云南边疆地区屯垦管理与创新研究

董向芸

（云南师范大学 哲学与政法学院， 云南 昆明 650092）

云南的边疆区域特点以及屯垦①对云南地区的特殊作用，使得对云南屯垦改革的研究具有典型意义和代表性。云南地处我国西南边陲，毗邻缅甸、越南、老挝三国，是多民族、多信仰、多文化交融地，其特殊的地域特点和战略区位在整个国家安全体系中占有重要位置，建国后云南屯垦在多次抵御外来侵略以及平定内部分裂的活动中发挥着重要的作用。随着上世纪80年代国家经济社会的转型，云南屯垦组织亦步入改革轨道，然而屯垦几个阶段的改革由于自身的特殊性始终处于探索之中，其发展也在新世纪遇到了许多困难和问题，影响着边疆经济与社会的现代化进程。

一、屯垦系统的变迁及其特征

20世纪80年代以前，屯垦农场在中国一直有着国家稳定和建设边疆的准军事意义。从体制层面来看，20世纪60年代后半期至70年代前半期，屯垦系统实行以兵团建制为主的军事化管理，虽然1974年以后各地先后开始撤销兵团建制，但屯垦系统的基本性质与发展目标并未产生根本性变化。直至1978年国务院国发〔1978〕20号文件明确规定：“为了加强对全国国营农场的领导和管理，国务院决定成立国家农垦总局，对黑龙江、新疆、广东、云南四个垦区，实行农垦总局和省、自治区双重领导，以省、自治区为主的体制”。此后，就全国范围来看，各地屯垦系统大致可以分为四种类型：一是兵团建制，主要指新疆屯垦系统以建设兵团形式所构建的党政军企高度统一的体制；二是企业化集团化改制，主要是在北京、上海等地区实行类似一般企业的农垦企业股份化与集团化，将政企彻底分开；三是政企合一类型的体制管理，主要指黑龙江，甘肃等地区所实行的“一套人马两块牌子”的形式，即系统内部划分行政和经济两种功能分离，但系统本身同时行使政企合一的双重职能；四是行业指导型管理体制，吉林、内蒙古等地的垦区全部属地化管理，行政和企业系统全部由地方接收为行政事业管理垦区。而从权属关系来看，又分为中央和省级直接管理两类，如图1所示：

图1 全国农垦系统管理权属示意图

从组织管理的角度来观察，“在管理体制中管理权限的划分涉及到如何调节各方面的经济关系，是管理体制的核心内容，机构的设置及管理形式和制度是实现管理权限的组织保证和制度保证”①厉以宁主编：《市场经济大辞典》，北京：新华出版社，1993年8月第1版，第735页。，此阶段屯垦系统变革有这样几个特征：

1、屯垦组织从国家准军事力量到准社会企业的定位转变。屯垦组织在建国以后很长一段时间内，是作为中央政府稳定区域以及辅助国家军事控制力而存在的，在政权控制层面，可谓之基层性质的准军事力量，这种组织目标无疑一直延续到文革结束。改革开放之后，基于对国际形势和国内发展需要的重新认识，中央通过对屯垦系统的权属划分来确定重点防控区域，同时通过四种类型的改制来改变屯垦组织之前以政治为主的组织性质，试图以准社会企业的形式来转换组织的基本目标。社会企业联盟（The Social Enterprise Coalition）将社会企业界定为“为了社会和环境目标而进行商业活动的组织。②Social Enterpise Coaltion.There’s More to Business than You Think：A Guide to Social Enterprise，2003。”这是一种通过商业运作营取利润，并将所得盈余用于社会扶助，以社会价值为主要追求的企业形式。不过在当时的转型过程中，中国学界对此概念并未引入和研究，于政府改革的举措而言，本文用此概念进行界定只是为了描述组织改制中政府的一种模糊意图，这种意图从组织的结构和功能层面表达了要求组织着力发展经济并且承担一定社会职责的要求，因而，在内涵实质上等同于“准社会企业”的概念意义。

2.屯垦组织结构改革的外源性。在屯垦系统这场有计划的改革中，政府发挥了决定性的主导作用，这种主导性是以国家定性的制度安排为完全进路的，因而明显体现为组织结构的外源强制型变革。从中央1978年批发20号文件《全国国营农场工作会议纪要》，要求各省、市、自治区党委普遍加强对农场的领导。健全管理机构、整顿农场之后，1979年颁布了《国营农场工作条例》，一直到后来各省出台的区域性改制文件，如《云南农垦企业扩大自主权的暂行规定》《江苏省农垦农工商联合总公司关于扩大农垦企业自主权的通知》等，都详细规定了各地农垦系统的定性和相应的组织机构、组织资源、组织权义等改革路径。

3.屯垦组织功能的复杂性。屯垦组织结构的变革带动了组织功能的变迁，基于上述屯垦系统改革中的中央的权属定位和各省不同的资源禀赋及地理位置情况，各地屯垦组织的功能开始发生不同的变化，不过从屯垦系统的总体情况来看，仍然兼具着经济、政治和社会三种功能属性，只是不同区域的组织功能属性权重有所不同而已。当然，这种权重比例的不同，最终决定了屯垦系统在不同省区的转型结果。

二、云南屯垦的改革及其新需求

改革持续到20世纪90年代之后，农垦系统开始经历改革以来最为严峻的时期。从1997到2001年三年时间内，农垦全系统经营亏损，2002年之后方始逐步改善。与此同时，不同区域农垦组织由于结构功能改革的目标定位不同而不断拉大差距，这种差异性最先由经济收益层面有所体现。中国农垦经济发展中心学者贾大明认为：“不少垦区…许多传统的优势产业和产品不能尽快地调整以满足市场不同层次的需求，特别是大宗农副产品依旧处于提供原材料的初级阶段，产品的科技含量和附加值较低。社会负担依旧较为沉重，职工收入增长缓慢，收入差距呈扩大态势，人才流失，事业后继乏人。①贾大明：《浅议我国农垦系统改革、发展、稳定的思路》，《经济研究参考》2006年第57期，第15～18页。”这样的总结或许过于概括，但却反映出此阶段屯垦改革的一个显著特点：即在这场完全由国家自上而下主导的变革中，屯垦组织发展的依赖性使之开始脱离了社会经济发展的脚步。其隐含的反证条件就是：屯垦组织的结构功能在变化了的实际环境中出现偏差或滞后，组织的改革成为必需以及必然。

在此背景之下，云南屯垦也在寻求自己的发展之路。20世纪80年代初，云南农垦以“包干上交，超收（或降亏）留用，短收不补”的财务包干办法为发端，以成立农垦工商联合企业公司为引擎，开始步入改革和发展社会经济的行列。在随后的改革进程中，从管理体制来看，云南农垦系统最先归属于中央直管垦区，80年代中末期开始实行央省双重管理，90年代中期以后省管权属加重。从组织发展类型来看，云南农垦一直体现为政企合一的组织形式，并从90年代末开始着力于推行企业集团化战略。期间，为了组织的生存与发展，云南农垦先后有过一些改革试点：1984年，云南人民政府批转云南省农垦总局《关于在国营农场内部兴办职工家庭农场的报告》，开始全面试办“职工家庭农场”，推行家庭农场承包经营责任制。继而，1985年1月，根据国家关于改革劳动制度的规定，云南省农垦总局在各垦区开始实行“关于国营农场试行劳动合同制的办法”，由之，原来一直称谓的“国营农场职工是国家职工”的提法变为“国营农场职工是农场（企业）职工”，职工需要与企业签订劳动合同确定劳动关系。这些举措亦成为直至20世纪末推动云南农垦橡胶产业发展的基本政策。除了土地制度，云南农垦还开展过提高经营能力的尝试。根据资料，1996年开始，云南农垦相继签订职工家庭与企业的土地承包经营合同，开始实行“三自理”和“四到户”“六统一”等制度。1996年以组建天然橡胶集团为起点，开始进行集团化、产业化和股份化改造。然而，这些改革在获得成效的同时仍然存在不少问题：家庭承包，作为1978年始被证明适用于中国农业、并在全国农村实行的基本土地制度，在云南橡胶种植中却走走停停；云南农垦集团总公司的集团化努力在经济效益上并不见如何显著，基层农场的改制中却显现出许多矛盾，甚至升级为个别区域的群体性事件；而按照现代企业期望建立的企业总公司，也一直处于与云南农垦总局行政体系“两块牌子一套班子”的合并办公状态。这些情况使得云南农垦组织的第一轮改制多少显得“有增长而无发展”，引发新的改制需求。

进入21世纪之初的十年，云南农垦在新的国际与国内环境下，再次进行了新一轮的改革。2009年12月，云南省人民政府办公厅印发了《中共云南省委、云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》，开始推行农场“属地化管理”，总体思路是“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”。在具体施行的方式上，明确要加快农场属地管理进程，将39个农场划93所在州（市）实行属地管理，垦区经济社会发展纳入属地统筹规划；而且提出要明确农垦总局职责，省农垦总局参照公务员法管理，撤销农垦分局，人员和资产整体划归所在州（市），以及改造重组云南农垦集团公司，实行政企分开。此次云南农垦系统的属地化改革与之前持续近三十年的政企合一的双重管理体制改革存在诸多不同：首先，宏观环境不同，双重管理体制改革始于国家的社会经济体制刚开始转型时期，当时原有的计划经济体制仍然居于社会经济生活的主要地位，计划经济模式的强大惯性是改革发展所面临的主要问题；属地化改革则处于当今全球化和信息化之国际环境，国内的社会经济制度经过相当一段转型时期以后也已逐步改进。其次，改革目标指向不同，双重管理体制改革是为了打破原有纯计划经济模式所带来的僵滞局面，加大农垦组织的经济功能属性的权重，从而逐步实现和形成组织的企业化和集团化；属地化改革则是针对组织上一轮改革所陷入的困境，试图彻底将组织的政治与经济社会功能分离，通过经济发展来维系垦区稳定。第三，改革所采用的方式方法不同，双重管理体制改革主要采取加强农垦组织经济功能属性的措施，如扩大企业计划自主权、生产自主权、利润留成资金使用自主权、产品销售自主权、工资支付形式和奖励办法自主权、物资购销自主权等等，来推动组织向准社会企业类型发展，促进组织企业化的发展路径；属地化改革则主要采用明晰农垦系统管理体制的政策，如明确农垦总局职责、改造重组云南农垦集团公司、对农场公共管理和公共服务人员合理定编、定员、定岗等，来促使农垦组织不同属性的结构功能分离，从而能够进一步寻求明确的组织目标及其市场发展的定位，实现组织转型的预期。

循着上述思路可以发现，属地化改革是双重管理体制改革发展到一定阶段的动态结果，双重管理体制改革是属地化改革的形成基础。然而，伴随着这个扩大组织生产经营自主权为发端的农垦系统企业化改制过程，云南农垦系统仍然存在着组织多重利益目标的诉求导致不同类型结构功能的混杂，组织本身发展的停滞以及组织成员不满情绪日增等诸多问题，使得组织的进一步改制成为必然。

三、云南屯垦管理制度创新探索

面对日益激烈的市场竞争环境，云南农垦需要先从组织自身来寻找困境突破的逻辑才可能实现相应功能的转型。为此，可以分别从宏观、中观和微观三个方面来考虑屯垦管理制度的创新途径。

（一）宏观层面空间资源分配的转移

空间不仅是地理意义上的限制性区域，它还是政治以及经济社会生活的地方。就空间理论及空间的重要意义而言，现代社会学理论认为“空间资源的分配过程直接反映城市政治过程①杨上广：《中国大城市社会空间演化》，上海：华东理工大学出版社2006年版，第33～48页。”，并对空间进行了分类，划分为由行政权力主导的行政空间和由“私人活动的常规化②张俊芳：《中国城市社区的组织与管理》，南京：东南大学出版社2004年版，第167页。”而形成的社会空间（如人际交往，组织协商）。现实中，这两种空间往往交织存在，一种空间的获得大都离不开另一种空间的让渡，而空间转移指的就是组织中不同属性空间的占领或让渡情况。在资源分配的空间转移方面，最具影响的方式当属“以发展问题解决带动生存问题解决③杨叙：《北欧社区》，北京：中国社会出版社2004年版。第40～41页。”思路的提出，这种目标性的转变从一开始就重构了组织功能的定位层面，设定了目标秩序，有效提升了组织改革的力度和层次。

从云南农垦组织的历史发展过程来看，农垦组织过去的发展本身就是这样不断适应空间转移的过程。随着20世纪80年代市场化改革的进行，单位制结构的打破，社会组织治理方式开始多元化发展，各种组织的合法性获取趋于多重化，如政党统领、行政指导以及社会治理等方式改革着不同的组织结构。在此阶段，农垦组织虽然有了一定的经济化改革，但一直仍以行政空间的延续为主，这无疑与农垦事业本身的定性以及农垦组织本身的多重目的有着很大关系，源于农垦组织的改革视角一开始就服务于政权建设，并以此作为空间转移的立足点。从一定时空阶段来说，这具有一定的合理性，因为云南边疆的历史地理环境，农垦组织必须承担起部分的政府职能以维持社会秩序以及国家政权建设，但这解决的只是组织的生存问题，对于宏观层次的战略要求，即用发展问题来彻底解决组织合法性问题却难以做到。生存与发展问题在农垦组织改革过程的本末倒置使得农垦改革陷入了发展的困境。

云南农垦组织在改革过程中，无论是原本的产生与发展还是其后的改革与停滞，都明显地带有政治主导的意味，这也使组织的改革基本处于行政空间之下，社会空间则少之又少。这种特征造就了农垦组织长期的改革中，始终未能以市场需求为主来形成其结构功能机制，也可以说，行政空间的强势属性使农垦组织在改革中难以获得更多的社会空间，且越来越难适应日益变化的经济社会发展需求。于是，在适当时候向农垦组织进行空间转移并进行不断调试，是农垦组织未来改革并取得发展的核心所在。如果采用社会空间统一体理论的分析思路，农垦组织为求适应不断变化的社会与经济环境，需要行政空间与社会空间的有机结合与相互协调，在行政空间强势占据的情况下，势必涉及到行政空间的部分让渡。因此，在社会结构变化所导致的空间转移过程中，农垦组织的持续发展，首先需要组织明晰资源获得的空间属性，不断调试农垦组织内部情况，以便适应农垦组织所处社会环境的变迁。

（二）中观层面权力行使的性质转变

随着现代经济社会的转型，社会各种组织的功能不断发展和完善，行政空间收缩的同时，也要求农垦组织内部的权力行使有一个质的转变：即从体制性权力的配置转向认同性权力的协调。所谓体制性权力，指的是组织科层秩序带来的垂直式权力行使；所谓认同性权力，指的则是以事件为对象而形成的各方参与者协作秩序带来的网络式权力行使。由此，对农垦组织而言，中观层面权力行使的性质转变主要包含了这样几层涵义：一是组织各层级中体制性权力行使的清晰界定，亦即不同层级根据实际情况所设定的功能属性；二是出于政权统治和组织生存的需要，在保持一定比例的体制性权力的前提下，划清组织的事务性功能与技术功能；三是认同性权力是一种多元的、网络化的权力秩序，其形成是各方利益主体协调认可的结果；四是认同性权力的形成和发展有赖于异质性①社会资本的异质性主要是指关系网络的构成成员间更易生成松散的、大范围的网络，为行动者提供普遍化的互惠规范，有利于社会中普遍信任的形成。李洁谨，黄荣贵，冯艾：《城市社区异质性与邻里社会资本研究》，《复旦学报（社会科学版）》2007年第5期。社会资本构成的成熟程度。于是，从现实来说，纵观农垦组织的改革，关于农垦组织的权力转移最大程度地牵涉到两方面的问题，一方面，体制性权力范畴的明确可能会间接影响政府部分关于农垦管理的权力实现；另一方面，由于空间资源分配的转移导致组织资金、人力等资源获取骤减，难以进行组织内部事务的管理。鉴于此，在农垦组织在相应结构功能改革中，通过权力转移来消除组织内卷化障碍可以分为两个阶段来进行：

第一阶段，体制性权力在组织内部的转移。在政府完全控制的组织结构中，各种属性的组织职能混合，对组织生存与发展的规划基本上是通过党政部门来完成的。这时的体制性权力可以称为完全的行政权力。随着市场经济体制的建立，农垦组织生产经营权力的下放使其上层、中层与下层的主要目标与功能界定开始显出不同层次，曾经对组织企业化的数次改制，都显示出行政权力逐渐向社会权力和经济发展权力转移的意向。但是，行政控制在农垦组织过去的生存发展历程中已经为组织烙下了深深的印记，亦可以说是“压力型体制②“县乡人大运行机制研究”课题组：《县乡两级的政治体制改革，如何建立民主的合作新体制：新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告》，《经济社会体制比较》，1997年第4期。”下非法却合理的选择，是路径依赖的结果，这样一来，原有的体制性权力在组织内部就逐渐显得其合法性不足。因而，在改革中首当其冲的，就是农垦组织内部体制性权的转移。因为，在未来发展过程中，对于组织而言，无论是营利还是非营利属性，其生存与发展逐渐更多地趋向于社会认可与组织自我发展状况，也只有这样的权力获得才是组织合法性获得的最优选择，因而，体制性权力在农垦组织内部的转移以及压缩是组织未来发展的应有之义，而组织运行权力则主要应由行政权力、社会权力和自治权力三部分来共同承担。

第二阶段，体制性权力向认同性权力的转移。虽然改革后的云南农垦组织似乎开始显示出权力格局的多元化，但这种秩序的形成却是极不稳定的，由于组织权力结构缺乏应有的法律支撑，体制性权力所让渡出的空间很容易成为权力的真空。因此，该阶段需要以具体的制度安排来完成体制性权力向认同性权力的转移：第一，通过制度安排划定组织收支渠道，改变农垦组织经费结构的单一性，使组织逐渐获取社会权力与自治权力，从而摆脱行政权力的单方控制；第二，通过制度安排明确组织的权义职责，改变农垦组织长期存在的功能弱分化特征：即社会职能模糊，经济职能的不完全自主，以及一些虚化政治职能所增加的额外负担，这种弱分化的功能特点在某种意义上是给予了行政权力下派任务以更为合理的理由，缩减了组织认同性权力行使的空间；第三，通过制度安排增强组织权力的合法性，改变农垦组织既有的行政思维惯性，形成以市场为主导的竞争型经济组织以及灵活的组织多元权力秩序。

（三）微观层面利益的表达与参与

作为特定利益聚合体的农垦组织来说，生存与发展的微观基础无疑就是利益，组织的改革在一定程度上也是重构各种利益冲突整合秩序的过程。同理，云南农垦组织的变迁过程是组织结构功能失衡驱动下的失衡——改革——再失衡——再变革的过程，也是组织对自身所有优势的解体——重构——再解体——再重构过程。在云南农垦组织原有的组织结构体系中，组织的资源依赖主要源于政府主动给予，组织以及组织成员并不拥有独立的政治资源、经济资源、社会资源，组织成员对组织事务的参与主要体现为外部刺激——条件反射型，由于在利益诉求中对权力体制上层的依赖，组织成员难以形成有效的“集体行动”，无法在后期的改革表达自己的利益诉求，形成对权力上层的强有力的制衡。在组织中，组织成员处于权力为圆心的之差序性利益分配格局的边缘地位，导致了组织变迁中“精英主导和成员缺位”。随着此次云南农垦改革的深化，云南农垦组织的结构功能产生了更大的变革以期能够达到预期，改革者开始意识到组织成员的日益强烈的利益诉求，组织也开始认识到自身结构功能转型与再生优势的重要性，正如在改革政策中所表述的那样，“在计划经济体制下长期累积形成的‘亦政亦企，亦城亦乡，亦工亦农’和体制不顺、机制不活、效率不高等弊端，导致农垦集团权力过分集中、农场缺乏活力，机构人员臃肿、管理费用居高不下，条块分割、垦地经济社会发展‘两张皮’现象突出，垦区基础设施建设滞后，生产生活条件较差，劳动关系复杂，利益分配不合理，一线职工收入少负担重，社保政策不落实、职工合法权益得不到保障，各个利益群体诉求强烈，矛盾纠纷突出。维稳工作任务繁重等矛盾问题。这些矛盾和问题，既有历史原因，又有体制机制的障碍和工作不到位的问题，在世界金融危机持续蔓延和橡胶价格大幅波动的背景下更加凸显出来，不及时妥善解决，农垦发展难以为继，民生改善难以为保，垦区社会难以维稳，新的更大的矛盾将会进一步显现。解决农垦历史和现实问题，加快垦区发展，改善垦区民生已成为当前我省一种十分紧迫和重大的政治任务，事关全省全面建设小康社会和民族团结、社会和谐、边境安宁的大局。①《中共云南省委、云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》，云政发（2009）19号，2009年12月30日。”

由此，从利益表达与沟通的角度来构建农垦组织发展的微观机制，需要考虑到：其一，以组织各层级一致利益为主要目标重塑组织成员对组织的归属感；这首先表现为为了刺激组织成员的经济性与参与欲望，将成员和组织利益表征化。在所历经的改革中，针对组织认同性问题一直以一种政治性的方式予以解决，即构建起一系列的操作性机制，如职工代表大会或民主议事会，以及相应的政策宣讲队、精神传达会、民主评议以及先进表彰会等，来引导成员对组织决策乃至政府决策的认同，从而获得相应的参与成效。但是，在组织逐渐进入市场，开始以经济盈亏作为发展的实质性目标时，整个操作机制开始呈现假性参与和象征性参与，组织职能政治性的衰退无疑将经济发展这个目标越来越现实地摆在组织面前。由此，不得不承认只有与组织成员利益诉求相一致的组织利益目标，才能将组织成员与组织的发展更好地结合在一起，形塑成员的组织归属感，激发成员合作性参与的热情，并以此使得组织成员和组织参与区域发展的分利能力获得显著提高，持续增强组织发展潜力。

其二，以各主体分利能力的增强为基础理顺不同利益的表达与协调渠道；这主要表现在各主体利益冲突的策略性调整上，由于农垦组织上层具有行政、服务和党治的角色重叠，在组织控制方面倾向以绩效最为评估手段，组织基层的生产性单位则旨在完成相应的指令性任务基础上追求更大的经营利润，组织成员更关注个体的直接获益、所得的公共服务或是物品提供以及生产生活服务需求等，各利益主体必然存在着利益冲突，而上述各种因组织职能模糊而难以获得实质操作性的协调机制却难以提供相应的解决途径。只有组织在未来改革中构建了具有实质性参与的利益协调机制，使之制度化并获得相应的认可与保障，才能改变现有组织参与机制的弱实质性，反向增强各利益主体的分利能力，疏通各主体利益冲突的调节渠道，从而保障农垦组织改革的利益转移渠道的畅通，成功形成有效的利益诉求表达与目标设定，消除组织内卷化。此时，就需要重新审视组织的发展目标与职能定位，构建相应的组织利益表达单位。

总之，从组织结构功能层面来看，目前农垦组织发展的困境说明它显然还没有达到现代生产经营性组织的要求，改革只是为它的发展作了相应的探索以及做了基本的铺垫，组织只有对未来发展方向尤其是组织性质有一个更清晰的界定，从宏观、中观和微观三个方面进行突破，形成良好的组织发展空间并增强组织经济生产活动效能，进而为组织系统结构稳定以及组织功能目标预期的实现提供一种更具合意性质的准则，才能引导着农垦组织的现代化变革，获得进一步的发展并推动组织改革的深入。

[1]鲍威尔，迪马吉奥.组织分析的新制度主义[M].姚伟，译.上海：上海人民出版社，2008.

[2]贾大明.浅议我国农垦系统改革、发展、稳定的思路与途径[J].经济研究参考，2006，（57）：15—18.

[3]李鹏.以屯垦戎边构建边疆安全长效机制[J].中国国情国力，2010，（9）：33—35.