海上监视执法：正名与反思

2013-12-18江红义

新东方 2013年2期

江红义

一、问题缘起：海洋行政监察

2010年10月，中共中央十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第4项第17条指出“发展海洋经济。坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。”这是中共中央在五年规划中首次明确提出以发展海洋经济、维护海洋权益、提高海洋综合管理能力为基本内容的海洋战略。

事实上，近年来我国政府日益重视海洋行政管理工作，海洋行政监察逐渐成为海洋行政管理实践领域的重要内容。如20世纪80年代末，根据全国海洋行政管理工作的需要，国家海洋局及时调整了海洋行政管理组织体系，确定了国家海洋局、海区海洋管理局、海洋管区和海洋监察站的四级管理体系；1990年9月20日国家海洋局令第1号《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》和1990年9月25日国家海洋局令第2号《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》都对海洋管区的法律地位作出了如下解释：“国家海洋局及其派出机构是实施本办法的主管部门。派出机构包括：分局及其所属的海洋管区。海洋监察站根据海洋管区的授权实施管理”；各级海洋行政机关陆域交通载体——车辆的国家公务标志就有“海洋监察”“海洋监测”“海洋环境监测”“中国海洋环境监测”等多种标志；2002年国家海洋局发布了《关于海域使用执法监察工作等有关问题的通知》（国海办字[2002]121号），进一步明确界定了“中国海监”的执法监察职能；2002年12月25日国土资源部发布的《海洋行政处罚实施办法》，明确将实施海洋行政处罚的执法人员称为“海洋监察人员”。

与我国海洋行政管理实践相呼应，国内学术界对于海洋行政管理的研究不断深入，海洋行政监察被众多学者广泛提及。据有案可查的材料，从20世纪90年代中期以后一直到2010年，以鹿守本、滕祖文、谭柏平为代表的海洋行政管理研究中都涉及到对海洋行政监察的探讨。

鹿守本先生是我国海洋行政管理研究领域的先驱。他在代表作《海洋管理通论》中首先将海洋行政监察定性为监督的范畴：一是针对行政主体的监督，“将行政监督分为行政系统内部上下级的监督和行政监察等专门行政监督两类”；二是针对行政相对人的监督，即“按照海洋法律、法规授权的监督管理。通过各种监督方法，比如海洋监察系统、渔政与港监系统对海上开发、利用活动的监督检查”[1]59-60。针对行政相对人的监督活动对于海洋行政管理来说是非常必要的，这是因为“海洋作为特殊的区域，没有一支适应这种环境的监视监察力量，就不可能发现违法违规的事件，因而海洋执法的行政行为也不可能产生。所以，海洋执法活动的主体必须包括海洋行政执法机关和海上执法队伍”[1]294。海上执法队伍就是一支由国家建立的海上专门监察力量，具体承担着覆盖国家管辖海域全面监察管理职能。

继鹿守本之后，滕祖文是近年来我国海洋行政管理研究领域的重要代表。他在论文集《海区海洋行政管理研究》中多次涉及海洋行政监察，并从不同角度对其予以分析和探讨。

其一，海洋行政监察的事实陈述。主要有两处：1983年3月1日，《中华人民共和国海洋环境保护法》生效。海洋行政监察工作也同时启动。国家海洋局的三个分局在同一天派出海洋行政执法船，分别对其管辖海域进行了“海洋行政监察工作”[2]314；从1991年7月开始，国家海洋局陆续授予了河北省、辽宁省、天津市、广西壮族自治区海洋行政监察权，使得部分省市从国家海洋局的行政委托中，获得了“海洋行政监察权”[2]226。

其二，海洋行政监察权的性质分析。滕祖文认为，20世纪90年代初期，国家海洋局以海洋行政规范性文件的形式委托地方政府海洋管理部门实施海洋倾废的监察管理权，“这是法律所允许的具体行政行为”[2]460；海洋行政监察与海洋行政征收、海洋行政审批、海洋行政处罚一并属于“海洋行政执法”[2]361的范畴。不仅如此，应加强涉外海洋监察行政执法工作。根据《联合国海洋法公约》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，海洋行政主管部门“应主动寻求落实这些行政权力的方法，为国家和海区海洋监察行政执法工作打开未来的空间”[2]306。可见，行政监察权是一种具体的行政执法行为。

其三，关于海洋行政监察权力行使中所存问题分析。滕祖文认为我国海洋行政公权设置过于分散，不符合海洋形势发展要求的实际，应该“确立我国海洋行政公权力的统一性、海洋行政管理主体的统一性和海洋监察队伍的统一性”[2]360。目前把海监队伍的职责局限于“检查”和“行政处罚”的范围内，“这与一支专门海洋行政监察队伍的地位是不适应的，各级海监队伍作为各级海洋行政主体的内设机构，在海洋行政立法、海洋行政执法和海洋行政司法等方面，都具有海洋行政的权力”[2]382。总之，“在海洋行政执法方面，我们的海洋行政执法队伍的建设、执法程序的规范、执法对象的确认、执法事项的范围、行政征收的标准以及海洋行政监察、海洋行政处罚、海洋行政许可等，都面临许多需要研究和讨论的问题”[2]118。

综合上述分析，滕祖文认为海洋行政监察是指“国家海洋行政主体为实现海洋行政管理职能，依照法定职权依法对海洋行政相对人遵守海洋法律规范和行使权利义务的情况所进行的单方面的强制性，了解和查证的海洋行政行为”[2]198。根据这一定义，海洋行政监察的主体是依法享有海洋行政监察权的国家海洋行政机关和法律、海洋行政法规授权的组织；海洋行政监察的对象是一切从事于海洋生产活动的海洋行政相对人；海洋行政监察的内容是海洋行政主体对海洋行政相对人遵守法律、海洋行政法规、海洋行政规章和其他海洋行政规范性文件，并依法行使权利和义务情况的了解和查证；海洋行政监察工作是等同于海洋行政处罚、海洋行政许可、海洋行政征收等具体海洋行政行为的一种独立的行政执法行为。不仅如此，滕祖文还区分了海洋行政监察与监察海洋行政。认为监察海洋行政也称监督海洋行政，是指“国家海洋行政主体或有权监察主体对海洋行政主体活动的监察，主要指监察海洋行政主体及其公务人员是否依法进行海洋行政管理活动的行为”[2]203。

青年学者谭柏平在其著作《海洋资源保护法律制度研究》中也对海洋监察进行了分析和探讨。谭柏平认为，“海洋监察在海洋行政管理程序功能中，属于控制范畴，是指国家海洋行政机关内专门行使监督职能的机构，依法对海洋行政相对人执行海洋法律、法规和规章的情况进行监视和督查”，其中“海洋执法监察属于海洋监察范畴，是国家海洋监察机构依法对海洋相对人贯彻执行国家海洋法律法规和规章情况的监督检查，维护国家权威,保证国家海洋法律、法规和规章得到正确执行，为海洋经济发展提供决策与保障服务”[3]234-235。

总之，国内学术界对于海洋行政监察的探讨主要在以下两个方面达成共识：就海洋行政监察的属性而言，属于监督控制范畴，是一种行政执法行为；就海洋行政监察的对象而言，主要针对的是行政相对人。然而，行政监督与行政执法在行政学及行政法学领域具有各自确定的内涵。更为重要的是，“监察”在政治制度中同样是有其确定内涵的规范学术用语，探讨其制度渊源有助于我们厘清关于海洋行政监察的一些模糊认识。

二、行政监察：制度回溯与理论归纳

首先，监察制度是传统中国政治制度的重要特色。

自从有了国家，也就出现了针对国家权力的监督。监察制度早在中国的尧舜时代就开始萌发，正式形成于秦汉时期。自秦汉开始，随着君主专制制度的建立和不断完善，专制皇帝“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之”[4]，从而建立起一套由君主直接控制的监察系统，以对全国文武官吏的全面监视。这种“宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务”[4]的监察体系在秦代就初具规模。秦朝在中央设御史大夫掌管监察，与丞相、太尉并列为三公，具有“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临”[5]的权力，行政监察制度正式确立。秦王朝所建立的监察制度为以后的历代专制王朝所承袭并不断发展完善，并将监察对象由各级官员扩展至各统治机构直至地方。总体而言，“早期监察包括两大部分：针对帝王的言谏制度和针对官员的御史制度。言谏制度在唐代发展到顶峰时期，其后随着专制制度的加强而形同虚设直至被取消。御史制度则因适应封建君主集权的需要继续得到发展，并在明清时代达到最完善程度”[6]。由于传统中国并不存在政治与行政分立的国家权力结构，因而监察制度主要是作为一项基本政治制度而存在的，是一种针对国家权力行使活动的监督制度，由于其适应了维护君主专制统治的需要而长期持续和较为有效地发挥作用。可以这样说，监察制度是中央集权君主专制制度的重要组成部分，是传统中国政治制度的一大特色，对于加强和完善中央集权的君主专制制度起着十分重要的作用。

也正因为如此，中国革命的先行者孙中山先生在将西方民主引入中国时，在“三权分立”的基础上，把中国古代政治制度中最具特色和成效的两种制度——监察制度和考试制度——提升为监察权和考试权，与立法权、行政权、司法权合称为五种治权，1906年正式提出了“将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’”[7]。1928 年，《国民政府组织法》得以通过，正式奠定了南京国民政府五院制的基础。

其次，行政监察制度是现代国家政治制度的重要内容。

现代国家是以分权原则为基础，结合代议民主、人民主权等原则构建起来的，国家被看成是一种由国家机构及其人员所组成的代表公共利益的公共权力。因此，监督制约公共权力成为现代国家制度建设的重要内容，其基本方式主要有分权制衡、法治宪政、舆论监督等。一般而言，公共权力由立法权、司法权、行政权构成。由于立法权首先是一种代议性质的权力、司法权首先是一种被动性质的权力，两者“异化”的可能性并不大。而行政权则是一种直接的具有强制性和支配资源流向特征的执行性权力，具有强烈的自由裁量性质，其逐利性与扩张性是立法权与司法权所不可比拟的，如不对其予以监督和制约，就有可能违背行政管理的目标，因而其“异化”的可能性最大。因此，自19世纪末期以来，随着西方国家由议会国家逐渐向行政国家转型，针对行政权力的监督成为监督制约公共权力的主要目标。行政监察作为行政监督的一种类型，它使行政系统自身对行政活动的监督经常化、专业化和制度化，从而加强了行政监督的权威性和有效性。目前，发达国家如日本、澳大利亚等国在政府内部设立有综合性的专门监察机构，全面对行政机关及其人员进行监督。还有一些发达国家在政府部门的内设机构中，设有专门性的监察机构，如美国政府各部门设有监察长办公室、法国在中央政府各部中设立监察团、日本在邮政省内设有监察局，负责对本部门的行政工作进行微观的具体的监督。

行政监察制度也是当代中国政治制度的重要内容。早在新中国成立初期，各级政府内就设置人民监察委员会，负责监督政府机关及其工作人员是否履行其职责。1954年各级政府分别设立监察部（厅、局），承担针对各级政府部门及其人员的监督之责，1959年后相继撤销。1986年底行政监察制度得以恢复。1997年5月全国人大常委会制定通过《中华人民共和国行政监察法》，该法明确将行政监察机关界定为“人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”，从而将我国的行政监察制度纳入法制化轨道。

再次，行政监察的理论归纳。

正是因为监察制度在我国具有深厚的历史传统，对其予以研究和探讨也就成为国内政治制度研究领域的重要内容。具体到行政监察制度而言，国内学术界对其作出如下的归纳总结。

其一，关于行政监察的界定。代表性的观点主要有：行政监察是指“政府内部建立各种机制，对政府行为进行监视督促的过程”[8]203；行政监察“是由国家行政机关设置的专门机构进行的监督活动。行政监察的目的在于改善行政管理，提高行政效能。行政监察的目标是为了促进行政机关及其工作人员做到廉洁奉公、遵纪手法”[9]247；行政监察等同于监察监督，“是指专门的行政监察机关对各级政府及其工作人员的工作所进行的监督”[10]192。总之，尽管对于行政监察的具体表述不尽相同，但其主体及对象是确定的：其主体是具有监察权的机关或机构，其对象是“行政机关及其工作人员”[9]247。

其二，关于行政监察的性质。基于上述界定，行政监察并不属于行政执法范畴，而是属于行政监督范畴。行政监督就是“对行政活动的监督，……对行政机关及其行政人员在完成社会事务公共管理的活动进行监视和督促”[9]240，“是指对国家行政机关的组织与活动是否合于宪法和法律，国家行政机关工作人员是否奉公守法、恪尽职责及对违法行为进行检查纠正的行为”[10]189-190。质言之，行政监督就是指“对政府行为进行的监督”[8]203。行政监督具有多种类型，学者们一般将我国的行政监督分为行政体系外部的监督和行政体系内部的监督两个部分。行政体系外部的监督包括执政党的监督、国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、社会监督、政治协商监督等。国家行政体系内部的监督包括上下级一般监督、审计特征监督和监察专门监督。而在西方国家行政监督的方式和渠道主要包括立法行政监督、司法行政监督、行政申诉监督、廉政监督、行政公开、行政惩戒，以及政府内部的行政监察等。总之，行政监察属于行政监督的范畴，是行政监督的一种类型，是行政系统内部的一种监督形式。

三、回归本位：海上监视执法

基于上述分析，无论是“监察”还是“行政监察”，都是有其特定内涵的相对规范的学术用语。既然如此，海洋行政监察也就没有任何特别之处了，这是因为“海洋管理的性质实际上仍然是属于行政管理范畴”[1]82。因此海洋行政监察作为海洋行政监督的一种形式，其监察对象绝非海洋行政相对人而必然是海洋行政管理机关及其工作人员。明白了上述原理，我们就可以探讨海洋管理实践中针对海洋行政相对人的监督问题了。

第一，海洋行政执法包含针对海洋行政相对人的监督。事实上，学者们对海洋行政执法作出了不同的理解。有的学者将海洋行政执法理解为“海洋行政主管部门及其所属的中国海监机构对组织和个人遵守海洋法律、法规和规章的情况进行监督检查，发现和查处违法行为的活动，主要包括海洋行政检查和海洋行政处罚两项内容”[11]，显然这是一种狭义的理解。谭柏平则将海洋行政执法作出了广义的理解，是指“海洋行政机关为实现国家海洋行政管理目的，依据法定职权和法定程序，执行海洋法律、法规和规章，所实施的直接影响海洋行政相对人权利义务的行为，包括行政许可、行政检查、行政处罚，还有行政征收、行政确认、行政裁决、行政强制、行政奖励等”[3]231。事实上，上述两种观点早就得到了罗豪才的归纳与综合，他认为：“执法，是指国家机关执行适用法律的活动。行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”[12]。显然，行政执法既是行政机关执行法律的行为，也是执法机关针对行政相对人行使和履行义务情况所进行的监督检查行为，包括了法律适用和监督相对人两个方面。于是，鹿守本就对海洋行政执法作出如下总结：“海洋执法，或者更为确切地表述为海洋行政执法，是政府的行政行为。任何社会活动和行为都有其主体，海洋行政执法的行为主体就是海洋行政执法机关和海上执法队伍”[1]294。海洋行政执法机关偏重于法律的适用，而海上执法队伍则偏重于对海洋行政相对人的监督检查。

第二，海上执法队伍是监督检查海洋行政相对人的基本手段。海洋执法属于行政执法范畴，具有普通行政执法的共性，即适用法律法规于具体事件的行为。但是，海洋行政执法的领域是海洋，海洋权益、资源与环境的违法、违规事件基本都发生在海洋区域内，发现这些违法、违规行为并获取证据，必须在海上现场进行，由此决定了海洋执法具有不同于普通行政执法的特殊性。即海洋作为特殊的区域，没有一支装备优良并能适应这种环境的监视力量，就不可能发现和处理海洋行政相对人违法违规的事件，海上执法的行政行为也就不可能产生，海洋法律法规的实施也就没有保障。由此可见，建设一支海上执法队伍是开展海洋执法的必须条件，也是海洋执法管理的一项职责性的任务。所谓海上执法队伍，是国家海洋行政及其有关管理部门为实施对管辖海域实时监视、监督检查海洋法律、法规在海洋资源、空间、环境开发和保护活动中得到海洋行政相对人的遵守，而建立的海上专门监视、监督检查力量。“海上执法队伍既是海洋行政执法主体的组成部分，也是海洋行政执法的海上巡视、侦查和事故、事件现场调查、取证和应急处理的执行力量”[1]299。总之，国家海洋权益虽然是客观存在的，但是还需要通过国家的力量去维护，运用国家的职能对其海上领土和主权所及海域对象，实施有效控制、管理。也只有国家的事实的管理，才能保证国家海洋权益的最终实现。对于无法看见物理边界的国家管辖海域而言，强有力的海上执法队伍是国家海洋权益和开发利用秩序的保证。相对于普通行政管理而言，海上执法队伍对于海洋行政管理具有特殊重要性。

第三，监视执法是表示海上执法队伍属性的规范学术用语。对于沿海国家而言，建设一支海上执法力量既是海洋执法的需要，也是维护海洋权益的需要，它是沿海国家的共同性问题。正是基于此，早在20世纪70年代“由英联邦秘书处为所罗门群岛组织了第一次综合性的区域性联合监视与执法方面的研究”[13]。1982年制定的《联合国海洋法公约》第204条对海上监视作出了规定：各国特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。随着《联合国海洋法公约》的通过，联合国及其有关国际组织非常关注公约的贯彻，对各沿海国家的海上执法力量的建设也提出了明确的要求。在1990年联合国大会第45次会议上，秘书长作了题为《实现依海洋法公约而有的利益：各国在开发和管理海洋资源方面的需要》的报告，其中第4部分第5节“监视和执行”，专门论述了海洋监视执法问题。报告认为：“监视和执行作为各国确保各国依照《联合国海洋法公约》通过的国际海洋规章获得履行的手段，扩大适用于广泛的活动，包括在其陆地领土（指海洋地理范围中的海岸带陆地和岛屿领土陆地）、在其内海及以外的地区（指领海、大陆架和专属经济区等国家管辖海域），正在领海上航行的船只、在人工的岛屿和结构上，甚至空中。由于很多目的，作为有效开发和管理海域资源不可或缺的要求，和执行必须包括与海岸接邻的整个海域”。该报告把海域巡航监视和执法，视为沿海国家进行海洋有效管理不可或缺的至关重要的条件。该报告中对沿海国专属经济区生物资源的保全、管理和利用工作曾指出：“许多国家提出偷偷捕鱼，违法取得专属经济区生物资源问题，并表示需要监视和执行法律。这种需要包括海岸警卫能力、空中监视以及各种合作安排”。沿海国只有建立起强大的海上执法力量，才有可能及时发现并依法采取措施。可见，海上监视执法是国际社会普遍运用和认可的表示海上执法队伍属性的规范学术用语。

第四，监视执法在我国海洋行政管理理论与实践上同样得到普遍运用。在我国海洋管理实践领域，1995年9月29日，中央在批转各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构时指出：《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》经中央机构编制委员会审核，并报国务院批准，其主要职能是：进一步强化海洋行政管理职能，加强海洋监测监视和执法管理、维护海洋权益、保护海洋环境和资源的可持续开发利用。因此，建设并管理一支海上综合监视执法的国家队伍，承担覆盖国家管辖海域全面监视执法职能，“既履行监视、监督海上自然的和人为发生的非常事件，又要担负对各种事故、事件进行记录、调查取证和现场应急处理，或制止、或防治、或驱赶、或扣留等，并迅速、及时将所发生的情况通报有关行政主管机关，如需要还应协助主管机关进行处理工作”[1]365，对于海洋行政管理而言是十分必要的。在理论研究领域，国内学者不仅将海上监视明确界定为“密切关注各类船舶的活动或人类在海上的其他活动，包括海运、捕鱼、航行、勘探开发及娱乐活动等，以发现违法和违禁情况。也就是说，它是通过预防、执行法律或进行惩处，从而防止或消除不良行为，对人类在海上所进行的各类活动进行监视或警戒”[14]73，而且通过比较美国、日本、韩国等海上综合监视执法力量，直面我国海上监视执法队伍的问题，即“中国海洋执法力量因部门分割显得十分薄弱。目前，海洋、交通、渔业、边防、海关等都拥有自己的执法力量，都在各自购置船只和飞机，但只能在中国近海执法”[14]145。上述“海上监视执法中各种问题的出现，其原因可能是多种多样的，但其控制性的原因是国家海上监视执法体制问题”[1]350。总之，海上监视执法不仅得到国际社会普遍运用和认可，而且20世纪90年代中期以来在我国海洋行政管理实践领域与理论领域同样得到普遍的运用和认可。

结语

综上所述，行政监察与监视执法指向对象不同，基本属性各异。然而无论是在我国海洋行政管理实践领域还是在理论研究领域，在监督海洋行政相对人的问题上，一方面适用国际公认的规范术语海上监视执法，一方面适用海洋行政监察。概念是思维和分析的基本工具，具有统一、界定明确、逻辑结构严密的概念体系是一门学科成熟的标志。上述学术用语的混合使用或交替使用现象表明我国海洋行政管理学科的不成熟。正如国内学者所指出的，“当前对海洋行政管理的界定主要集中在两个角度：一是从行政法的角度对海洋行政管理及其他海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一书即是按照行政法的角度来编撰。二是从管理学的角度阐述了海洋管理和海洋行政管理的关系，如郑敬高等人编撰的《海洋行政管理》一书”[15]。理论是实践的先导。规范、成熟、完善的海洋行政管理理论有助于我国政府稳步推进以提高海洋综合管理能力、发展海洋经济、维护海洋权益为基本内容的海洋战略。因此，构建一门规范的海洋行政管理学尤为迫切。

[1]鹿守本.海洋管理通论[M].北京：海洋出版社,1997.

[2]滕祖文.海区海洋行政管理研究[M].北京：海洋出版社，2009.

[3]谭柏平.海洋资源保护法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008.

[4]全三国文[M].

[5]汉书[M].

[6]彭勃，等.中国监察制度史[M].北京：中国政法大学出版社，1989：7.

[7]孙中山全集：第1卷[M].

[8]卓越.比较公共行政[M].福州：福建人民出版社，2003.

[9]徐晓林，田穗生.行政学原理[M].武汉：华中科技大学出版社，2004.

[10]徐育苗.当代中国政治制度研究[M].武汉：湖北人民出版社，1993.

[11]张宏声.海洋行政执法必读[M].北京：海洋出版社,2004：75.

[12]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社,1989：153.