整体性治理视域下的城市社区管理研究<br/>——以南宁市Y社区为个案

整体性治理视域下的城市社区管理研究
——以南宁市Y社区为个案

2013-05-25曾凡军谭周琴

湖北社会科学 2013年4期

关键词：居民社区管理

曾凡军，谭周琴

（1.广西大学，广西南宁 530004；2.西南大学，重庆北碚 400715）

整体性治理视域下的城市社区管理研究
——以南宁市Y社区为个案

曾凡军1，谭周琴2

（1.广西大学，广西南宁 530004；2.西南大学，重庆北碚 400715）

整体性治理是20世纪90年代新兴的政府治理理论，其核心思想为协调和整合，该理论主张实行大部制改革和重新政府化，对我国政府机构改革有较强的借鉴意义。近年来，城市社区管理日益成为城市建设与管理的重要环节，我国社区管理虽取得了不少成绩，但也存在一些碎片化问题。如何有效发挥城市社区在城市管理中的作用，成为我国城市化进程推进、城市管理创新面临的一个重大问题。

整体性治理；城市社区；社区管理

随着我国经济体制大规模转型，城市化进程的推进以及“农转非”等政策的实施，城市居民数量逐渐增多、居民结构也日益复杂。原由企业和政府承担的部分社会管理和服务职能逐渐分离出来转移给社会，作为城市居民聚居地的城市社区成为城市管理的重要环节。城市社区该如何更有效地承接企业和政府转移的社会管理职能、克服社区管理中的碎片化问题、完善城市社区管理，成为学界普遍关心的重要问题。整体性治理作为20世纪中后期出现的新兴治理理论，最初主要是针对政府管理中因官僚制和新公共管理造成的职能错位、部门主义、条块分割等“碎片化”问题提出的。随着整体性治理理论的实践和发展，其适用范围越来越广，成为管理实践的重要指导性理论。

一、理论阐释

（一）整体性治理。

作为全新的政府治理理论，学界尚未形成对于整体性治理普遍认可的定义。笔者较认同国内著名学者胡象明和唐波勇的观点：“借助数字化时代信息技术的发展，立足于整体主义思维方式，通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务。”[1]

1．提出背景。

随着经济全球化进程的加快，国与国之间的联系越来越紧密，跨区域、跨国界的公共事务增多，仅靠单一组织的力量往往难以解决，基于共同利益的考虑，各组织开始走向联合，这是促使整体性治理理论提出的现实动因；官僚制管理带来的机构臃肿、资源浪费、部门主义、管理效率低等弊端以及新公共管理由于对市场机制的过于推崇，导致的各专业部门仅关心本部门利益、忽略部门间的合作与协调、管理力量分散等碎片化问题，成为该理论提出的理论基础；20世纪末英国“协同政府”的实践，以及美国一些地方政府在不同程度上采取的整体性治理的做法，成为整体性治理理论的提出、发展和完善的实践基础；现代网络信息技术的进步为跨部门的协调和整合提供了方便、快捷的沟通方式，也为整体性治理的实现提供了技术支持。

2.理论主张。

作为政府改革的新理论，整体性治理提出了许多新主张：（1）治理理念。整体性治理“以满足公民需求作为主导理念”，[2]认为公共管理者应以公民需求的满足和问题的解决为出发点，据问题解决的需要协调和整合利用各方资源和力量，协同解决问题。（2）治理结构。整体性治理理论提倡“必须使分割管理模式下的金字塔式治理结构变革为扁平化的网络状治理结构”，[3]扁平化的网络状组织结构因行政层级少，部门间关联性强，有利于实现组织间有效的沟通和协调，整合管理权力与资源。（3）运行机制。整体性治理认为，协调和整合是实现管理主体间资源和优势互补的有效运行机制，其中尤其强调信任和责任感，两者被希克斯看作是“整体性治理整合过程中最重要的功能性因素”。[4]希克斯还提出，整合应包括“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[5]三个维度。（4）实现手段。日益发达的互联网技术不仅使跨组织、跨地域的沟通更为高效、快捷，也使得建立跨越组织边界的统一数据库，实现数据共享、整合运作成为可能。

3.局限性。

凡事都具有两面性，整体性治理在给我们带来新主张、新思想的同时也存在一些局限性：整体性治理提倡构建网络化的扁平组织结构，在具体实行过程中难免会与原有的官僚制等级管理体制发生冲突和摩擦，如何实现两者之间的平稳过渡成为推行整体性治理的一大难题；在整体性治理理论提倡下的大部门式管理中，原有的管理职能分化、责权不一等碎片化问题仍有可能存在；过度强调管理主体间的协调和整合，可能促成利益集团的形成，进而对政府等公共组织的传统权威产生威胁；另外，要实现整体性治理主张的各管理主体基于信任和责任感的相互合作、充分发挥各自资源优势的整合运作是有一定难度的，因为这可能会受到来自既得利益者的阻碍，成为整体性治理有效实行的掣肘。

（二）城市社区及管理。

据中共中央办公厅、国务院办公厅下发的关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知（下简称“通知”），“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”[6]（p276）即为社区。社会学家则认为社区是“区域性的社会，换言之，就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会”。[7]笔者认为社区即人们因血缘、民族、工作等因素聚居的地方，社区有多种表现形式，如农村中的村、社、屯、镇等，城市中的小区、街道等。前者的居民构成较为简单，管理难度相对较小，因而本文将着重探讨城市社区。

1.城市社区。

“通知”中称城市社区为“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，[6]（p276）其较明确地规定了城市社区的地域范围，但未涉及城市社区的本质特征。笔者比较认同杜晓燕等学者对城市社区的定义——“一定区域内由从事非农业劳动的密集人口所组成的共同体”。[8]城市社区的主要特点有：社区居民构成复杂，民族、信仰、工作、生活习惯等存在较大差异；社区居民多集中居住，且流动性大；人际关系冷漠，居民更多地关注自身经济利益，表现为居民间的互动不足以及对社区事务的漠不关心等。

2．城市社区管理。

城市社区作为城市居民的聚居地，社区管理水平的高低，直接影响着城市社区居民的生活质量和水平，同时也对城市经济文化发展、社会稳定、城市治安等产生间接影响。城市社区管理的定义为，“在市政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区内的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的这样一个过程”。[9]由此可见，城市社区管理主体应为政府主导、多方参与的多元化管理主体，城市社区管理的对象为涉及社区居民切身利益的各项公共事务，社区管理是一个包括组织、控制、协调等步骤在内的系统化过程。城市社区管理的主要内容有，“社区行政管理、社区规划管理、社区建设管理、社区物业管理、社区环卫管理、社区文化管理、社区人口管理、社区安全管理以及社区服务管理”，[9]本文主要分析城市社区行政管理。

（三）整体性治理与城市社区管理的契合性分析。

随着整体性治理理论的实践和发展，该理论已逐渐超出了政府管理的范围，对我国各类管理实践产生重要影响。其对我国城市社区管理也具有重要的指导意义，两者在面临的困境、目标、实现手段等方面具有一定程度的契合性。

1.面临的问题耦合：碎片化困境。

城市社区管理是在计划经济向市场经济转型期间，原本属于企业和政府的部分社会管理职能转移给社会所产生的新兴领域。受我国传统官僚制管理及计划经济的影响，我国城市社区管理行政化倾向严重，管理主体职能错位、社区自治性受到严重挑战；碎片化运行明显，社区管理资源、权力分散；城市社区管理面临的公共事务和公共问题日益复杂、社区居民对社区管理的要求越来越高，整合成为现实的迫切需要。整体性治理是希克斯基于公共事务的复杂化，以及由于过分强调层级管理和市场竞争机制导致的部门主义、条块分割等管理碎片化现实提出的。即是说，城市社区管理面临的困境与整体性治理提出的背景是耦合的，用发展了的整体性治理理论来指导我国城市社区管理实践是可行的。

2.目标一致：合作共赢，整合运作。

城市社区管理与整体性治理的目标也是不谋而合的，两者均认为要实现有效的管理仅靠单个组织的力量是不现实的，唯有通过加强合作，实现共赢。“广泛参与是社区管理体制的内核”，[10]（p16）城市社区管理的主体是多元化的，其目标为促进社区经济发展、营造和发展良好的社区文化、提高社区居民的归属感和社区意识等。要实现城市社区管理的这一目标，尤其是在社区管理环境复杂多变、社区居民异质性强的今天，更需要社区各管理主体的广泛参与、相互合作。整体性治理主张加强各组织间的沟通和交流，构建基于信任与责任感的利益整合机制，即通过各主体间的有效合作实现整体性治理。由此可见，两者都旨在通过各利益相关主体的合作，提高为社区居民（或公民）服务的能力和水平，实现“共赢”。

3.实现方式：整体性治理为城市社区管理提供了可行思路。

理论的发展与成熟，指导着人类各项实践活动的开展。整体性治理提倡通过构建扁平化的网络组织结构，扩大现代信息技术的应用范围等方式，实现资源的有效利用和整合。现代城市社区管理主体间为平等的而非上下级间的隶属关系，社区管理策略的制定必须以此为出发点；城市社区管理以整体性治理理论为指导，改革组织结构，构建任务导向的运行模式；此外通过对层级、部门的整合，信息技术的运用，推进城市社区管理的整体性运作。可见，城市社区管理所试图达到的，各社区管理主体协调合作、打破城市社区管理碎片化现状、实现城市社区整合管理的宏观目标的具体实现路径在整体性治理中得到了验证。整体性治理为城市社区管理目标的实现提供了切实可行的路径和指导，两者具有一定程度的契合性。

二、案例分析——南宁市Y社区的管理现状、困境及原因分析

南宁市城市社区大致可分为混合型社区和单位型社区两大类：其中混合型社区成员结构比较复杂，居民多因非自然或历史原因聚居；单位型社区则多由原单位宿舍区演变而来，社区成员多为单位职工及其家属。近年来，许多单位型社区的企业解体、部分单位型社区开始向混合型社区转变。Y社区于2001年正式成立，成立之初的Y社区为典型的单位型社区。随着南宁市经济社会的发展，Y社区已逐步向混合型社区转变，并在城市社区管理实践中摸索出一条颇具特色的社区管理模式，社区管理和建设颇有建树，曾多次获得各级政府表彰。然而，调研中我们发现Y社区的管理依旧存在着不少碎片化问题，未能实现整体性治理。Y社区作为我国经济体制转型期的特殊历史产物，有较强的时代印记；其管理模式对于摆脱计划经济体制遗留问题、推进现代城市社区管理具有重要借鉴意义。因此，选择Y社区作为本研究的个案，具有一定的合理性和代表性。

（一）Y社区管理现状分析。

Y社区位于南宁市西乡塘区，占地面积17.12万平方米，住宿楼多为原单位的生活区宿舍。社区有33栋居民住宿楼，1520户，总人口约为4813人（党员约有340名），其中约2.6%（126人）为工作人员，“4050”人员约占1%（49人）。社区居民多数为原单位的职工及其家属，近年来入住社区的社会人员增多；社区离退休人口约为1030人（其中党员约300名），占社区总人口的22%左右。原单位解体时政府划分了部分资产给Y社区，社区在此基础上进行再创造，具有一定的“自我造血”功能。

Y社区管理主体除常设社区管理机构外，还设有社区自治机构：党委书记负责统一指挥和领导各部门，工会负责开展各类社区服务活动，保卫处负责社区巡逻和治安，综合部负责执行居民委员会的决定并处理涉及居民日常生活的大小事宜，开发经营部负责社区的经济创收，财务部主要负责管理社区财务。Y社区具有一定的经济独立性，社区内还设有超市、个体户、酒店、培训学校、咨询公司、广告公司、中小学校等其他城市功能组织。由此可见，Y社区并非传统意义的单位社区，逐渐呈现出混合型社区的特点。

（二）Y社区管理困境及原因分析。

虽然Y社区在社区管理中取得了较多成绩，但其中的碎片化问题仍然存在。本文将从社区管理理念、权力、资源、功能、责任等五个角度分析Y社区管理困境及原因。

1.社区管理理念碎片化，共同体意识淡薄。

根据对Y社区的实地调研，①此次调研主要采用了问卷调查和“一对一”访谈的方法，共发放问卷100份，其中社区工作人员30份、普通社区居民70份，回收问卷90份，回收率为90%；有效问卷80份，其中社区工作人员30份、普通社区居民50份，有效率为88.89%；受访居民的男女比例约为1:3，年龄集中分布在36-50岁及50岁以上；问卷的内容包括受访者基本信息、社区参与意识、对社区管理的评价以及对社区管理的展望四部分。笔者发现该社区居民的“社区人”意识不强。调查问卷得到的数据显示，18.8%的居民认为其所居住的社区“仅是一个居住的地方”。其原因有二：其一为单位制思想遗留，社区居民信任并依赖于居委会，对社区事务漠不关心，接受问卷调查的居民中仅有6.35%的居民认为社区管理的权力由居民掌握；其二为社区居民结构的变化，非原单位居民的入住也在一定程度上淡化了居民的社区意识。从社区管理人员角度看，社区居委会、社区自治管理机构各行其是，互动沟通不足，社区整体意识淡薄。

2.社区管理权力碎片化，权责不统一。

这里的权力碎片化，主要指社区管理行政权力碎片化。访谈中部分社区工作人员坦言，居委会没有权力，只能对社区事务进行协调、并把无力协调的事务登记上报于街道办事处。在我国，行政级别越高其对社区的具体情况越不了解，需要处理的具体事务越少，其握有的行政权力反而越大；行政级别越低其拥有的行政权力越少、接触基层的时间和机会越多、往往需要处理较多行政事务。可见，社区管理权事分离，管理权力碎片化。

3.社区管理资源碎片化，资源整合不足。

Y社区管理资源碎片化体现在：行政权力碎片化带来的行政资源碎片化，管理信息资源碎片化，以及社区管理的相对封闭性。信息作为社区管理的资源之一，其碎片化成因与资源碎片化有相似之处。接受问卷调查的居民中，68.75%表示主要通过社区宣传栏了解社区管理信息，可见Y社区在社区管理的信息方面宣传力度不够，网络技术在社区管理中应用不足，社区管理主体间的信息共享网络尚未形成。Y社区在整合利用社区外部资源方面略显不足，驻区单位各自为政、社区间合作交流较少，社区管理资源碎片化，这与社区管理权力不足的客观现实有很大关系。以Y社区居民办理暂住证为例，居民需要先去居民委员会开证明，继而到上级计生委办理未婚（或已婚）证明，之后才能去派出所办理暂住证。如果能对社区管理的资源进行整合，在街道一级设立办证大厅，将为社区居民提供一站式的便捷服务。

4.社区管理功能碎片化，整合阻力大。

在对南宁市某社区的走访过程中，该社区原居委会委员称居委会更像是街道办事处的“办事员”；Y社区的工作人员把Y社区管理机制分为行政管理和社区管理两条线，居民委员会被归入行政体系。以南宁市最近开展的城乡清洁工程为例，应街道办要求，Y社区需清理南宁市某路段的街边小广告。于是Y社区工作人员放下本职工作，应付这项工作任务，这必然会影响其自身职责的有效履行。Y社区居委会至少承担了劳动保障、民政社会救助、党员干部培训、未成年人教育、志愿者注册、居家养老、流动人员及出租屋管理、家政服务等行政职能；而理应由居委会履行的社区管理和服务功能由社区设立的管理机构承担了。街道办事处“超负荷”运作明显，以南宁市西乡塘区新阳街道办事处为例，其下设了共九个管理职能部门，以应对上级交予的行政事务。综上，由制度因素及实际情况造成的Y社区管理功能错位，致使街道办及居委会本职功能无法有效履行，管理力量分散，难以实现整体化运作。

5.社区管理责任碎片化，统一的责任机制，制度约束缺乏。

Y社区管理的责任碎片化问题表现有二：其一，居委会责任考核机制，据了解作为居民自治组织的居委会成员的任命、考核和撤销均由街道办事处负责；其二，Y社区自治机构的运转经费由社区财政支出，主要对社区党委负责。可见，社区管理主体间缺乏统一的责任考核和追究机制，社区管理者“各为其主”，缺乏整体责任意识，实现社区整体性治理成为“空中楼阁”。此外，制度碎片化也是造成社区管理责任碎片化的重要原因。居委会和社区自治管理机构这两条分工明确、相对独立的管理体系不仅优化了社区管理结构、减轻社区管理负担，还改善了社区管理中职责混乱的状态。但社区管理中暂且没有针对两套系统管理人员的统一制度规范和制度约束，加剧了社区管理责任分散的程度。

三、城市社区管理的整体性治理策略

目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区。由于地域范围较小，社区管理资源受到一定程度的限制，因而迫切需要对城市社区的范围进行重新规划。在重新界定时应更多地考虑社区管理资源整合的便利度，对城市社区管理的管理理念、管理体制、运行机制等进行重新整合。笔者认为应在整体性治理理论的指导下，结合各社区建设的具体实际，对街道办事处的职能进行改革（或逐步撤销），建立街道级社区。因而，本部分所指的城市社区为经整合后规模较大、机构设置较完整的街道社区，并初步探讨其整体性治理策略。

（一）理念层面。

人们的行为往往受其思想支配，要实现城市社区管理的整体性治理策略，笔者认为首先应引导各社区管理主体、社区管理者、社区居民树立共同体意识。

1.社区工作人员层面。

社区工作人员作为城市社区管理政策的具体执行者，对城市社区整体性治理推进产生着重要影响。受单位制管理思想的影响，不少社区工作人员仍认为社区管理主要是政府等行政组织的责任，管理理念较陈旧，缺乏与其他社区管理主体合作的意识。可以通过开展一系列系统化的培训，引导其认清新形势下城市社区管理面临的时代背景、政策背景及困境；通过对管理现代化社区的观摩学习，开拓其眼界；引导其关注新的管理理论，如整体性治理，逐步强化其应通过多元化的治理主体，加强各管理主体间的协调和整合，从而更有效地开展城市社区管理的信念。

2.社区居民层面。

针对我国城市社区居民社区管理参与度低等问题，笔者认为可通过社区宣传栏、社区广播、内部报纸等方式加强宣传、加大社区文化建设力度，提高其社区归属感和主人翁意识。以Y社区为例，自2004年起每年4月-9月都会举行社区居民运动会，比赛项目包括拔河、地掷球、门球等居民喜闻乐见的运动，不仅丰富了社区居民的业余生活、增进了邻里了解，还融洽了其与社区管理者的关系。

（二）体制层面。

1.加强社区管理组织结构的整合。

要实现城市社区管理的整体性治理，首先需调整和创新城市社区管理的组织结构，通过对组织结构的重新整合，形成“纵四横二”的网络组织结构。在对Y社区居民进行问卷调查时，87.5%的受访居民认为有必要构建扁平化的组织结构。

（整合后的社区管理结构运行图）

“纵四”——指贯穿社区管理的纵向权力线有四条：执政党权力线、行政权力线、社区自治权力线以及社区服务权力线。其中，街道党工委与社区党支部构成执政党权力线，对社区内各单位实行政治领导；由来自政府各职能部门的工作人员组成的社区行政事务中心（下简称管理中心）与辖区内的各社区工作站组成行政权力线；由管理中心组织召开、街道社区各管理主体代表参加的社区代表大会，以及由各社区居民代表参加的社区居民代表大会组成社区管理的自治权力线；社区服务中心与下设的各社区服务站，构成社区服务体系，上下联动，开展各项社区服务活动。“横二”，即指重新整合后的城市社区管理组织结构的横向层级有两级，包括街道一级和基层（辖区内各社区）一级。另外，需要说明的是，整合后规模较小的街道社区，辖区内的社区工作站和社区服务站可省略，其横向层级变为一级。

整合后的社区管理组织结构行政层级减少，组织结构由金字塔式变为扁平化的网络式，上下级间的关系更为清晰、明朗；各管理主体间的横向联系和利益协调机制通过社区代表大会和居民代表大会得以有效保障，使得社区内各组织力量的高效联动和整合成为可能。

2.注重层级、部门的整合。

整体性治理提倡重新整合，其中包括层级间、同一层级职能部门间以及政府组织与非政府组织间的整合，实现“逆部门化和碎片化”、[5]推进“大部门式治理”。[5]整合后的街道社区打破了现行社区管理的地域限制，社区管理的执政党权力、行政权力、社区服务权力以及社区管理资源得到了有效整合。

（1）执政党权力：街道党工委作为城市社区管理体系执政党权力的中心，对社区各管理主体和单位实行政治领导，把握社区建设的方向；社区党支部作为城市社区管理中的基层党组织，在协助街道党工委开展相关工作的同时，应加强对基层党员的管理，强化基层党组织队伍。

（2）行政权力：作为替代各政府职能部门驻区单位的新型组织形式，管理中心成为社区行政事务的主要办理机构。管理中心旨在整合社区管理的行政权力和行政资源，承担原本由各驻区单位、街道办事处及居委会承担的行政职能，为社区居民提供一站式的便捷服务（Y社区受访的居民90%以上都认为有必要建立统一的社区工作站或社区服务中心）。在辖区内设立的若干社区工作站，其作为行政事务管理中心的派出机构，纳入条条的管理。社区工作站不承担具体的行政事务，而是作为管理中心在基层社区的联络员，密切与社区居民的联系，配合行政事务管理中心完成相关工作任务。

（3）社区服务体系：社区服务中心和各社区服务站整合了社区管理的非政府组织力量，负责培育各种民间组织和非盈利组织，为目标群体提供具有针对性的服务；在充分调查、分析社区居民需求的基础上，整合各方社区管理力量，开展系列社区服务活动。社区服务站主要职能为配合、协助社区服务中心的工作。由此可见，该体系承接了原由街道办及居委会承担的社区服务职能。

通过层级、部门的整合，城市社区管理执政党权力体系、行政权力体系和社区服务体系得以建立，通过重新整合城市社区管理权力和资源，有效解决了城市社区管理权力、资源碎片化的问题。

（三）机制层面。

1.建构整体性协调机制。

有学者认为，“在按照传统自上而下层级结构建立纵向线的同时，强调政府治理还必须依靠各种伙伴关系建立起横向的行动线”。[4]为有效解决城市社区管理权事分离、资源分散、职能错位等碎片化问题，构建社区横向利益协调机制显得尤为重要。笔者认为，应建立和完善由各社区管理主体共同参与的社区代表大会机制，其作为社区居民自治、社区管理权力协调组织对各方社区管理力量进行有效协调与整合。

社区代表大会的成员包括：社区内相关管理主体代表，社区管理社会力量代表，及社区居民代表等。其主要职责为加强社区各管理主体间的横向联系，对涉及社区整体利益的公共事务通过集体协商、协调的方式解决，预防社区行政体系、服务体系和党政体系的碎片化运作。通过社区各管理主体的广泛参与和协调对话机制，有助于整合社区管理主体的各项独有资源，推进城市社区管理的整体化运作。

居委会作为群众自治的基层组织，其成员由辖区内居民通过不记名投票的方式直接选举产生，居民代表大会由居委会组织召开。目前，我国城市社区居民选举其认为能代表自身利益的居民代表，成为其利益诉求表达的主要形式。为保障这一渠道的畅通，居委会应深入群众，搜集、整理和反馈居民对社区管理的意见和建议。城市社区中各企事业单位与社区居民的生活质量息息相关，其掌握着大量社区管理资源，通过在社区代表大会的指导下成立业主委员会，反映其利益诉求引导其参与社区管理，实现社区管理力量的整合。

通过社区代表大会机制，加强行政事务管理中心、社区服务中心与社区内各企事业单位的联系，解决管理主体间横向沟通不足问题。从而变各自为政、“单打独斗”的碎片化运行为密切沟通和联系的整体性运作。此外，目前我国城市社区管理主体的参与意识淡薄，很大程度上是因为利益关联性弱。可通过构建利益协调机制，加强社区管理主体与社区整体利益的关联性，实现社区管理主体利益的整合。

2.构建整体性责任机制。

构建整体性责任机制，主要从社区管理责任追究的方式和方法加以分析。首先，应建立起由社区居民大会审核通过的统一绩效考核方案，对社区工作人员进行考核，同时借助社区信息共享平台，把社区居民满意度纳入考核范围（Y社区81.25%受访的居民赞同通过网络对社区管理人员的工作进行评价）。其次，责任追究制度层面，可借鉴企业的首问责任制，即办事群众进入社区管理部门后第一个接待他的工作人员为其首问责任人。首问责任人应为其提供令其满意的服务，不可推诿责任、不予理睬等。这就要求社区工作人员在树立整体责任意识的同时，还需对社区管理的工作有相对全面的了解。首问责任制的落实情况应纳入当月（季度）的考核，对未执行者予以通报批评或相应的处罚。

（四）技术层面。

为更好地实现社区管理力量的整合，运用现代网络技术、实现信息共享显得尤为必要。

1.设备的完善。

要实现城市社区管理的整体性治理策略，首先应保证社区管理办公设备的完备性和现代化；扩大社区的网络覆盖范围，保证网络使用的便捷性、安全性；强化对社区管理者的技能培训，提高其应用网络信息技术的能力。此外，还可结合社区实际，配置适当的技术人员，负责系统的更新和维护等。

2.构建整体性信息系统。

有学者认为，构建整体性治理信息共享机制较极端的一个选择，是建立起组织内的每个部门和成员都可以使用的“单一的中央数据库”。[1]针对公共事务复杂、管理难度大的城市社区，建立社区管理主体统一使用的信息共享机制和系统，整合社区管理信息资源是必要且可行的。信息系统由行政事务管理中心主管，社区管理主体通过专门的账号和密码登入系统。信息系统的运营资金，亦可构建包括政府、社区、市场在内的多方资金供给主体，实现整体化运作。

3.逐步实现办公自动化和一体化。

此外，还可根据社区管理的具体实际，借鉴政府（部分企业）的做法，在社区管理中引进办公自动化（Office Automation，简称OA）系统，为社区居民提供方便、快捷的业务网上办理渠道。

综上，整体性治理提出的背景、目标、实现方式等均与城市社区管理有一定程度的契合性。针对我国城市社区管理中普遍存在的社区整体意识不足，社区管理权力分散、权责不一，社区管理资源分散、功能错位，社区管理整体责任意识缺乏，管理制度不完善等碎片化困境。笔者认为，应结合各社区实际，坚持以整体性治理理论为指导，从城市社区管理理念、管理体制、社区运行机制以及技术手段四方面推进我国城市社区管理的整体性治理建构。通过社区组织结构及运行机制的重新整合，实现社区管理由碎片化走向整体性运作的转变。

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责任编辑申华

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