人民监督员制度探析及建议：由国外相关法律制度带来的思考和启示

2013-12-19邓礼娥

行政与法 2013年9期

□ 李锐，邓礼娥

（重庆市人民检察院，重庆 404000）

民主是人类追求的目标，司法民主亦是法治社会的重要内容之一。作为一个法治的国家，我国一直在探索如何更好地加强社会主义司法民主。检察工作是司法工作的重要组成部分，随着社会的进步和法治建设的需要，我国正在不断加强司法民主建设，拓宽民众司法参与范围，保障人民的正当权益。［1］在人类发展历史上，人民总是最终的裁判者（裁判者的裁判者），所以应该让更多的人民群众参与到检察活动中并且监督检察工作，以保障社会的公平正义。［2］为了更好地加强检察机关对于自身的监督，我国于2003年9月开始开展人民监督员试点工作，最高人民检察院于2010年10月下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，决定在全国范围内的检察机关实行人民监督员制度。这一制度是中国特色社会主义法治建设的重大创新和进步，但从司法民主等法治理念来看，我国的人民监督员制度和日本检察审查会制度、美国大陪审团制度有许多共同之处，国外的相关制度中也有一些好的经验值得借鉴，这对于更好地发挥人民监督员制度的作用，加强司法民主具有重要意义。

一、国外实行司法民主的相关模式

（一）日本检察审查会制度

日本在刑事诉讼法中实行国家追诉主义的同时，也在实行起诉便宜主义，允许检察官对是否起诉拥有一定的自由裁量权。但检察官的起诉垄断主义和国家追诉主义容易造成权力的集中和滥用。因此日本设置了上级检察官指挥下级检察官制度、准起诉制度、检察审查会制度等多项法律制度，以达到对检察官起诉权制约的目的。［3］（p209）日本于1948年通过了《检察审查会法》，并在1949年根据该法建立了检察审查会制度。日本的检察审查会制度是为了加强司法民主，促进检察机关公正地行使职权。

⒈日本检察审查会概况及其成员的产生和任期。日本的检察审查会是根据《检察审查会法》设立的独立机构，不属于检察机关。日本共设有207个检察审查会，检察审查会由财政统一拨款，作为法院预算的一部分。根据法律规定，检察审查会的组成人员从该审查会辖区内具有众议院选举权的公民中通过抽签，由检察官、法官及区议员共同监督检察审查会成员的产生，任期为6个月，每隔3个月更换一半成员。有下列情形的人员不能担任检察审查员：小学未毕业者（具有同等学力以上的人员除外）；破产后未复权者；被判过徒刑或者禁锢1年以上者。同时规定下列人员免除担任检察审查员义务：天皇、皇后及子嗣，国务大臣，法官及法院职员等。［4］检察审查会每年召开四次会议，会议并不采取公开方式进行，但必须全体审查员出席才能召开会议。

⒉日本检察审查会的职权。日本《检察审查会法》第2条第1款规定，检察审查会的职权有以下两项：一是审查检察官的不起诉决定是否适当；二是对检察业务的改进提出建议或劝告。检察审查会除了对内乱、独占禁止法的案件没有审查权之外，对其他案件均有审查权。检察审查会审查员通过检察审查会会议行使职权，由会长主持会议。检察审查会对检察官不起诉处分的审查通过两种形式启动。一种是控告人、检举人等向作出不起诉处分的检察机关所在地的检察审查会提出书面申请，但同一案件已经有检察审查会决定的，不能再提出申请。另一种是检察审查会依职权进行，也就是根据新闻告密等，经审查会过半数成员同意后，依职权开始审查。

⒊日本检察审查会的评议。检察审查会对检察官不起诉决定的审查评议结论有以下三种情形：不起诉正确；不起诉不正确；应当起诉。对于不起诉正确和不起诉不正确的决定，需要过半数通过；对于应当起诉决定，需要有8名以上的多数赞同。［5］检察审查会的决议必须以书面形式并附理由送交申请人、检察官及有权指挥该检察官的检察长。检察审查会的应当起诉和不起诉不正确的评议，对检察官没有必然的约束力，检察官不必然依据检察审查会的评议改变原处分。但是当上级检察官或检察长认为应当起诉的决议正确时，检察官必须起诉。

（二）美国大陪审团制度

美国是联邦制国家，联邦政府和50个州政府可以分别制定和实施法律，美国可以同时存在51套司法系统，各州可以选择是否适用该制度。实践中，联邦司法系统和一半左右的州选择适用大陪审团制度。在有些州被告人可以放弃由大陪审团起诉，而有些州并不允许。如果被告人选择陪审团起诉，可以由检察官起诉。

⒈美国大陪审团产生的过程。历史上法国和英国都曾实行过大陪审团制度。在英国，大陪审团曾经发挥过十分重要的作用，负责犯罪侦查、预审和起诉。19世纪之后，随着专门负责犯罪侦查和起诉的机构陆续设立，大陪审团不再负责犯罪侦查和起诉。20世纪初预审职能又逐渐被治安法官取代，1948年大陪审团最终退出了英国司法制度的历史舞台。虽然现代陪审制度诞生于英国，但它的不断完善和充分运作却是在美国。美国作为英国的殖民地，保留了大陪审团制度。美国独立战争胜利后，陪审团制度成为美国人民主权的象征。

⒉大陪审团的选任和任期。陪审团成员是由当地有选举权的公民组成，对年龄、健康状况、有无犯罪记录有一定的要求。《美国联邦刑事诉讼法规则和证据规则》规定，大陪审团由16至23人组成。确定大陪审团成员的方法有两种：一种是评议法，由一名或几名法官从众多符合条件的人中用评议的方式选定大陪审团成员；另一种是抽签法，通过电脑在选民登记表上任意挑选，这种选任的方法通常被认为更加客观公正。目前，美国大多数州都采用这种方法，只有少数州采用第一种方法，也有少数州采用两者结合的方法。［6］

大多数州规定陪审团的任期与法官任期相同，为4年，也有一些州规定任期为1个月、3个月、6个月。在美国，还有专门根据案件而设立的大陪审团（专案大陪审团），由法官根据特定案件调查起诉时所需要的时间来确定任期。

3.美国大陪审团的职能。大陪审团的主要职能是对检察官的起诉权进行制约和监督，负责重罪案件的审查起诉，从一定意义上说是对检察权的分割。确立这种制度的初衷是希望公众能对检察机关将要起诉的案件进行审查，及时发现不符合起诉条件的案件，以防止检察官权力过于集中而产生腐败，从而保证公民不受到无理由起诉，更好地维护被告人的权益。大陪审团有两项职能：第一项是对重罪案件的起诉，以此决定是否应该签发起诉书；第二项是对案件的调查取证。大陪审团的审查程序并不是公开进行的，包括审查环节、评议环节、签署环节，这些环节都是秘密进行的。大陪审团不仅要听取检察官对案件的报告，还要负责审查检察官提交的证据。除此之外，美国大陪审团还具有向个人取证的权力，如果相关证人拒绝出庭，或者拒绝向大陪审团提供相关物证、书证和证言，法官可以根据情况判处其藐视法庭罪，［7］（p392）而这种权力检察官和警察都没有，任何人对于检察官和警察的讯问都可以保持沉默。通常检察官和大陪审团是合作关系，在检察官的指引下进行工作。大陪审团在整个司法程序中处于独立地位，独立于检察官，不受其制约。同时也独立于政府各部门，不用顾及上下级领导关系。在少数案件中，检察官也不能控制他们，他们可以不按照检察官的推测进行调查，这也被称为“出逃的陪审团”。

二、国内外司法制度中民众参与模式的异同

人民监督员是在中国特色社会主义法律体制框架内实行的一种司法民主方式。尽管是一种新的形式，但从法理等多种角度来看，它与日本检察审查会制度和美国大陪审团制度有许多共同之处。第一，都是以司法民主为根本出发点。司法民主理念的精髓是要求民众参与司法权力的行使，以此缓解权力过于集中的弊端，监督司法权力的行使。［8］这三种制度都是为了吸收民众意见，防止国家权力机关工作人员滥用权力。第二，都体现了正当程序和司法公正理念。正当程序是一种朴素的司法理念，饱含着人类对自身命运的关注和对正义追求的向往。［9］（p75）民众参与司法可以防止国家机关侵犯公民的合法权利，同时也可以提升司法的权威性。三种制度虽然有许多共同之处，但因社会形态和社会意识等多种因素的影响，也有一些不同之处，表现为以下几个方面：

⒈对成员的主体资格要求不同。我国的人民监督员制度要求人民监督员公道正派，有一定的文化水平。日本检察审查会和美国大陪审团人员选择更加注重覆盖面广，组成人员多样化。美国对大陪审团成员只是作了一些基本要求，如有选举权、无重罪前科、心智健全、与本案无关联等。日本和美国一般不允许公职人员参加，但我国人民监督员组成中，公职人员占有相当一部分比例。

⒉选任方式不同。我国人民监督员的选任是由机关、团体等单位推荐人选，也可以由公民个人向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐，最终由省、地市级人民检察院拟任人选，经公示后作出选任决定。［10］但日本检察审查会和美国大陪审团人员的产生方式则具有随机性，一般是通过抽签决定，这就有效地保证了选任人员的过程不受权力机关的干涉。

⒊职权范围和审查方式不同。我国人民监督员和日本检察审查会的职权范围比较窄，在很多情况下是审查控方提供的材料，其自身没有调查权。而美国大陪审团权力比较广泛，可以听取检察官的报告，同时有广泛的调查权、询问权、强制证人出庭权等权力。

⒋决议的效力不同。我国人民监督员的表决意见对检察机关只有参考和建议的作用，如果检察长不同意人民监督员的表决意见，提交检委会讨论。人民监督员的意见并不对检察院产生约束力。而美国大陪审团表决的结果则对案件有着决定性作用。

三、国外相关制度对我国人民监督员制度的启示

人民监督员制度实施以来取得了良好的社会效果，促进了司法改革的发展，但也存在着一些不足之处，从国外的相关制度中可以得到一些启示：

⒈人员的选任。从选任方式和选任程序等方面来看，我国人民监督员由省级、地市级人民检察院组织对推荐和自荐人进行考察，提出拟任人民监督员人选并向社会公示。也就是说拟任人民监督员的权力在检察院，这样就容易导致“被监督者决定着监督者的选任”以及“监督者办事机构设立在被监督者内部”，在不同程度上使人们怀疑人民监督员工作的独立性，以及人民监督员是否敢于监督。［11］而日本检察审查会成员和美国大陪审团成员基本是在有被选举权资格者中通过抽签的形式产生，这种作法在形式上更加客观公正，更能消除公众对检察机关暗箱操作的怀疑。笔者认为，我国可以尝试由其它权力机关负责选任人民监督员，在选任过程中可以借鉴国外的抽签方式选任。

⒉人员构成和人员资格。从《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第4条可以看出，最高人民检察院对人民监督员的要求是比较严格的。在我国存在着国家干部、企业家、人大代表所占比例过高的问题。［12］重庆市自开展人民监督员制度以来，共选任过两届人民监督员，以重庆市某分院为例，2008年选任了61名人民监督员，2011年换届选举后共选任39名人民监督员，其中国家干部、村社负责人、企事业高管人数在2008年和2011年分别为45人、30人，分别占人民监督员总数的73.8%和76.9%，可见，人民监督员的人员构成是精英化的构成，覆盖面比较窄，且大部分人民监督员是在社会上有一定身份和地位的人。在实践中，日本检察审查会和美国大陪审团的人员构成则更加多样化，覆盖面也更加广泛。笔者认为，我国的人民监督员应该在人员构成方面更加多样化、平民化，吸收更多的普通群众，使人民监督更加大众化，否则人民监督员制度会流于形式，不利于我国司法民主建设。

⒊调整和健全人民监督员培训制度。在当今社会，培训不仅是人力资源开发的一种必要手段，也是发挥个人潜能的重要途径。人民监督员制度对于广大人民监督员来说是陌生的或者说是不熟悉的，要想更好地履行人民监督员的职责，必须对相关法律知识、检察业务知识有一定的了解，所以对人民监督员进行培训是必要的。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第26条规定，人民检察院应当为人民监督员履行职责提供下列条件：帮助人民监督员了解和掌握相关知识，也就是说由人民检察院负责组织对人民监督员的培训。［13］笔者认为，虽然人民检察院对本机关的办案程序、业务知识更加了解，但因其培训对象是人民检察院的监督者，该培训应由其它国家机关来负责，这样可以使人民监督员对检察机关的了解更加客观、中立，同时也有利于人民监督员在以后的工作中能够监督，敢于监督，善于监督，促进检察机关进一步规范执法行为，提高案件质量。

⒋增加人民监督员回避或者提出异议制度。目前，我国人民监督员选任实行的是单位推荐与自荐相结合，最终由检察机关确定的制度。在实践中，选任出的人民监督员大多是国家干部或企业高管等有一定身份和地位的人，而人民监督员监督案件的范围主要是检察机关自侦案件，这些案件的犯罪嫌疑人也有相当一部分是国家干部。有些人民监督员可能认识犯罪嫌疑人或者与犯罪嫌疑人有着千丝万缕的关系，这些都不利于人民监督员客观公正地行使监督权。而在美国，检察官和被告人的律师，可以大陪审团未依法选任、抽签或召集为由，对陪审团名单提出异议，也可以不符合法定资格为由对个别陪审员提出异议。我国的人民陪审员也有回避的规定，《关于完善人民陪审员制度的决定》第10条规定：“人民陪审员的回避，参照有关法官回避的法律规定执行。”虽然在2003年的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第22条和23条都有关于人民监督员回避的规定，但2010年颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》却没有回避的规定。笔者建议，应增加人民监督员回避或者提出异议的规定，这将有利于解决司法实践中的问题，保证司法权的公正行使，更能体现社会主义司法民主的真正内涵。

⒌人民监督员的监督效力和权利救济。在监督效力方面，我国的人民监督员制度和日本早期的检察审查会制度具有相似性。我国的人民监督员所形成的监督意见对检察机关作出最终决定不具有法律强制性。［14］而美国大陪审团签署的起诉书则对检察官和法官均具有法律拘束力，并且大陪审团的决定优先于法庭初次听证时所作的决定。以重庆市某分院为例，从2009年到2012年，检察机关共组织人民监督员监督案件111件，人民监督员不同意检察机关拟处理意见的共有6件，占案件总数的5.4%，检察机关采纳人民监督员不同意检察机关拟处理意见的仅1件，占人民监督员不同意检察机关拟处理意见案件总数的16.7%。从以上数据可以看出，检察机关采纳人民监督员不同意检察机关处理意见的比例很低，因此有些业内人士认为，应该赋予人民监督员监督结果强制拘束力。但笔者认为，如果人民监督员的监督结果在实体上具有法律拘束力，则会存在架空检察权的问题，甚至会干涉检察权的正常行使，也会使人民监督员的权力高于司法权且不受制约。也有观点认为，虽然不应赋予人民监督员的监督结果有刚性约束力，但应该给予人民监督员一定的救济权利。［15］《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第34条规定，检察委员会的决定与人民监督员的表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。笔者认为，不仅要作出必要的说明，如果此时人民监督员还持有异议，人民监督员应当有权利要求相应的检察机关对处理结果予以复议或者复核并重新作出决定。这样既可以更有效地发挥人民监督员的监督效力，又可以避免人民监督员的权力凌驾于检察机关之上。

⒍加强人民监督员独立行使职权的力度。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第40条规定：人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，人民检察院应当给予适当补助。这不免会有被监督者给监督者发补助的嫌疑，不利于权力的监督。这在一定程度上会影响人民监督员行使职权的独立性，使人民监督员不敢不同意检察机关的处理意见。在日本，检察审查会的经费作为法院财政预算的一部分由国家财政拨款，在职能上也不受检察机关管辖，这更有利于检察审查会的人员公正独立地行使职权。笔者认为，应该由其它国家机关来保障和发放人民监督员的经费，以更有利于发挥人民监督员的监督作用，体现人民监督员制度的价值。

检察机关是维护社会稳定的重要力量，是保障社会公平正义的机关，在构建社会主义和谐社会中肩负着重大责任。人民监督员制度是检察机关接受外部监督的一个重要途径，同时也拓宽了人民群众参与司法的渠道，对于强化民主监督、推进司法文明、用法治启航中国梦有着重要意义。它为民众参与检察提供了法律依据，符合宪法尊重和保障人权的观念，也符合社会主义法治理念。［16］我国检察机关从2003年起，就开始不断探索人民监督员制度，取得了良好的效果。这充分体现了我党建设社会主义法治国家的能力和决心，也体现了我国社会主义司法民主建设的成就。

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