中国现阶段设立群岛型地级市的实践意义及后续任务——舟山市与三沙市解读

沈德理

一、设立群岛型地级市：陆海统筹战略在行政区划方面的重要体现

（一）行政区划的国家治理背景。国家的存在，以一定的土地、人口为先决条件，行政区划必须考虑地理条件，行政管控以行政区划和机构设置为载体，与行政区划相对应的各级政府，分别依岗位行权和履行义务。

我国地处亚洲东部、太平洋的西岸，海陆兼备，疆域辽阔。陆上疆界相邻的国家有14个，大陆海岸线长达18000多千米，自北向南濒临的近海有渤海、黄海、东海和南海。沿海分布有台湾岛、海南岛、舟山群岛、南海诸岛等，拥有面积大于500平方米的海岛7300多个岛屿。历史由于信息、道路阻塞、荒凉落后等缘故，长期形成中枢遥领边陲，权力下沉受限，这样就有可能产生多方面的后果［1］。

从20世纪70年代末到现在，整个改革开放过程，也是陆海兼顾的思想和实践逐渐成熟的过程。

（二）行政区划的主要经验和规则。1.山川形便，依照大山大河来确定行政区划边界的走向。2.“犬牙交入”，打破随山川形便，避免地方割据政权的拥兵自重。近现代，又采用习俗相近，地域类同兼顾历史传统原则，前如清朝照顾历史传统、民族关系、地理环境等特点，划分西藏与川、青、滇、巴塘地区行政划界，将蒙古所管辖的地区划归内地，并收抚蒙古所役使的藏族，划界设官分治稳定西藏地区。后如新中国建立后设计成立各少数民族民族自治区。

改革开放三十余年，行政区划方面最大的手笔，就是根据邓小平的决策，为实现国家主权和领土完整，以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特别行政区制度。能否在21世纪的国际风云变幻中继续保持比较有利的竞争地位，不仅是城乡、区域协调发展，沿海、沿边协调发展，而且内陆、中枢协调发展，还要陆海协调发展，事关百年，各区域协调发展是中国未来的生命之所系。随着我国现代化的发展和综合治理的需要，现阶段和今后的行政区划还会有进一步的举措。

（三）新行政区划呈现的国家发展蓝图。中国国务院新闻办于2011年9月6日发表《中国的和平发展》白皮书，界定出中国核心利益的范围。白皮书指出，中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。2011年6月国务院印发《全国主体功能区规划》中，对土地国情的评定是，适宜工业化城镇化开发的面积180余万平方公里，扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%。继《海岛保护法》之后，2012年4月，经国务院批准，《全国海岛保护规划》由国家海洋局正式公布实施。可以看出，舟山市与三沙市的先后设立，体现了国家发展战略与实践的一致性。

二、设立群岛型地级市：陆海统筹实践在经济发展与强化海洋行政管理方面的特殊作用

（一）舟山市和三沙市的一般条件比较

地理、面积、资源、人口比较。

舟山市：舟山群岛是中国沿海最大的群岛。陆域面积少，海域面积大，区域总面积2.22万平方公里，其中海域面积2.08万平方公里，陆域面积1440平方公里。全市共有大小岛屿1390个，占全国的五分之一。共有住人岛屿103个，其中万人以上岛屿11个，全市常住人口为112.13万人。

舟山背靠上海、杭州、宁波三大城市群和长江三角洲等辽阔腹地，面向太平洋，具有较强的地缘优势，踞中国南北沿海航线与长江水道交汇枢纽，是长江流域和长江三角洲对外开放的海上门户和通道，与亚太新兴港口城市呈扇形辐射之势。东临太平洋，是远东国际航线要冲，也是中国大陆地区唯一深入太平洋的海上战略支撑基地，从孙中山先生到新中国的历届党和国家领导人，对其经贸、军事的重要性十分重视。

三沙市：三沙市政府所在地是永兴岛，面积2.13平方公里，是南海诸岛中面积最大的岛屿（附属岛屿13平方公里），也是三沙市军事、经济及文化中心。人口不足500，设市之前平时加上渔民1000人左右，但坐拥200多万平方公里海域，其渔业资源，石油、天然气储量的经济价值巨大，同时又是一个军民两用、面临各种侵占和挑衅的海防前沿基地。

（二）主要不同点和共同点

1.两市功能定位不同。

舟山市所辖是内海，是继上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区后，党中央、国务院决定设立的又一个国家级新区，也是国务院批准的中国首个以海洋经济为主题的国家战略层面新区。提升我国海洋经济发展水平，转变经济发展方式；创新我国海岛综合保护开发方式。所以，其定位是浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极［2］。

三沙市直面南海资源日益被他国侵蚀、各种争议激烈难见消解的现实，为宣示主权，维护领土、领海完整、促进开发能源，创造中国经济新的增长点，而由县处级的办事处升格为地级市。其设立，就是突显“主权在我”，对主权范围内的南海各大群岛、岛礁有关领海强化其行政存在和行政控制，将南海的国防前哨前移。据此，其功能定位是：把维护国家主权和安全放在突出位置，在各项建设中认真贯彻国防需求、军民兼顾、平战结合，实现国防建设与经济建设协调发展的海域边境城市、热带海洋旅游胜地、现代渔业发展基地、南海油气资源开发和服务基地。

2.设立过程和程序不同。设立浙江舟山群岛新区，是国家推进实施国家区域发展总体战略、海洋发展战略和国民经济和社会发展“十二五”规划《纲要》的重要措施。按照国务院指示，2010年开始，国家发展改革委员会同有关部门和地方积极推进全国海洋经济发展试点工作。2011年初，国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》和《浙江海洋经济发展示范区规划》。2011年6月30日，国务院以国函〔2011〕77号文件，正式批准设立浙江舟山群岛新区。

设立三沙市，是国家酝酿已久的行政管理安排，是国家在南海问题上长期战略考虑的结果；美国战略东移，高调介入南海问题，菲、越等国“固化主权”动作不断，加速了这一决策的实施。2012年6月21号，菲律宾总统宣称要派飞机巡视刚刚平静了一天的黄岩岛，紧接着越南国会通过海洋法，中国的西沙和南沙群岛被宣称属于越南的主权和管辖范围之内。当天，民政部网站刊登《民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告》，宣布：国务院于近日批准，撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市人民政府驻西沙永兴岛。所以，从一定意义上说，设立三沙市，也是南海主权侵害方倒逼而成。

3.主要共同点：提升我国全球资源配置能力，保障国家经济战略安全；拓展我国海洋战略空间，维护国家海洋权益；全国海洋经济发展试点和海洋综合保护开发工作积累宝贵经验。创新我国海岛综合保护开发方式；科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，进一步提高海洋开发、控制、综合管理能力；深化海洋管理体制改革，促进陆海统筹发展。

三、设立群岛型地级市：陆海统筹为地方政府体制机制创新提供难得机遇

（一）机构整合，提高效率，服务与管制并重

1.浙江省舟山市市政府组成部门25个：

市府办、市发改委、市经信委、市教育局、市科技局、市民宗局、市公安局、市监察局、市民政局、市司法局、市财政局、市人力社保局、市建委、市交通运输委、市水利局、市农林局、市商务局、市海洋与渔业局、市文广新闻出版局、市卫生局、市人口计生委、市审计局、市旅游委、普陀山管委会、市食品药品监管局。

另有：市政府直属部门8个——市国土资源局、市统计局、市环保局、市粮食局、市安监局、市行政执法局、市外侨办、市法制办。

市政府直属事业单位11个——市咨询委、市港航局、市广电总台、市体育局、市民航局、市水务局、市档案局、市机关事务局、市供销社、市市场局、市公积金管理中心。

市政府派出、议事协调机构11个——市新城管委会、市审批办证中心、舟山经济开发区管委会、市口岸海防打私办、市人防办 、市招投标办公室、市连岛工程指挥部、市政府驻京联络处、市政府驻沪联络处、市政府驻杭办、市政府驻甬办。

2.海南省三沙市政府组成部门11个：

社会发展局、财税局、海洋渔业局、国土环保与建设规划局、旅游局、人力资源和社会保障局、公安局、文化广电出版体育局、教育科技与卫生局、监察与审计局、人民武装部。

另有：垂直管理机构——中国海监海南省总队西南中沙支队、中华人民共和国西沙海事局、海南省公安边防总队西南中沙支队、海南省西南中沙渔政渔港监督管理站、海南省西南中沙群岛气象台、海南省西南中沙群岛邮电局、驻岛其它机构、海南省图书馆西沙分馆、海南省西沙人民医院、中国工商银行西南中沙群岛支行、中国科学院南海海洋研究所西沙海洋科学综合实验站、西沙永兴岛调频广播发射台、西沙海洋博物馆、西沙军史馆等。

（二）陆海有别，“小政府小社会”：主要共同点和不同点

1.共同点：与陆地地级市相比，群岛型地级市由于地理环境、面积、人口所带来的行政管理需求不同，各类机构大量减少，突显了实用性，比如都无须设立安全生产局、农业局、住房保障和房产管理局、地震局、园林局、侨务局、水利、煤炭、住房保障和房产管理局、扶贫办、广播电影电视局、公积金管理中心等大量的常设机构和部门。

2.不同点：由于地理环境、面积、人口和主要任务的不同，后者在机构设置中，分别减少与合并了大量的正式机构与直属部门、直属事业单位、派出、议事协调机构等，其中少了计生委、文体局、食品药品管理局、社保局、公积金管理中心等大量的常设机构和部门。

（三）“阳光行政”与危机管理：三沙市拟建立和加强的部门

1.海洋局。海洋局可以与环保局合并成立，其职责主要是：协同编制南海石油、天燃气等开发利用规划，确定的海洋功能区划、海域权属管理和有偿使用等制度，规划海岸工程，通报和维护海上航运和贸易，落实《国际船舶和港口设施安全法规则》。加强海洋环境保护，包括对生物资源、水产资源、水底文物资源、海洋科研成果保护等；防治海洋工程建设项目污染，船舶油气泄露，做好海洋环境评价等。

2.发展招商局。推进南海经济的国际合作，根据有关制度规定，制订招商引资和合作开发规划；组织大型招商活动和重大招商项目的实施，协助进行招商工作；负责外来投资企业的协调服务工作；代表市委、市政府对外行使招商项目签约权；负责受理外来客商咨询和投诉；为外来客商办理各项证照、手续提供服务。

3.海监渔政局。渔政局属于农业部管辖，海监局属于交通部管辖，三沙市可以合并成立。协助海域捕捞生产的护渔工作、保障巡航纵深化、日常化；行使水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法；对管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序和非法捕捞行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。渔业船舶检验、渔业船舶登记、渔业捕捞辅助船许可证核发或初审、渔业捕捞许可证核发或初审、管辖区无人岛屿的水域滩涂养殖证核发、水产种苗生产许可或初审。

4.规划与城防局。两机构合并，其主要职责是：参与海洋区域规划编制；配合参与重大项目的选址和可行性论证；对建筑、勘测设计的管理和风景名胜区规划；负责未来无人岛屿的违法违规建设行为的查处；并对今后的城镇规划进行审查报批；以及发无人岛屿的《临时工程规划许可证》并监督其按时拆除及清场；负责建设工程验槽、竣工验收，核发《建设工程竣工规划验收合格证》。

5.移民局。移民局主要是因为国内一些大型水利工程需要有大批居民迁移而设立的，主要负责移民迁移和安置，隶属于国家水利部移民局。考虑到为了进一步在南海突出“主权在我”，增加民气，以及实际控制的人口数量规格化，至少今后可以实行名义上的移民。适时以志愿者建设兵团之类的组织，实行军民协同管理和开发。该移民机构也可以在规划与城防局中下设一个移民科或者改在其他部门中设置。同时配合有关部门管理海外个人入境、打击贩卖人口和非法移民事宜。此外，国资委、国家安全局、武装部等部门也宜设立和加强。

四、设立群岛型地级市：陆海统筹过程所昭示的大国转型成长

（一）提高政府自觉

1.部门之间、上下层级之间相互争抢权力和利益。很长时间以来，从地方行政层级看，最尖锐的矛盾体现在地级市与县（市）之间，经济上争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突，行政成本高、效能低。

2.因人设事、设岗，副手和助手一大堆，同时却又职能缺位。对机构编制必须实行从严控制，不得随意增设新的机构或增加部门(单位)的行政编制，对机构编制实行冻结。由于一些工作涉及面广，带有突击性和阶段性，如临时设立如“领导小组”“指挥部”“委员会”等，也只能从有关部门抽调，及时撤销，切实贯彻大部制办法。根据2007年5月1日起施行的国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。严禁擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称，擅自改变行政机构职责，违反规定审批机构、编制等违法行为。新近设立市人民政府必须一体遵照执行。

（二）掌控系统性风险

1.核心利益区位重点建设、重点保护。南海是中国核心利益之一，三沙市是管控其核心利益的海防前哨，直面应对各种传统威胁和非传统威胁。海上传统威胁是指海上领土、领海、海洋权益纠纷引发的国家间武装冲突、战争等传统威胁；现阶段海上非传统威胁，特指海上恐怖活动、有组织海上犯罪、海盗、走私、贩毒、非法移民、海洋污染、海上自然灾害等以海洋为活动空间的危害濒海国家、地区海上安全和海洋权益的行为。有边必有防，民兵预备役等海防机构和队伍建设要进一步加强，三沙市政府对于军事工程建设、军警行动、以及在其空域设立“空中识别区”、“空中警示区”和“领空防卫区”等行为必须积极配合。

2.完善稳定而灵活的制度体系和维权行动体系。1988年4月，全国人大七届一次会议审议通过了《关于设立海南省的决定》，授权海南省管辖西、南、中沙群岛及其海域。2010年1月4日，国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南国际旅游岛建设正式启动，国务院的《意见》对海南国际旅游岛的定位之一，就是南海资源开发和服务基地，加大南海油气、旅游、渔业等资源的开发力度，加强海洋科研、科普和服务保障体系建设，使海南成为我国南海资源开发的物资供应、综合利用和产品运销基地。现阶段国家一系列关于海洋的规划与行动步骤，包括设立群岛型地级市，有效应对应新形势下海事管理、海洋资源利用开发、国际合作和主权维护的紧迫需要。现阶段，还必须坚持在海洋科学技术、海洋环境数据监测、岛屿基础设施、船运、捕捞等领域的国际合作，加大在跨学科研究，公共政策制定和人力资源等方面的投入。

（三）明确国家诉求

1.有关省立法和执法机关的新职责。海南省人大和省政府法制办要结合三沙市的实际需要进行地方立法，制定相关的综合性和单项法规；配合国家有关法制机关，对海域和海岛的管理、海上执法管辖、执法合作机制等进行调研；同时，由于三沙市现阶段特殊的人口数量，以及陆海管辖形式，省检察院和公安厅和三沙市的检察、公安部门的联系将更加直接和密切，除了对三沙市的规范执法进行例行检查监督，对其安全秩序的建立进行协助，可能还会较多地办理政府交办的其他法律事务。

2.有关国家法律的进一步规范。《中华人民共和国宪法》第30条有关行政区域划分的条款中没有地区及地级市的规定，地级市的产生使中国实际上成为省、地级市、县、乡四级体制，所以，地级市以及“市管县”体制的宪法依据不明确。而且，根据民政部1993年5月提出后，国务院批准的，其中，关于设立地级市的标准是：市区从事非农产业的人口25万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万人以上。工农业总产值30亿元以上(1990年不变价)，其中工业产值占80%以上；国内生产总值在25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。三沙市的设立只见之于民政部在有关规定中关于设立县级市中的条款：“具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。”所以，进一步在宪法或国家其他基本法律中载明地级市的规定，不仅更好地体现制度规范，而且还会带来后续成就，即：进一步规划增设其地级市管辖下的南海大量无人岛屿为区（县）级行政区，拓展中国在南海实际管控的实际幅面。

[1]徐勇.现代国家建构中的非均衡性和自主性分析[M]//乡村治理与中国政治.北京：中国社会科学出版社，2003：342-343.

[2]李光全.舟山群岛发展定位与路径选择[J].中国国情力，2012（3）.

[3]薄贵利.国家战略论[M].北京：中国经济出版社，1994.

[4]张世平.中国海权[M].北京：人民日报出版社，2009.

[5]吴士存，朱华友.聚焦南海：地缘政治·资源·航道[M].北京：中国经济出版社，2009.