行政审批改革的最大难点

◎文/薛澜

（作者系清华大学公共管理学院院长、教授、博导）

阻碍审批改革的三个因素

行政审批改革已进行过多次，取消和调整的行政审批项目逾2000项，但实际效果并非尽如人意。时至今日，仍然有许多投资项目从立项到最后批准放行要经过几十个部门、上百道审批环节，盖上百个章，全套程序费时数年。审批改革成为一个难题，成为阻碍改革有效进行的因素，笔者认为存在审批权不清、观念意识陈旧、配套改革跟进不足三个方面，具体来谈：

第一，审批权的“放”与“管”界限不清晰。从目前审批权的设置来看，有相当一部分审批权是计划经济的产物，应该取消；也有一部分是随着市场经济的发展和要求新设立的，也被取消了，但取消之后发现效果并不好，随之出现很多问题。因此，必须明确放与管的各自领域，一些重大项目，如环评，目前就缺乏强有力的监管，类似这样的审批是必要的。明确放与管的边界，才能避免一放就乱的情况出现。

第二，观念意识陈旧。除了一些重大项目和关键领域必须由中央政府进行规制、加强监管之外，很多审批都可以放权给地方、给市场、给社会。在这个过程中，可能会出现过渡性的问题和暂时性的混乱，需要通过加强事中和事后的监管来解决。但一些政府人员由于长期形成的观念意识，只习惯行政审批这样一种单一的方式，因此，在出现一些问题的时候，想当然地采取恢复审批的方式，通过长期使用的前置审批将权力重新集中在政府部门手中，导致审批与放权的反复。所以说，很多权力设置容易，取消难，这是影响审批制度改革的第二个因素。

第三，配套措施跟进不足。如果只改革审批制度，没有其他配套改革，审批改革很难推进。配套改革包括政府职能的转变、机构的设置、人员的配备和能力的提高，特别要明确到底哪些职能是必须政府行使的，哪些是既可以政府完成，也可以由社会和公共服务组织来承担，这些都需要配套跟进。但是，目前没有足够的能力和资源来配合，而且有些配套改革的难度可能比审批改革的难度还要大。比如，对职能转变的认识尚未统一，哪些应该交给政府，哪些应该交给社会；交给社会的，若没有得到很好的执行，政府能否承受其震荡；交给市场的也面临同样问题，一些项目的投资原本按照市场规律，低质量，经营不善的，可能不会上，或被市场淘汰，但地方政府可能出于自身政绩的考虑，会存在违规上马，地方保护的现象。所以，在其他配套改革准备不足，还未全面进行的情况下，单独进行审批改革，难度必然很大。

此外，还需要防止审批制度改革中一直存在着的审批变相问题，如备案制。不少备案程序的繁复与审批过程相差无几，也正因为此，本次审批改革讨论中，各方专家特别强调，如果能够取消的审批权就彻底取消。

合理有效的监管，保证放而不乱，乱而有治

国务院总理李克强5月6日主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，决定再取消和下放一批行政审批事项。此次行政审批改革强调“放”和“管”两个轮子同时驱动，尤其强调了事后监管，这个观念的转变非常重要，是从行政体制改革整体框架上进行系统推进的战略思考，关键是如何落实。从总体情况看，在加强监管层面上还是令人担心的，因为目前“放”有相应的积极的措施，从中央到地方，都在按步骤有计划清理审批清单；但在加强事中和事后监管方面，尚未看到实质性的动作。

中国的监管体系目前存在三方面问题：第一，缺乏对监管不力部门和人员的问责机制，如在污染特别严重的一些地区，我们至今未看到当地领导因为环境污染而被问责；第二，现有法律过于稀松，严格监管缺乏法律依据。2006年，我们曾经做过一个环境治理的研究，发现对于很多企业来说，治理污染的成本比接受惩罚的成本要高，因此他们宁可选择接受惩罚也不进行污染治理。这说明，我们在监管方面还存在很多法律上的漏洞和不足，惩罚力度太弱。第三，监管体制不健全。一方面监管部门的设置存在体制设计不合理的问题。像环境保护、药品安全等事项有很强的外部性，由地方政府负责监管，往往积极性不高，很难起到应有的作用。目前，在地方政府还在追求GDP、过度追求经济效益和政绩的前提下，对经济的干预动力还是很强烈的，将这些领域的监管权下放给地方，很难保证不会出现地方保护，监管的实际力度很可能远远小于中央监管。因此，在这些领域的监管机构设置方面，实行中央垂直管理或省以下垂直管理更加有效。另一方面，目前监管体系的人力、物力、财力的投入与监管面临的任务差距巨大，与我们要解决的问题相比非常薄弱，这方面的投入需要大大加强。

行政审批与监管的关系有点像是“功夫在诗外”，没有强有力的监管，行政审批的放权就很难真正持久。正所谓一矛一盾、一张一弛，如果监管没有及时到位，很有可能在“放”的过程中，出现很多新问题，呈现“一放就乱”的局面，导致取消的行政审批被重新恢复，回到“一乱就收”的老路。

加强监管，应该建立一种长效的监管机制。首先，要实事求是，尊重科学规律。政策的行为有其内在的规律，这也是研究行政管理、行政科学的意义所在。广义的监管包括经济监管和社会监管。社会监管是以环境保护、食品药品安全、生产安全等社会价值为目标的政府监管行为。本文所涉及的监管责任主要指社会监管，是中国转型期公共治理体系建设中最具挑战的问题之一。如果有效的监管体系建立不起来，实现科学发展就会成为一句空话。中国经济的发展，已经不是速度和数量的问题，而是如何提高质量的问题。正如一个汽车制造厂为了保证产品的质量，要有一个严格完整的产品质量保障体系，一个国家经济发展的质量也需要有一套严格完整的质量保障体系，这个体系的重要组成部分就是国家的经济和社会监管体系。从中国的实际情况看，目前对监管的重要性认识不够，对监管体系的经费和人力投入与实际需要相比，还远远不够，需要在提高认识的基础上，大大加强；其次，要不断丰富监管主体，使各类社会组织和公众百姓都成为监管主体的一部分，与当地政府的监管机构形成互补关系。监管体系的建立需要一个过程，我们需要一场监管革命，需要认识到监管的重要性，并在立法、体制方面不断健全和完善，加强顶层设计，将碎片化的各自为政的监管行为整合在一个完整的适应科学发展的现代监管体系中。

有许多投资项目从立项到最后批准放行要经过几十个部门、上百道审批环节，盖上百个章，全套程序费时数年。（图为某地行政审批服务大厅）

此次审批改革在动因、内容、持续性方面具有三大亮点

此次行政审批改革与以往六次改革相比，笔者认为最突出的亮点主要体现三个方面：

第一，动因内在化。纵观之前的几次行政审批改革，改革的动因基本都是由于外在因素被动进行的，比如2001年我国开始行政审批制度改革，其主要目的就是在加入WTO后，能够尽快适应WTO的规则，转变政府职能，使计划经济下的审批制度得到全面清理。当时，更多的外部因素推动改革，而此次改革是政府内部的因素和动力在推动。

第二，内容系统化。与之前审批改革相比，此次改革内容上更全面、更综合、更系统。以前更侧重于放权给地方，调整的是中央与地方的关系；而此次改革明确指出，要放权给市场、放权给社会、放权给地方，并且更侧重于放权给市场和社会。因此，内容上的系统性、综合性较之前更为突出。

第三，改革持续化。此次公布的审批清单只是一个开始，改革还在进行中，与之前改革进行系统地比较还为时过早。李克强总理也指出，目前中央级别的行政审批还有1700多项，他力争在其任期内能够削减三分之一左右。因此，从这个意义上来说，此次公布的首批清单中，总体来说还是比较柔和的，比较容易达成共识的。当然，这133项清单有一些审批还是触及到了实质，在前期讨论和论证的过程中，有关主管部门就明确提出过反对意见，希望将审批权从取消变为备案。

实际上，从行政体制改革整体考虑，行政审批改革只是其中的一部分，既不是开始最早的改革，也不是进行最久的改革。之所以将其作为政府职能转变的突破口，笔者认为主要有两方面考虑：一是行政体制改革的其他配套改革需要进一步研究；二是目前社会普遍感觉市场释放的活力还不够，宏观经济和国内市场还有很大的潜力没有发挥出来，此时将审批改革放在突出位置，一方面可以推进政治体制改革，逐步完善行政管理基础制度建设；另一方面在宏观经济增长存在某些不确定性因素的情况下，通过审批改革实现放权给社会、放权给市场、放权给地方，能够起到释放经济活力的作用。因此，首先进行行政审批制度改革，时机的选择恰逢其时。

从整个行政体制改革的系统工程来看，我们可以对未来有更多的期待，但我们也必须清醒地看到，在后续的审批改革中，将会越来越多地触及到更为实质性的、更为核心的利益，更困难的攻坚战还在后面。

总体来看，此次行政审批改革是一个复杂的系统工程，很难一蹴而就，在本次的第一轮审批改革后，未来还会有第二批、第三批，会更多地触及实质利益，难度也会加大。与行政审批配套的措施不可忽视，比如执政理念的转变，监管体系的建立和加强。只有这样，才能够保证此次行政审批改革的成功实施。