统筹城乡发展背景的新型农村社区建设

◎文/郑会霞

长期以来，三农问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键性问题，也是关系到党和国家工作全局的根本性问题。党的十七大从战略和全局出发，做出了统筹城乡发展、加快推进社会主义新农村建设的总体部署。之后，在十七大精神的指导下，全国部分省市陆续把建设新型农村社区当作统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要战略加以推进。党的十八大又进一步提出要加大城乡统筹发展力度，深入推进新型农村建设，加快完善城乡一体化发展体制和机制。因此，在统筹城乡发展，加快新农村建设的进程中，我们要高起点研究新型农村社区发展问题，同时，通过深入了解新型农村社区建设的推进情况和运作模式，及时总结新型农村社区建设中好的做法和经验，准确把握农村社区推进过程中出现的问题和困难，有针对性地提出对策和建议，以更好地加强对新型农村社区建设工作的指导，促进新型农村社区建设健康运行，从而实现农村地区的持续稳定发展。

一、当前建设新型农村社区的意义

（一）新型农村社区是统筹城乡发展、构筑一体化格局的必然方向

随着经济体制改革的深入，社会转型的加速推进，我国的城乡二元体制不仅成为制约农村发展的结构性瓶颈问题，而且也成为城市发展的障碍。因此，消除当前的体制弊端、构筑一体化格局，是经济社会发展到新的历史阶段的必然要求。党的十八大报告强调：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。”而要实现从城乡非均衡发展向城乡一体化共同发展的历史跨越，必须首先从加强农村基础设施建设，改善农村环境，增加农民收入，提高农民生活质量等重大的民生问题抓起；要落实中央提出的破解城乡二元结构、加快形成城乡一体化新格局的要求，彻底解决目前农村发展的瓶颈问题，建设科学、规范的新型农村社区无疑是最佳选择、最优平台。因此，建设新型农村社区是统筹城乡发展、构筑一体化格局的必然方向。

（二）新型农村社区建设是促进城乡基本公共服务均等化的重要依托

由于改革的非均衡推进，一段时间以来，全国的农村基础设施和公共服务供给不足，且落后于城市是一个不争的事实。农村的基本公共服务之所以缺乏，主要原因有以下三个方面：一是长期以来农村的基础设施建设投入不足；二是涉农资金缺乏统一的投放平台，支农资金难以形成合力。当前，国家对新农村建设是重视的，每年都投入了大量资金对农村道路、供电、供水、通信、垃圾污水处理、危房改造、学校建设、文化广场等基础设施进行完善，但由于村庄小而分散，现有的资金只好“撒胡椒面”，难以形成合力；三是农民的分散居住方式增加了基础设施建设成本和施工难度。这与当前“三化”协调可持续发展的要求不相适应。而新型农村社区建设就是解决上述问题的最好选择。实际上，新型农村社区通过地域上的集中建设，能够实现农村基础设施资源共建共享的要求，能够解决各行政村、自然村无力建设或重复建设问题，减少公共支出，有效压缩建设成本。同时，布局合理、功能齐全的新型农村社区有利于改善农民的居住环境和居住条件。农民集中居住，政府可以由此集中提供水、电、气、暖、道路、通信方面的基本服务，能够优化教育、医疗等方面的资源配置。新型农村社区还有利于促进农民生活方式、生产方式的转变。因此，新型农村社区建设是实现城乡公共服务均等化的重要依托。

（三）新型农村社区建设是保护耕地、实现农业集约发展的客观需要

我国人多地少，土地供需矛盾突出。为保护好耕地和保障粮食安全，必须节约用地，提高土地集约利用率。当前，我国经济社会发展中的实际情况是：一方面，我国的耕地保护形势严峻。另一方面，村居民点集约利用程度低。在这种状况下，利用好农村存量建设用地，是破解土地供需矛盾、解决长远发展用地需求的必然选择。而新型农村社区建设就是解决上述问题的最好选择。实际上，新型农村社区通过地域上的集中建设，通过拆旧建新，科学规划，能够实现农村基础设施资源共建共享的要求，能够有效节约土地，提高农村土地资源的利用效率。因此，新型农村社区建设是保护耕地、实现农业集约发展的客观需要。

（四）新型农村社区是改善居民居住条件、提高生活质量的重要载体

当前，农村环境“脏、乱、差”一直是基层政府最头疼的治理问题之一。“城市像欧洲，农村像非洲”的差距刺痛着管理者的神经，由于长期缺少规划和治理，农户任意选址盖房，造成有新房没新村，村内建筑参差不齐，尤其是曲折不畅的村路，坑洼不平，泥水遍地，严重影响了农民群众身心健康和生活质量。新型农村社区建设通过合村并点，组建成规划科学、布局合理、功能齐全、环境优美、管理完善的新型社区，使农民享受到和城市居民相同的居住环境和公共服务，提高农民的生活质量和幸福指数。社区建成以后，原来分散在各村的一些文化娱乐设施都集中整合在社区，而且各个社区可以根据实际，配备、完善一些新的设施，极大地丰富社区群众的文化生活。因此，当前建设新型农村社区正逢其时，是农村改革发展的必然。新型农村社区的建立，不仅可以迅速改变农民的居住条件，而且必然促使农村基层组织建设、土地制度、财政金融政策等方面的创新，能够推动农村二、三产业的发展，有利于实现农业增效、农民增收，城乡一体化发展。

二、当前新型农村社区建设中存在的问题及原因分析

当前，地方各级人民政府纷纷出台关于加快农村社区建设实施意见，并作了全面部署，充分表明了新型农村社区建设是当前各级党委、政府的重点工作内容。但由于目前新型农村社区建设尚处于一个探索、实践的阶段，并且我国市场经济体制不完善，城乡统筹建设经验不足，农村生产力水平仍处于较低层次，城乡二元结构的存在等，使我们在大力推进城乡一体化的进程中出现了不少问题，对党在农村的领导和社会主义新农村建设提出了挑战，直接影响到农村社区的建设和发展。

（一）缺乏理论指导，社会各界对新型农村社区建设认识模糊

新型农村社区建设作为新生事物，国家尚未制定明确的建设标准和规范程序，对新型农村社区的定位，没有一个统一的概念，对到底什么是规范的农村社区，农村社区建设要达到什么样的目标，农村社区建设的具体内容包括哪些方面，如何推进农村社区建设等问题，都还没有系统的论述，使基层在推进新型农村社区建设时缺乏理论指导，主要表现是：一是基层政府对新型农村社区的工作职责认识不清。二是社会力量参建意识淡薄；三是部分居民对新型农村社区概念的认识模糊，对社区没有形成认同感和归属感。作为社区建设主体的农民共同参与支持社区建设的热情不高，相当一部分农民对新型农村新社区建设了解不多、认识不足，缺乏自力更生的主体意识，对社区各种资源整合利用还缺少有效的办法。一些居民只要求社区为其提供各种服务，而不愿承担新型农村社区建设的责任和应尽的义务，如社区物业费的缴纳，对公用地的侵占，生活陋习的随意性，红白事办理的封建习俗与社区文明建设的冲突等等，这些因素大大增加了新型农村社区建设与管理的难度。

（二）新型农村社区建设资金不足，社会参与机制不健全

新型农村社区建设，投入是保障。当前我国新型农村社区建设的一个普遍问题是社会参与机制不健全，新型农村社区建设资金不足：一是基础和公共服务设施建设资金不足；二是旧宅拆除和土地复耕资金不足；三是农民在新型农村社区内建房（或购房）资金不足。大多数新型农村社区建设的模式是：政府投资建设基础设施和公共服务设施，农民自己掏钱到社区建（购）房入住。根据调研情况来看，农村普遍存在的经济条件布局为1/3农户有能力在新型社区中建（购）房，1/3农户通过借、贷款能在新型社区中建（购）房，1/3农户没有能力在新型社区中建（购）房。由于现阶段农村金融市场欠缺，农民贷款手续繁杂、门槛高，这在很大程度上阻碍了农民到新型社区建（购）房。

（三）新型农村社区建设中形式主义问题突出，分类指导不到位

我国农村各地自然条件和经济社会发展水平千差万别，很难用一个模式来推动新型农村社区建设。目前，我国农村现阶段有条件进行大规模拆村并居的地方毕竟还是少数，要在全国同一时间全部实行拆村并居的办法让农民入住新社区，至少在相当长时期内并不现实。新型农村社区建设要因地制宜，宜拆则拆、宜改则改、宜迁则迁，要尽量依托原址进行改建。因此，从长远发展来看，在积极推进新型农村社区拆村并居的同时，应当认真总结各地通过旧村改造改善农民居住和生产条件的经验，切忌“一刀切”，逼农民上楼。但在具体实践中，新型农村社区建设中分类指导不到位，一些基层干部不顾当地实际，把示范社区建设简单地理解为拆旧建新，忽视了农民主体，忽视了群众意愿，搞不切实际的“强迫命令”和“一刀切”。

（四）新型农村社区管理模式不清，管理体制不健全

当前，新型农村社区管理模式不清，主要表现在：其一，社区管理机制不健全。并村进社区后，原有的村级组织被打破，新成立的社区居委会、党总支职权不清，政府部门职能工作进入社区难以形成协调统一的规划建设机制，“拼凑式”的管理层难以满足新型农村社区的功能发挥。其二，社区内条块分离，职责不清。随着社区的发展，政府职能部门的延伸机构不断进驻社区，但缺乏一个权威性的社区事务管理机构对社区事务实施全面监督、指导。其三，社区建设的配套法律法规、制度不完善。由于我国社区建设的时间不长，与社区建设相配套的许多法律法规还不够完善，社区建设的运行缺乏良好有序的制度环境。

三、建设新型农村社区的思路和对策

当前要统筹城乡发展，进一步推进新型城镇化，加快新型农村社区建设，各级政府应及时采取措施，纠正当前新型农村社区建设中存在的问题，引导新型农村社区建设合理、健康发展，使农民群众切实享受到社会主义新农村建设的成果。笔者根据当前推进新型农村社区建设的实践、调查和分析，提出以下加快新型农村社区建设的几点建议。

（一）建立多元社会参与机制，拓宽融资渠道

建设新型农村社区，需要调动农民和社会各界的积极性，共创多元参与的新型农村社区建设机制。一要设计合理的风险分担机制和定价机制，兼顾投资方利益和农民承受力。二要抢抓国家对农村建设投入增加的政策机遇，对涉农项目资金实行整合、捆绑使用。三要构建统一、衔接、协调、互补的涉农政策资金项目平台，发改委、财政等部门按照新型农村社区建设的具体规划出台新型农村社区建设资金项目整合办法，按照渠道不乱、用途不变，各司其职、各负其责、各记其功的要求，将惠农政策、涉农资金、支农项目向新型农村社区倾斜整合。金融机构应降低门槛，简化手续，提高效率，加快各种货款步伐。

（二）创新社会管理，加快新型农村社区管理体制建设

随着新型城镇化不断推进，大批新型农村社区应运而生，从散居农民到规范化新型社区居民，无论从生产方式或生活方式都发生了根本性转变，对居民的综合素质提出了新的要求。如何在新型城镇化的过程中，充分发挥社区管理作用，创新社区管理模式，完善社区服务功能，是当前影响基层和谐稳定的最集中、最突出的问题，也是从中央到地方各级政府和理论界密切关注且全方位多角度投入，试图探索解决的问题。当前创新社会管理，应重视革除目前社区管理体制机制中存在的弊端，对现有管理体制机制进行改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制机制。一是加强社区居民自治组织建设，努力形成责权明确、相互促进、相互制约的新型社区管理模式。二是正确处理好政府与社区自治组织之间的关系。这就要求政府必须转变职能，结合机构改革，将适应由社区承担的公益型、社会性、群众性的职能下放到社区，遵循“权随责转、人随事走、费随事拨”的原则。三是建立健全相关法律法规和制度。国家立法机关应根据社区建设发展的需要，尽快制定或修订相关的法律法规，并增强其可操作性。同时，注重社区的制度化建设，使社区建设的社会规范系统化、条理化和正规化，增加社区成员的认同感、积极性和依赖性，达到居民思想和社区发展目标的有效整合，促进社区体制改革向纵深发展。

（三）完善相关政策，保障新型农村社区建设健康运行

要充分利用国家给予的政策机遇，在国家有关法律法规政策框架内，围绕破解新型农村社区建设的土地、资金等制约瓶颈，积极研究制定和完善政策，有效解决新型农村社区建设的制约因素。首先，要探索完善新型农村社区建设土地政策。在国家政策允许的范围内，健全土地调整置换及金融互助等方面的各项配套政策，用足、用活城乡建设用地增减挂钩政策；积极研究农村土地、房屋实现自由流转的政策，明确房屋产权；项目管理部门在立项和审批时，优先安排新型农村社区建设以及相关的配套就业和创业项目。其次，要进行户籍管理制度改革以及与之配套的社会保障、医疗、教育、公共服务等，在进行新型农村社区建设的同时，着力改善民生，提高人民的生活水平和生活质量。

（四）坚持规划先行，确保新型农村社区建设任务科学实施

村庄规划是新农村社区建设的前提和依据，只有坚持规划先行，才能确保各项建设任务科学实施、有序推进。编制规划时要注重科学性和可行性，有的放矢地推动示范村建设，避免重蹈“整治—乱建—再整治—再乱建”的恶性循环。在制定规划过程中，必须把握三个原则：一是立足实际。要求各地依据当地经济、社会和人口发展水平，根据村庄自然地理与资源环境条件，因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不强求一致，不搞不切实际的政绩工程。二是突出特色。立足人与自然和谐，坚持传统与现代理念相结合、外观与环境相协调，突出乡村特色、地域特色、民族特色，做到形式多样、格调新颖。三是形成体系。规划内容上坚持居民住宅、基础设施、产业发展、社会事业规划同步安排、同步推进，形成完整的示范村规划体系。

（五）建立责任制和考评机制，确保新型农村社区建设取得实效

新型农村社区建设最终能否落到实处，关键在于是否有一个科学的考评机制，是否有一套健全的责任体系。要把新型农村社区建设作为一项重要内容纳入领导班子和领导干部考评的范围，通过科学、有效的考评、引导，各级领导班子和领导干部要重视新型农村社区建设：一要建立新型农村社区建设和住房建设责任制，根据年度农村社区建设的目标任务，对工作进行细化分解并建立责任制。二要建立新型农村社区建设的综合考评机制，制定科学的考核指标体系，完善评估推进机制，引导各级领导干部重视新型农村社区建设，确保新型农村社区建设取得实效。