明显。面对农村公共产品和服务短缺的客观事实，乡镇政府必须“权力下放”，将一部分公益性的社会公共产品和服务职能委托给RNGO，并支付一定的对价。这样，既能减轻政府的行政管理成本，提高行政效率，又能充分发挥RNGO的作用，有利于逐步建立起多主体、多渠道和多方式共存的多元化、市场化的供给模式。具体表现在：第一，在供给主体上， 通过RNGO可以动员各种社会力量共同参与农村的公共物品提供和公共服务性质的活动， 以形成政府、市场和RNGO三位一体的供给体系；第二，在资金来源上，可以拓宽公共财政、市场运作、慈善捐款和RNGO自筹等多条渠道， 从而解决以往过于依赖国家财政投入造成的资金匮乏问题；第三，在供给方式上，RNGO的参与可以促进供给主体从单一化向多元化转变，可以开发公共物品供给的新渠道，逐步改善提供农村公共物品的义务仅由政府负担而产生的供给严重不足的状况。［6］

⒋RNGO的发展有利于树立农村文明的新风尚。RNGO发展所倡导的社会文明有利于农村精神文明和道德建设，这主要体现在以下几个方面：第一，RNGO具有公益性、互助性、非营利性等特征，其所倡导的关心人类发展、互助、互爱的旨趣与其坚守的人道主义精神具有民间调解的功能，可化解农村中的一般矛盾，消除黄、赌、毒等丑恶现象，净化农村社会空气，传播真诚友爱、尊老爱幼的美德。第二，一些RNGO中的志愿团体，通过各种非营利性、公益性的活动，教育人们学习与实践公共道德，关心公共利益，积极参与乡村公共生活，倡导社会成员相互尊重、相互信赖的人际关系，形成互帮互助的农村自治社会。第三，农民还可以直接参与各类RNGO的文化和体育活动以满足其多样化的文化需求与精神诉求，丰富农村文化生活，使农村社会更加和谐。第四，RNGO 深入农村敬老院看望老人、打扫卫生，给妇女送去卫生保健知识，为农村儿童提供图书和小文具等，充分发挥了RNGO维护农村留守老人、妇女和儿童等弱势群体利益的功能。同时，RNGO对原本就十分脆弱和不成熟的农村社会保障体系也是一个有效的补充。

（二）RNGO的发展困境

⒈RNGO的合法性身份缺乏制度保障。 农民社团成立的主要依据是国务院制定的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记理暂行条例》 这两部行政法规。首先，这在立法权限和程序上就是违宪的，违反了我国的《立法法》，因为《立法法》规定诸如结社权等公民的基本权利必须由全国人大的法律来制定，法规、规章只能依据法律来制定。其次，法律本应以保障公民自由为主，而现在的一些法规、规章则以控制和限制自由为主。在实践过程中，成立民间社团受制于诸多苛刻要求以及严格的事前许可与事后审查。 如上述法规中规定了社会组织的双重管理体制， 即社团的成立既要获得主管部门审批通过， 还要到民政部门登记管理机关核准登记。再比如对于农民来讲，上述法规中关于会员人数及活动资金最低限额的规定无疑为农民结社合法化设置了过高的门槛。因此，目前RNGO虽然已经得到政府部门的重视，各地的省、市政府也纷纷出台政策，降低了限制这类组织成立的一些条件， 但具有合法身份的RNGO所占比例依然很低， 而且即便是取得了合法身份的RNGO在农村社会的组织定位也模糊不清。RNGO既不像村委会组织受到广大农民的普遍认可，也得不到农村基层政府的广泛支持， 更缺少相应的法律法规及制度的保障。

⒉RNGO缺乏组织独立性。在我国，政府对RNGO的干预过多，导致RNGO 的政治色彩浓厚，缺少独立性。 相关社团管理的行政法规赋予了行政管理者广泛的自由裁量权， 却没有对行政权力的行使作出限制性的规定， 从而导致行政机关在执法时存在很大的随意性， 严重制约了社团的活动自由及其日常运作的独立性。其结果是，政府管理了本该由RNGO管理的事务，出现了越位现象；政府推诿了本该承担的职责，出现了缺位现象； 同时政府让RNGO承担了本该是政府负担的义务，出现了主体上的错位。［7］组织独立性的缺失使RNGO不可避免地带有行政化倾向，其结果就是使RNGO的职能依附于政府，在社会中的影响力微弱。政府既可以通过法律手段取缔那些被视为非法的RNGO，也可以对自己认为不重要或者是不容易体现官方政绩的RNGO弱化支持与引导。

⒊RNGO组织内部管理混乱。大多数RNGO内部治理混乱，产权不明晰，管理无序。例如：有的组织在准入和推出机制、财务和股金制度、分配制度、议事制度等方面存在很大缺陷；有的组织没有建立民主决策制度、重大事项报告制度； 有的组织虽然制定了组织章程和制度文本，但在实际运行中并不发挥作用，制度流于形式；有的组织偏离社团成立的宗旨、损害成员利益。这些管理制度缺陷严重破坏了RNGO的组织公信力，削弱了RNGO的群众基础， 不利于RNGO发挥应有的作用。因此，虽然政府出台了一些有关社会组织管理的法规条例，但是RNGO的制度化建设依然落后，导致RNGO的发展各自为政、无章可循、无法可依，极大地影响了RNGO的可持续发展。

⒋RNGO的发展面临资源瓶颈。首先，资金来源不足。相对于城市的RNGO来说，RNGO资金的缺口更大。一些贫困的农村地区连农民的温饱问题都难以解决，根本挤不出钱来去组织公益， 再加上各种针对RNGO的信贷体系尚未建成，致使RNGO 的运作资金无法得到保证。而如若没有外界持续的资金资助，RNGO则会时刻面临“断粮”的困境，难以维系自身的生存和发展。这就造成了一种恶性循环，资金匮乏，RNGO的活动就无法顺利开展；反之，由于活动无法顺利开展，RNGO的工作能力又会受到怀疑，影响其资金的持续获得。其次，信息资源的滞后性。在信息爆炸时代，信息蕴藏着巨大的发展机会，具有极大的价值，但由于一些RNGO地理位置偏僻以及通讯设施落后， 难免会造成其信息获取时间的滞后以及信息获取手段的落后， 这对于RNGO的发展是极为不利的。再次，人力资源方面的困境。RNGO 的一个重要缺陷就是组织成员的素质普遍不高，专业人士和高层管理者人才匮乏，同时也缺乏有效的培训和激励人才机制。

⒌RNGO各地发展差异大。 由于不同地区的农村在政治、经济、文化传统、风俗习惯等方面存在很大的不同，不同的RNGO在经费、人才等社会资源方面有很大差异， 加之不同区域的农民对RNGO的认识水平不同，因此，我国各地RNGO的发展差异很大，社会资源分配很不均衡。 有些地方根本不重视农村民间组织的发展，没有认识到其作用和重要性，也没有把培育发展RNGO作为政府的关注点。 有的地方却是民间组织遍地开花，从地域分布上而言，东部沿海地区由于经济较发达，城镇化水平较高，RNGO组织比较活跃，发展势头迅猛；中西部地区则发展比较缓慢，基本上处于初步发展时期；经济类、娱乐类、宗教类的RNGO发展迅速，教育类、环保类、慈善类的RNGO发展则较为滞后和不足。

（三）RNGO的发展探索

⒈加强RNGO的立法和制度建设。加强RNGO的立法和制度建设是加快我国RNGO发展的必由之路。我国2007年施行的《农民专业合作社法》是我国第一部关于农村合作组织的法律， 它标志着农村民间组织建设开始纳入法治的轨道， 也标志着这种组织类型在中国有法可依。 除此之外， 还应推动RNGO的各种制度建设，建立健全RNGO内部的各项规章制度，制定和完善组织章程，规范参与各方的权利和义务；还要完善组织内部运行机制，建立健全利益分配制度、民主决策制度和民主监督制度等等。

⒉政府要引导、 支持和监督RNGO的发展。RNGO的发展不仅要有良好的立法和制度保障， 更为关键的是要保障执行规章制度的力度。 政府应通过各种措施来对RNGO加以引导、支持和监督，扶持其有序、健康的发展。各级政府应从我国现阶段的实际情况出发，借鉴国外成功的经验， 在推动RNGO发展方面发挥必要的作用。首先，要根据RNGO发展的需要制定出配套的资金供给等扶持政策，在财政、税收等领域给予支持和优惠。其次，要通过各种渠道对农民进行引导，出面协调不同RNGO之间的关系。再次，政府要强化自身监管责任，督促RNGO健康、合法地发展。

⒊通过多种途径给予RNGO以资金扶持。 资金问题是RNGO发展的一大难题。 除了政府部门要给予一定的财政支持和税收优惠外，RNGO作为独立经营的主体， 其解决资金问题的主要方法和根本路径还是要依靠自身力量。具体而言，可从以下几方面解决资金问题：第一，健全RNGO的资金积累机制。可借鉴相关国际惯例，处理好利益分配和资本积累的关系，对积累公积金、红利和公益金做出合理的配置。第二，开展多种经营活动，拓宽资金来源。交易手续费、保险投资收益、新办实体经济获取的收入等都是RNGO获取收入的途径。第三，鼓励和支持农村合作金融组织的发展。具体措施包括建立农村合作金融组织的市场准入机制和加强对农村金融组织的立法和监管。

⒋完善RNGO的内部治理结构。 首先，RNGO要强化自身的社会责任， 即用自己的行动增进和维护农民的利益，主要体现为增强组织公信力、提高农民素质、提供社会公共服务、 满足农民精神需求以及扶助农村弱势群体等。其次，要完善各项管理制度和程序规范，包括健全理事会、监事会等组织的管理机构，进一步明确其权责范围；健全RNGO民主决策制度，改变家长制作风，以民主协商、公开公正的方式处理内部事务；建立健全对RNGO的外部监督和内部监督相结合的监督机制等等。

近些年来， 随着社会管理创新以及城镇化的大力推进，RNGO的发展与探索体现了政府转变职能、权力下放的趋向以及农民参政议政、 表达自身利益诉求的需求和渴望。在依法行政的大背景下，我们应该充分保障农民的依法结社自由，在政治、制度和资金等各方面大力扶持和引导农村民间组织的良性发展。同时，我们要鼓励农民在村民自治之外积极参与公共事务的治理，使零碎、自发的民间组织走向组织化发展的道路，提高组织化程度。

结社自由权的落实有利于推动农民的政治化程度和公民意识的提高。 唯有真正以鼓励和保障农民结社自由为杠杆，才能极大地提高农民的公民意识，使广大农民真正实现自我教育、自我管理、自我服务和自我监督的各项权利；也唯有通过大力发展农村民间组织，才可能最终实现农村治理的民主化和法治化。

［1］杜琼.非政府组织之于农民［J］.云南行政学院学报，2003，（04）.

［2］郭殊.论农会问题与农民的结社自由［J］.法商研究.2006，（03）.

［3］粟雄飞，尹文嘉，甘日栋.新农村建设中的NGO：作用、困境与发展途径［J］.中共山西省委党校学报，2010，（05）

［4］赵瑞涛.黑龙江省农村NGO的功能作用和发展现状——以农民专业合作组织为例［J］.安徽农业科学，2009，（34）.

［5］祝建兵，陈娟娟.论社会主义新农村建设进程中农村NGO的发展［J］.云南行政学院学报，2007，（03）.

［6］郭霞，唐桂莲.我国农村NGO生成的体制起因探究［J］.山东师范大学学报（人文社会科学版），2010，（03）.

［7］郭彩云.农村民间组织与乡村治理研究［D］.中央民族大学，2012.69.