从制度伦理看养老并轨难在哪里

◎文/王秋波

近段时期以来，机关事业单位人员与企业职工养老金“双轨制”一直是社会各界关注的焦点。所谓“双轨制”是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，特指企业和机关事业单位采取的不同的养老制度。据了解，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资。支付的渠道也不尽相同：企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；另外，享受的标准不一样，机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。随着公众对养老金问题的关注度越来越高，“双轨制”的弊端也逐步凸显出来。人社部官员已明确表示并轨是方向。既然方向已定、目标明确，那么，当下就该下真功夫、出实招，从制度层面走向并轨。

并轨难在哪里

第一，并轨的最大难点在于群体间的利益协调。并轨就是要改革社会养老保险制度的“碎片化”，建立一体化的社会养老保险制度。改革就会触及众多事业单位人员的利益，要让这些人像企业员工那样在职时掏腰包，退休时少拿养老金，自然会引发不满，产生抵触情绪。为什么前几年试点省份大都持观望态度而逡巡不前？从改革方案的难产即可窥见一斑。

第二，并轨的最大瓶颈是事业单位人员担心待遇会降低。“双轨制”形成后，事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上。并轨后，很多人预期的养老金将会出现三六九等，养老待遇降低。

第三，并轨的新旧制度衔接较难。这种由权力设计出来的养老金“双轨制”，保护了权力设计者自身的利益。况且，改革后，特别是事业单位人员将与企业职工一样缴纳养老保险费，统账结合，部分积累。那么改革前所欠的那部分养老金如何解决？并轨后又面临多大的资金压力？

第四，并轨的体制性障碍，难以一碗水端平。从前几年试点省份的改革看，公务员养老体制不并轨，事业单位并轨；大部分省市不并轨，几个省市并轨，使得试点改革不仅面临着利益壁垒，也面临着公正性的质疑。从单位性质上看，许多事业单位直接承担着国家授予或委托的公共职能，有的还直接承担社会管理职能、社会服务职能，还有的承担文化传承与创新职能，性质上、职能上与许多国家机关及其工作人员并无二致。如果真要改革，只将事业单位养老保险向企业去靠拢，而不同步改革政府机关及公务员，难以做到公平公正。

并轨如何突破

第一，并轨首先要破除“权力自肥”机制。目前，中央正在积极推进政府职能改革，限制政府权力，这为养老制度改革创造了有利氛围。改革的着力点就在于打破这种固化利益群体的限制，而其中的关键之处就在于政府需要有“壮士断腕”的勇气，要舍得牺牲自我利益。

第二，机关事业单位和企业职工养老金一并并轨。人社部官员曾表示，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。既然目标明确，那么，机关事业单位养老保险制度与城镇职工养老保险制度的改革必须一起进行，实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致，单独进行改革是行不通的。首先将制度并轨，在统一制度的规范下实现养老保险的起点、过程实现公平；其次是缩小差距，缩差应该是采取渐进、稳妥改革和增量改革的方式，机关事业单位的现有养老金水平不降，但其增速将会控制，同时把企业养老金逐步合理地调上去，逐渐缩小两方面不合理的差距。

第三，加强顶层设计。顶层设计的关键性任务就是确立新理念、排除体制性障碍、优化制度安排。进一步明确公平、正义、共享的建制理念，维护法定养老保险制度的统一性，提升制度的公平性与互济性，真正形成养老保险多层次化，保障这一制度的可持续性。在制度优化中，关键是要合理确定法定养老保险制度的统筹层次与均衡责任负担，同时理顺与之相关的管理体制、财政体制。必须明确的问题是顶层设计到底由谁来操作，有无具体的时间表和路线图？

改革既需要顶层设计，亦需脚踏实地，打破一方得益、一方受损的惯性思维，找寻各方都能接受的最大公约数，真正朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”，走向并轨。

关于养老金制度的改革，世界上很多国家都处在探索之中，一些发达国家如美国已取得了一定的成效，可作以参考和借鉴。

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探析美国的养老保险金制度

◎文/游志斌

1935年8月14日，在经历了大萧条时期之后，美国总统富兰克林·罗斯福签署了《社会保障法》，为失业和贫穷的老人提供社会保障，开启了美国养老保险金时代。目前，美国有5400 万人接受社会保险，其中就有3800 万退休雇员和他们的家庭成员，1000 万美国残疾人和他们的家人，以及600 万雇员遗属。大致来看，美国现行的养老保险金制度包括由政府强制推行的社会保障项目、雇主（包括公共部门和民间部门）自主出资的养老金计划、雇员自愿建立的个人退休账户等三部分。三者相互补充，基本构成当前美国养老金制度体系。

政府推动的强制性养老保险金项目

社会养老保险项目作为联邦政府强制性的养老保险金制度，覆盖几乎所有的就业人员，是美国社会养老保险金制度的基石。其中最核心的是，政府对劳动者及其雇主按照一定工资比率统一征“社会保障税”，这是美国仅次于个人所得税的第二大税种。社保税与其他的政府收支完全分开，单独进入联邦社会保障署设立的“社会保障信托基金”，后者即是政府发给民众养老金的来源。对于美国人来说，社会保险是一项关键收入来源，实际上，超过一半的受益者是65 岁以上的老年人，也为他们提供了50%以上的收入来源。

经过多年努力，美国联邦政府逐步实现了制度的统一，基本覆盖了全部就业人口。《社会保障法》于1935年实施时，其对象仅覆盖工商业领域雇员。1939年，工人遗属被纳入该范围。20世纪50年代，又增加了残疾人、公共服务者、农场工人、自由职业者以及军职人员等。实际上，美国社会养老保险制度的筹资为专项税收方式，资金运行方式为现收现付、独立预算，联邦政府财政提供最终担保；社保养老计划由联邦政府统一组织管理，社保资金实行全国统筹；社会保障税由雇员和雇主各自缴纳50%，工资收入特别高的人存在一个纳税基数上限，纳税人员包括一般企业或非企业机构的雇员以及各种形式的自雇佣人员；能够领取社保养老金的基本条件包括年龄和纳税贡献，法定领取年龄为65 岁，纳税贡献计算是采取计点方式，能够领取养老金的最少点数为40，每年最多计4 个点。一般来说，最早能够领取养老金的年龄是62 岁，只不过这时候拿到的钱会只有70%，65 岁领取的话则有85%，而67 岁退休就可以拿到全额。

雇主自主提供的养老保险金计划

雇主自主提供的养老保险金计划，是企业自发提供的福利性的养老金制度，它不具有强制性。具体来说，一方面，它包括公共部门养老金计划，是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划；另一方面，它也包括民间组织养老金计划，指的是企业及一些非营利组织和机构为其雇员提供的养老金计划。1875年美国运航公司建立了民间（企业）的养老金计划。二战后，伴随美国经济的快速发展，越来越多的企业（民间机构）开始实施雇主养老金计划，增强其企业（民间机构）的吸引力。1981年美国《联邦税法》中401（K）、403（B）及457 条款中明确规定政府机构、企业及非营利组织等不同类型雇主，为雇员建立积累制养老金账户可以享受税收优惠后，越来越多的雇主养老金计划开始从传统的收益确定型（DB型）计划向缴费确定型（DC 型）计划转变。这两者都是非强制性的雇主养老金计划，待遇标准需要雇主和雇员谈判确定。另外，401（K）条款规定，员工和雇主将一定的资金注入到养老金账户中，同时，雇主向雇员提供几种投资组合以供选择，将账户资金进行再投资以达到保值增值的效果。双方存入账户的资金和资金收益都可免税，雇员退休后从账户领取养老金的时候，才开始征税。

具体来看，多数民间DB型养老计划采取的是雇主单方注资方式，注资的水平要根据养老金基金的投资收益而确定，而DC 型养老计划一般由雇主和雇员共同按比例缴费。由于雇主DB型养老账户为基金制，即要形成雇员养老金的基金规模(本金及增值部分)与包括在职和退休人员积累的全部养老金权益相当，不允许存在隐性债务，同时规定DB型养老金资产必须与雇主的资产分开，基金投资也必须与雇主业务分离，而DC 型养老计划为在职雇员的个人累积型账户，本金和收益全属个人。值得关注的是，美国联邦政府针对DB型计划可能出现的投资失败情况，建立了养老金利益担保公司（PBGC），防止个别基金投资失败使雇员利益严重受损。联邦政府对DC 型计划采取了税收递延或优惠的政策支持，有效地促进了DC 型养老计划的发展。但是，政府不对DC 计划的养老金投资提供担保，投资风险个人自担。另外，政府对基金管理者以及投资者的行为也都有严格明确的法律界定。目前，让美国联邦政府感到棘手的是，全美50%的劳动力（约7500 万人），他们的雇主没有为其提供养老保险金计划。

雇员自愿建立的个人退休账户

个人退休账户（IndividualRetire-mentAccounts，简称IRA）是美国养老金资产持续增长的主要来源。IRA 始建于20世纪70年代，是一项由政府通过税收优惠政策发起、个人自愿建立的养老金计划。建立IRA 的目的，首先是在上述两种制度的基础上，尤其是在大量的雇员无法纳入雇主提供的养老金计划的情况下，给雇员提供一项能够提高退休后收入的制度性安排。政府税收优惠促进了IRA 计划的持续快速发展。2012年年底，44.7%的美国家庭拥有IRA 账户。实际上，IRA作为一种美国公民自身的长期储蓄工具，所有70 岁以下且有收入者都可以开设个人退休账户，而且不论其是否参加了其他养老金计划。与普通投资账户来相比，IRA 具有免税等多种税收优惠，参与者可根据自己的收入确定缴费金额，但IRA 有最高缴费限额，参与者可根据自己的具体情况和投资偏好进行投资管理。同时，它具有良好的转移机制，参与者在转换工作或退休时，可将401（K）等企业年金计划的资金转存到IRA 账户，避免不必要的损失。IRA 作为美国养老体系中的重要组成部分，还是美国政府经常使用的宏观调控手段。IRA 账户免税额度的提高使全美IRA 基金中增加巨额投资，这笔巨资通过有效的投资体系投向美国各行业的投资中，从而促进美国经济发展，也使普通美国人分享到经济增长的好处。