构建中原经济区国土规划实施保障体系探索

王 飞，吴巧生

（中国地质大学（武汉） 经济管理学院，湖北 武汉 430074）

一、构建中原经济区国土规划实施保障体系的意义

中原经济区是一个以郑州为核心，以河南省开封、洛阳、新乡、焦作、许昌、漯河、平顶山、济源8个中心城市为核心区，以河南全省18个地市为主体区，以周边省份的相邻的地域，包括山东省菏泽市，河北省邯郸市，山西省长治市、晋城市、运城市，安徽省亳州市、阜阳市等为合作区构建而形成的地域生产综合体。《中原经济区建设纲要》已纳入国家层面规划，目前中原经济区的国土规划编制工作正在紧张有序的进行当中，国土规划实施保障体系建设是中原经济区国土规划编制工作的重要组成部分。

国土规划是以协调地区人口、资源、环境与经济发展为宗旨的空间规划，具有战略性、综合性、系统性、整体性的特点，对国土空间的开发利用发挥着统筹协调和综合调控作用。从其作用的范围来看，涵盖了其规划空间范围内的社会、经济、文化以及资源环境等诸多内容[1]。中原经济区国土规划是统筹中原经济区国土资源开发利用保护整治、经济发展与社会活动、生态环境治理与保护三者关系的国土空间布局优化的总体方案，规划通过合理配置国土资源，优化国土空间布局，调整国土空间开发利用结构，落实国家对于该区域（主要是河南省）发展的重大战略部署，增强政府宏观调控能力，促进全省和省内各区域协调发展，实现区域职能分工互补。开展中原经济区国土规划编制工作，是新形势下深入贯彻落实科学发展观、促进经济发展方式转变、加快中原崛起的客观要求，对落实国家促进中部地区崛起规划、培育新的经济增长极、推进中原经济区科学发展、促进河南省经济社会可持续发展，具有十分重要的战略意义。国土规划编制的最终目的是要付诸于实施，否则就只能是纸上谈兵。

随着中原经济区国土规划工作的开展，如何保障国土规划的顺利实施，从而促进国土规划发挥其应有的作用，实现中原经济区资源的优化配置，区域核心层、辐射层的全面协调发展，是该区域迫切需要解决的问题[2]。

二、构建中原经济区国土规划实施保障体系的基本思路

构建中原经济区国土规划实施保障体系，应以科学发展、和谐发展、协调发展、开放发展与合作发展、公众参与的基本理念为指导原则，以实施服务型政府、高效型政府、责任型政府、透明型政府、诚信型政府的战略思路为基本目标，在结合中原经济区实际情况的前提下，全方位创新体制机制，扩大开放合作，获取国家支持[3]（p386-390）。

为保障中原经济区国土规划的顺利实施，必须从法律、行政、经济、社会监督和技术等方面入手，加强在社会、经济、文化以及资源环境等方面的体制机制创新。具体来看，就是要以完善的法律法规体系，作为规划实施的必要依据，以灵活的行政手段来组织、指挥和监督规划的实施，以有效的经济手段来规范和引导国土规划的实施，通过建立公众参与制度等形式来监督和维护规划的实施，通过运用科学先进的技术手段为规划提供高效的技术支撑[4]（p63-64）。

三、中原经济区国土规划实施保障体系基本框架和内容

（一）基本框架。

中原经济区国土规划实施保障体系设置分为三个层次,包括五大保障措施。三个层次即目标层、管理措施层和具体措施层,目标层是指中原经济区国土规划实施管理目标；管理措施层主要为法律法规、行政管理、经济手段、技术管理、社会监督；具体措施层是上一层次的深化,主要体现为细化的法规、制度、政策、规范、标准、技术等有关内容。五大保障措施包括法律法规保障措施、行政管理保障措施、经济保障措施、技术保障措施、社会监督保障措施[5]（p20-22）。具体见图1。

图1 中原经济区国土规划实施保障体系框架图

（二）基本内容。

1.保障国土规划实施的法律法规体系创新。

世界上许多国家都制定了一系列与国土规划相关的法律法规，如日本从1950年就出台了《国土综合开发法》，并逐步调整和完善，先后颁布涉及国土规划的法律法规约79个，目前已形成一套完整的国土规划法律法规体系。韩国自1941年建设部成立并主管国土规划后，也不断完善国土规划的法律，1963年制订了《国土建设综合计划法》，2002年改称为《国土基本法》，逐步建立起了规范国土综合规划、地域规划和部门规划的编制、审批以及执行的法律体系。德国早在1965年通过了《联邦空间规划法》并于2004年6月24日最后一次修改。我国自建国以来也颁布了一系列的国土规划法规文件以及国土利用和资源开发方面的法规，如《国土规划编制办法》、《全国国土规划纲要》、《中华人民共和国土地管理法》等，但总的来看，国家还欠缺完整、系统的法律保障措施，特别是国土与区域规划尚无法律依据，导致国土规划的实施得不到有力的保障。

鉴于此，国土规划实施的法律法规保障体系创新应从两个方面着手：一是由国家立法机构颁布有关国土规划编制和实施管理的法律法规和政策规定，这是规划实施的根本法律依据；二是由地方立法机构颁布地方性法规，中原经济区国土规划工作实行初期就应当对国土规划的编制、修订、审批和实施等环节从法律上作出具体规定，除严格按照国家规定的《国土规划编制办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等法律规定外，还应制定可操作性强的配套法规，能够切实指导中原经济区国土规划工作的开展，并对规划实施过程中的市场行为进行约束。据此，应制定《中原经济区区域规划管理条例》、《中原经济区国土规划管理办法》等规定，同时，应提出国土资源管理办法，探究跨区域资源开发利用与保护的协调机制，完善区域开发利用政策，提出差别化的区域政策[6]（p96-99）。

2.保障国土规划实施的行政管理体系创新。

行政管理体系在国土规划实施中占据核心地位。只有进一步改革行政机制，才能健全政府职责体系，优化组织结构，理顺权责关系，规范行政权力运行；才能形成有利于加快经济发展方式转变的机制和利益调节机制，促进社会经济、资源环境的全面、协调、可持续发展。只有进一步创新行政管理方式，才能使行政行为更加公开透明、规范有序、科学民主、便民高效，才能带动和促进经济、政治、文化、社会等各个领域改革不断深化，从多方面构建有利于落实国土规划的体制机制，更好地推动科学发展。结合国土规划实施的要求，中原经济区的行政体制创新应该从行政模式、行政方式、行政管理等方面的改革与创新几个方面做起。

（1）建立适合中原经济区国土规划实施的行政模式。

中国经济区的建设，现实情形来看，大致可以分为三种形态：第一种是经济主导型、第二种是行政主导型、第三种是经济加行政兼导型。从中原经济区的特点来看，其区域空间集聚程度不足，突出表现有两点：一是中心城市带动作用不强，郑州作为河南省省会和中心城市，核心地位尚不突出，其整体经济实力和经济规模集中度仍有待提高；二是经济空间集聚程度不明显，目前还没有形成完备的中原经济区核心集聚区。因此，中原经济区的发展必须要依靠行政主导加经济兼导，通过运用行政力量强力整合和市场力量引导区域内的社会经济资源，促使中原经济区的快速发展。国土规划是对中原经济区区域国土开发、利用、保护和整治的统筹谋划和综合部署，具有公共政策和行动纲领的双重属性，必须以政府主导发挥市场机制作用为基本原则加以实施。

中原经济区国土规划的实施，要彻底改变过去完全由政府包揽，依靠自上而下的行政命令的做法，转变为采取以政府为主导、充分发挥市场机制的作用、积极推进区域合作与交流的做法。创新区域合作交流机制，坚持互利共羸、市场运作、优势互补、共同发展，积极推动合作平台、互动环境建设，拓展合作领域，完善合作方式。

（2）优化中原经济区行政层级的空间结构。

河南省居于中原经济区的核心，行政管理的空间结构呈现出明显的圈层结构，由内向外逐步扩散。但是也体现出明显的弱点：一是中原经济区行政管理的等级层次较多，大体包括以省级、副省级中心城市为主的一级城市，以区域中心城市为主的二级城市、以区域副中心城市为主的三级城市、以县级市为主的四级城市，还包括建制镇为主的外围城镇体系；二是中原经济区在行政管理上交错联系的空间网状结构，部分城市与部门的隶属关系复杂。这种网状的多层级行政管理的空间结构将导致中原经济区在行政管理、政策实施方面效率不高。为保障中原经济区国土规划的顺利实施，必须优化中原经济区行政层级的空间结构，从而促进国土规划的顺利实施。

针对中原经济区行政管理的等级层次较多的现象，要进一步理顺隶属关系，根据其社会经济发展水平以及空间定位，确定其在经济区中的地位，要根据促进区域均衡发展、有利于对现有的空间资源进行有效整合的原则，对相关核心城市的区划进行整合。对社会经济发展较为迅速，彼此经济相融性和一体化发展势头较好，区位空间接近的中小城市，按照行政区划和经济一体化相适应的原则，逐步整合为中等城市；对于单个社会经济发展较好，但现有城区规模较小，发展空间不足的城市，应该积极考虑其辖区的扩大化方案。对该类城市应该通过相关政策的引导，促使其向大城市发展，构建中原经济区的多极化发展趋势。

通过优化中原经济区行政管理的空间结构的层级，一方面减少层级层次，从而精简了政府机构，能够合理配置地区经济、社会资源，提高城市空间的承载能力，提高行政效能，降低行政成本，提升国土规划实施效率，因而进一步拓展发展空间，并为实现行政层级扁平化创造有利条件；另一方面，通过提升城市的空间区划层级可以形成各级城市竞相发展的新局面，而经济社会发展权限得以扩大，也为经济一体化的经济区域实现行政一体化提供了条件，这将进一步促进国土规划在更广泛的空间内协调统一。

（3）建立中原经济区国土规划实施综合协调推进机制。

国土规划实施的核心内容应该是统筹区域发展，协调区域空间，因此，协调各区域各部门的工作是保障国土规划实施的重要方面。首先，建立代表中原经济区直接实施国土开发项目的协调机构，该机构可挂靠在河南省国土资源厅。负责中原经济区国土空间内不同区域、不同层级国土规划的协调工作、对重大问题形成决策并作出工作部署，使规划目标在不同的部门和领域得到具体落实。其次，完善区域间与部门间联动协作机制。国土规划空间内的跨行政区域优化资源配置和经济一体化是中原经济区整体发展的根本力量。要统筹协调好各地市在国土开发、利用、保护和整治中的利益关系，最大限度地协调和平衡各地区利益，切实发挥省级和各地市的两个积极性[7]（p362-365）。在规划制定和实施过程中，组织发改委、建设、交通、农业、环保、旅游等部门广泛参与，特别是涉及规划指标、空间布局、重大项目的，要组织各有关部门进行论证，加强沟通和协调，促进国土规划实施在中原经济区范围内的协调一致。

图2 中原经济区国土规划综合协调机制运行图

最后，建立国土规划实施指导委员会和咨询机构。建立国土规划实施指导委员会，其是一个领导和协调机构，成员由河南省政府行政一把手或分管副职任主任，成员由国土资源管理部门、发改委、建设、农业、交通、水利、环保、旅游等管理部门的公务要员组成，同时吸收大公司参与。负责制定国土规划实施的重大决策，而具体的办事机构则设在省国土资源厅。其职责是，协调部门之间、地区之间的利益关系，针对实施过程中可能出现的问题和新情况，进行实施政策与措施的制定和科学调整。建立国土规划实施咨询机构，主要由经济、法律、区域、土地、矿产、环境等方面的院士和专家组成，并吸纳非官方的中介机构、知名企业和民间组织参与，是一个非官方组织，独立于各部门和地区之外，代表经济和社会活动的各个阶层的利益[8]（p38-40）。对规划编制和实施提出决策参考意见，提供咨询。

3.保障国土规划实施的经济体系创新。

（1）市场管理体制机制创新。

国土规划的制定和实施要充分发挥市场规律的作用，这是因为市场在配置土地、资源以及形成经济空间布局方面起着不可替代的作用，中原经济区的国土规划的实施更离不开市场机制的作用，通过对中原经济区市场体制的创新，充分运用市场机制，引导土地、资本、劳动力等生产要素在国土规划空间内合理流动与集聚，提高配置效率，为促进城镇土地的集约利用和用地结构，优化中原经济区重大基础设施布局，促使产业体系在国土空间的合理分布提供支持。

中原经济区市场管理体制机制的创新就是要充分发挥政府和市场的共同作用，避免政府对微观经济的过分干预，避免地方和部门出于利益因素而阻碍市场化配置资源的进程，建立一套健全完善的市场配置资源的制度体系，保障市场化改革举措的顺利进行和市场功能的发挥。具体而言，就是要建立促进市场配置资源的政绩导向机制，同时，建立具有完善有效的价格体系，形成公平有序的竞争机制。中原经济区国土规划在注重提高地区经济竞争力的同时，也可加强跨行政区域间的经济协作模式，取长补短，从而可缩短地区间差距，实现区域经济的平衡发展。

（2）金融体制创新。

从中原经济区金融市场整体发展的角度来看，中原经济区经济货币化金融程度处于全国中等水平，金融发展方面还未能很好地显示出其在中部地区的优势地位，且近年增势平缓。目前对中原经济区空间范围的金融支持政策的制定与实施也面临很多问题。加强中原经济区金融体制的创新，需要做到以下几点：一是健全中原经济区的区域金融组织结构，使其结构均衡，布局合理，同时加紧设立地区性政策银行，专门支持中原经济区建设。二是建立中原经济区区域金融中心，形成以郑州为区域金融中心，辐射开封、洛阳等处于中原经济区的核心层和紧密层的城市，有效融合中部地区的区域金融体系。三是加强中原经济区区域金融的整合创新，调整目前中原经济区区域内金融机构相互分割、各自为政的状况，以郑州作为区域金融中心对跨区金融机构进行协调和管理。

（3）财税体制创新。

为保障中原经济区国土规划的顺利实施，应对资源税、环境税和地方税种进行调整。首先，调整中原经济区资源税，积极探索推进中原经济区矿产资源有偿使用制度改革，扩大资源税征收范围，从矿产资源、水资源扩大到其他非矿产资源，同时提高资源税税率水平。其次，加收环境税，促进国土空间环境的保护，从征收方式、主体、客体、税率等方面予以规定，中原经济区可争取成为环境税征收的试点区域。第三，对房地产税，尤其是物业税等税种进行调整，稳定推行物业税，使其成为地方政府重要的税收来源。

4．保障国土规划实施的技术保障体系创新。

国土规划在编制和实施过程中需要先进的技术作为支撑，技术支撑保障层次的内容十分广泛，目前国土规划工作中常用的高新技术有地理信息系统（GIS）、遥感系统（RS）、决策支持系统（DSS）等，一些先进的信息工具如全球定位系统（GPS）给国土规划工作带来便捷，为野外勘察和数据采集提供依据，同时，随着国土规划工作理论基础的不断成熟，国土规划工作已经由定性研究逐渐向定量研究发展，且越来越多的数学方法得到应用，如AHP法、灰色关联分析、系统动力学模型等，研究的深度得到极大提高。中原经济区国土规划的编制也应在理论和实践相结合的基础上，尽可能采用以数学模型为基础的定量分析，对资源环境进行综合评价，使结果更加具有客观性，同时，在实施中原经济区国土规划过程中，更应该运用国土规划信息管理系统以及动态监测和预警系统等先进方法和手段。

专业技术人才是国土规划编制和实施的重要基础，国土规划工作涉及面广，必须有专门的人才对规划和实施工作进行科学的管理，同时，先进的技术软件和数学方法也需要专业人士才能完成。因此，中原经济区的国土规划工作须采用各种手段吸纳人才，尤其是能胜任国土规划管理的高级人才，以确保国土规划工作有条不紊地顺利开展。

5．保障国土规划实施的社会监督体系创新。

社会监督就是社会大众对规划制定的参与、监督和维护。美国、德国、韩国和日本等发达国家在国土规划中，都非常重视公众的参与，如美国的规划法规中明确要求规划的编制要保证社会各界的参与，美国州法律规定，地方政府在将规划付之实施之前，要举行公众听证会，听取公众对规划的意见。德国政府也规定每位公民都可以直接向有关部门发表自己的意见，德国国土规划顾问委员会的主要任务就是通过组织召开信息发布会和意见听取会，广泛听取和了解公众的意见[9]（p2-10）。我国国土规划做得较好的地区如辽宁、深圳和长株潭地区也强调要听取公众的意见，一方面，政府可以了解公众的社会需求，另一方面，亦可通过集思广益，吸取公众的智慧和经验，减少失误。因此，中原经济区要保障社会公平和效率兼顾，就必须鼓励公众广泛参与规划编制和实施工作，制定公众参与和监督机制，使规划在编制、实施的不同阶段各利益阶层均有机会发言和参与政策制定、规划编制以及管理过程。为确保公众参与制度的执行，还必须实行和完善公示制度、管理公开制度，中原经济区可设立专门的国土规划部门机构，在规划编制和实施的重要节点召开信息发布会和公众听证会，并与居民、企业及利益相关者进行对话、协调与合作，提高政府职能的公平民主和国土规划的社会可接受性。

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[2]孟旭光．国土资源规划理论与实践[M]．北京．地质出版社，2009．

[3]刘天科，候华丽．市场经济体制下的国土规划实施保障体系理论研究[C]．资源·环境·循环经济——中国地质矿产经济学会2005年学术年会论文集，2005．

[4]张彦英，樊笑英．新时期国土规划的六大问题[J]．国土资源导刊，2011．

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[7]孙海燕．区域协调发展机制构建[J]．经济地理,2007,（5）．

[8]《辽宁省国土规划》课题组．辽宁省国土规划实施的基本条件[J]．国土资源，2009,（7）．

[9]张丽君．典型国家国土规划基本经验[J]．国土资源情报，2011,（8）．