关于重构信访功能的分析与建议

张文壕

(江苏师范大学法政学院，江苏徐州221000)

一、信访制度的政治合理性

信访制度产生的目的是服务于政治。按照应星的研究信访可以分为大众动员型(1951～1979年)、拨乱反正型(1979～1982年)、安定团结型(1982～1995年)和当前的维持稳定型，它们各自围绕着相应的政治任务进行展开，所以纵观信访制度的演变历程，政治性是信访制度的第一属性。

(一)符合政治信仰

我国的宪法和信访条例都规定并保障了公民的信访权利，这些法律条文渗透了执政党的执政理念和政治信仰。在中国共产党党章中就有“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系”，“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众”。在第一章第三条党员的义务中也提到“密切联系群众，向群众宣传党的主张，遇事同群众商量，及时向党反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益”等等。

共产党从成立之初便把根牢牢地扎在基层，和群众血肉联系，这种理念贯穿于革命、建设和改革的全过程，并具体化为各种工作方法和政治制度。毛泽东经常强调，只要我们依靠人民;坚决地相信人民的创造力是无穷无尽的，信任人民，和人民打成一片，那就任何困难都有可能克服，任何敌人最终都压不倒我们，而只能被我们所压倒。共产党始终高度重视群众的作用，通过群众的监督来维护党肌体的纯洁;又通过把群众的意见集中起来，化为系统的意见来领导国家建设，制定符合人民利益的公共政策。信访制度是这种执政理念在制度层面上的反映，是执政党政治信仰的凝结。

(二)顺应政治逻辑

信访制度依据其内含的政治逻辑建立和运行，就上层建筑而言，它反映了我国行政与司法权力的不对称，而从民众的角度而言它又是计划经济时代政治心理的某种投射。信访制度反映了我国行政与司法不对称的权力逻辑。邓玮指出自新中国成立以后，我国的法律传统与共产党的国家政权建设紧密相连，并最终形成了政法不分、互相配合的政法传统［1］。而如今在整个国家体制中，司法权威却逐渐让位于行政权利，并遵循行政权力的需要进行法律运作。最终导致了行政权和司法权只是确认了形式上的独立，其关系的实质却是严重的不对称。在这种权利逻辑的引导下，行政首长的签名远远重于法官手中的惊堂木，从而催生了大量的信访需求。

信访制度反映了我国计划经济时代“全能”政府的行政逻辑。于建嵘认为我国过去的全能型政府模式对现在的行政方式还保持着较大的历史惯性［2］。而这一点也符合信访制度的构建逻辑，在计划经济时期的政府大包大揽，百姓也热衷于直接面向政府求助。然而随着社会主义市场经济体制的建立，我国政府正逐渐退出部分领域，并积极进行政府职能的转变，交由市场来承接一些原来由政府操作的事务。基于全能政府模式，很多民众(特别是一些农民、中老年人)对政府依然抱有极高的期望值，不愿意也不擅长于寻求市场的帮助，以至于将一些市场可以解决的问题摆到政府面前增加了政府的压力。可以说政府“为人民服务”的观念依然影响着一代人的政治心理，并最终聚合于信访这样一种制度。

(三)延续政治文化

中国自古就有尚廉罚贪﹑崇清骂污的历史情结，这种清官意识作为一种政治文化流传至今，影响甚广。比如从耳熟能详的海瑞、包拯等典型，一直到党的一些清廉干部包括周恩来、刘少奇、胡耀邦等等。在这种政治文化的浸染下，上访人往往抱着这样一种期望，即通过信访遇到“海瑞式的官员”来达到惩治恶人，为己伸冤的目的。这种以清官意识为代表的政治文化的内核所反映的正是我国传统政治文化中的人治思想。郭松民指出:“和学者的思维方式不同，民间的智慧总是质朴而深刻的。老百姓抓住这根‘救命稻草’的逻辑非常简单:谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。”［3］也就是说无论百姓面对的官员是清官还是贪官，他们都只能寄希望于这根救命稻草，而清官意识作为一种美好祝愿则附着在这样一个以人治思想为中心的政治文化表面，从过去延续至今并构成了信访制度的意识土壤。

总之，信访作为一项具有中国特色的政治制度，有一定的政治合理性作为支撑，适应于我国的政治生态环境，不能简单地将其从现有制度中剔除。

二、信访制度面临的现实矛盾

对于实践中的信访制度，其现实绩效和制度的设计目标之间存在较大矛盾，从而构成了信访制度改革的动力。

(一)效率与需求的矛盾

目前的信访制度具有救济的功能。相关材料表明我国每年仅有8 万多件行政复议案件，行政诉讼案件只有9 万多件，而信访案件却是人民法院受理行政诉讼和行政复议机关受理的行政复议案件总和的70 多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政诉讼案件总和的1．5 倍［4］。而连续看待的话，可以发现从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成信访洪峰［5］4。所以，我国公众实际上把信访作为最主要的权利救济渠道，通过信访途径进行救济的需求可谓巨大。

根据2004年中国社会科学院的一份信访实证调查报告显示，实际上能通过上访解决问题的只有2‰［6］，几乎接近买彩票的中奖概率。而具体到地方，面对95%以上的信访问题化解率，这其中又掺杂了多少的水分，不得而知。可以说，信访救济是在政府内部展开的，侵害民众与救济民众的可能是同一个政府，而影响这种救济的又是些诸如领导决策、绩效需要、会议要求等捉摸不定的政治因素。因此，信访制度很难提供稳定的权利救济形式，其救济的效果低、周期长又难以估计，解决问题的能力和制度的需求量相比可以忽略不计。

(二)目标与手段的矛盾

信访的另一项功能便是作为地方官员政绩考核的重要依据。在中国当前的政治体制下，众多带有政治影响的事件对地方官员政绩的评定具有决定性影响。因此，信访问题受到地方政府的严格管制，并采取截访、罚款、拘留、判刑、连坐等手段压制信访人，甚至对缠访闹访者进行劳教和“被精神病”。这些问题的根源在于我国社会逐步形成了一种刚性的维稳体制，这样一种以社会绝对安定为管制目标，把一切抗议行为都视为无序和混乱，都要采取一切手段进行压制或打击的刚性维稳体制［5］3，不断影响着人们对问题的认识，并转化为“信访越多越不稳”的观念，使得地方官员将工作重心放在了息访。

然而政府的不恰当息访又使得信访人在原诉求得不到处理的同时，又激发出新的更严重的矛盾并进一步引发公众的过激反应，一旦公众的负面情绪凝结为集体行动的潜在气场，将直接对社会的稳定造成剧烈冲击。因此，以稳定为目标的信访制度，却因考核手段的运用而收获了不稳定的恶果，这两者构成了信访功能的一种悖论。

(三)权威性与执行性的矛盾

这种矛盾集中体现于中央政府的强权威性与弱执行性与地方政府弱权威性与强执行性的错位。于建嵘2004年12月2日在北京大学演讲中提到的信访调研中的一组数据:“关于各级政府在农村中威信的调查”(共632 名农民参加，均为进京上访者)，可以发现:认为中央政府具有很高和较高威信的有49．5%，其他依次为省政府24．6%、市政府4．5%、县政府1．7%、乡政府0．7%。即中央政府获得的政治信任最高，省、市、县、乡不同层级地方政府获得的政治信任依次递减。

然而事实上，中央政府并没有处理地方事务的相应资源，即使有也没有足够的精力去一一解决。所以最终具体问题的解决依然由地方政府承担。新信访条例规定“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题”的信访原则，可公众热衷于上访的很大一部分缘由就是出于对地方政府的不信任，对其权威性提出了质疑。这种地方政府公信力的流失现象，使得民众寄希望于中央政府的权威，而一旦得知中央政府也无能为力时，将进一步导致对国家政治认同的流失。

总之，信访制度在现实中的复杂困境表明其已难以适应公众需求，在功能异化时，还为侵害公众合法权益的行为制造了合法空间，因而必须对现有的信访制度做出变革。

三、信访制度功能重构的建议

信访制度的存在有其自身的政治合理性作为支撑，但是在现阶段它也面临着越来越多的复杂矛盾。因此，笔者认为信访改革需要重构信访功能，在重新审视现有制度的基础上赋予其新的功能。

(一)加强政治参与功能

信访问题一旦涉及公共层面并且对社会大众存在重大影响的情况下，信访工作需要将这种带有公共性质的利益诉求快速、正确地传达给相关决策者，以使政府的公共决策更加科学合理的做出并充分体现民主。在现行的信访条例中第八条关于“信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励”。可以看出国家是鼓励、支持公众通过信访途径参与到国家建设和公共决策中去的。事实上，信访具有的政治参与功能使信访成为民智、民意、民心输入政治系统的主要渠道，民智向公共决策者的汇聚有利于我国民主政治的建设和公共决策的科学性和代表性，民意的有效传递则折射出公众对我国公共政策的认可程度和相应需求，民心则进一步反映出我国公众的政治凝聚力。所以，信访工作对维护整个国家政治秩序的稳定与保持活力具有举足轻重的作用，特别是在深化政治体制改革、公众政治参与热情日益高涨的今天，信访的政治参与功能理应得到进一步强化。

(二)完善权力监督功能

信访的权利监督功能在宪法中是这样描述的:“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”唐皇凤认为信访制度具有内在的反官僚性质，甚至可以将其作为动员大众揭露官员贪腐的一种有效形式，企图通过大众的眼睛盯住官员的口袋［7］。这种想法导致信访者期望以权力驯服权力的方式抵制官员的官僚主义乃至腐化作风。然而信访条例规定:“信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。”对于上访的事项往往也根据“属地管理、分级负责”原则发还原地方政府，所以相关官员很容易就能摸清信访人的基本情况。如此，信访人和相关官员之间的矛盾将直接化、对立化。对于地方官员，一方面可以仗着行政权力和人脉关系轻松的打击报复信访人，另一方面也可以凭借自身的信息优势向上级部门以信访人污蔑、诽谤地方官员的污名化方式，影响上级部门的判断。

某种程度上，信访功能对于官员的监督越是有效，越是有可能遭到地方官员对上访人的疯狂报复。因此，为了进一步发挥信访的权力监督作用，我国迫切需要形成有效的信访人保护机制并配以必要的防范保密措施，进一步完善举报、申诉制度，使信访人不至于因为相关问题的检举而受到打击报复。

(三)体现公共服务功能

信访的权利救济功能可以转换为以维权指导为核心的一系列公共服务，通过间接服务的方式来实现部分救济，提供的服务可以包括法律解释、政策宣传、维权指导等等。

1．法律解释

在现实生活中涉诉信访大量存在，信访人往往出于对法院判决的不满而质疑司法公正，并期望借助行政力量进行救济。信访部门在涉诉信访中将提供两种服务:对于信访人提出的信访问题涉及司法部门进行处理而未上诉的，给予一定的司法帮助(比如介绍律师、简述司法流程、进行司法调解等);对于已做出司法裁决的相关信访事项，信访工作人员主要提供法律解释的服务，事实上信访人一定在来访前就由法院的相关工作者进行过司法解释，由信访工作者再次重复解释，一方面表现出行政对司法的尊重，另一方面也有利于维护司法的权威，向来访者证明司法的公正。

2．政策宣传

信访作为一线部门，直面社会公众，它对政府做出的政策和规划有向大众做好宣传、教育的职责。区别于宣传部门的主动宣传，信访部门的政策宣传往往是被动的，但同样十分重要。信访人的信访问题很大一部分出于对政策的误读和不了解，此时需要政府做好政策的宣传解释工作，一方面信访工作者应做好政治动员，向信访人宣讲政策效益，使公众支持政府的市政建设;同时对因政策实施造成的困扰表示出歉意，以求得信访人的谅解，对造成信访人严重损失的，则需信访部门帮助其获得合理的补偿。

3．维权指导

对于公权侵犯私权的信访事项，再未进入行政诉讼阶段之前，可通过行政救济进行解决的问题，信访部门应向来访者提供相关的维权指导。比如涉及劳资纠纷的事项可引导其向当地总工会和劳动监察大队等部门进行相应的维权活动;涉及政府行政行为造成损失的，可向其提供行政复议的相关材料等等。总之，信访部门不再承担任何行政救济的功能，对于个人的维权事项不再提交相关领导来直接解决，而主要通过维权指导的方式间接处理，这样既避免了官民之间的直接对立，也拉进了政府与公众的距离，更是一种公共服务意识的体现。

(四)增加公众评价功能

信访制度作为一种公众诉求和政府回应的互动反馈机制，其动力不应只来自行政长官和中央政府的政治权威，同样也受到了公众对公共服务需求的推动，其评价不仅由上级部门做出，更主要的应由公众进行。公众对信访部门的评价，本质上代表着对整个政府工作能力的评价，因为信访部门不直接处理信访问题，而主要移交相关职能部门，其背后由整个行政系统作为支撑，它提供的公共产品即对信访问题的处理答复代表了整个政府解决公共诉求的能力，而这样一份工作理应注重公众评价。然而现在的信访工作往往只注重信访案件发生的数量和信访问题的化解率，并且主要由上级部门和行政长官做出评价，缺乏公众对信访案件处理结果的满意度测评，在未来的信访工作中应引入公众满意度评测，并将其作为评价政府能力的主要依据，使中央压地方，地方压信访，信访压百姓的传统压力传导模式实现逆流。

实现压力逆流的另一个环节是信访部门和职能部门的关系处理问题。新信访条例第三十六条规定:“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议。”也就是说现行的信访部门有督促执行部门办理信访问题的职能。对于这一点笔者以为，在引入公共服务满意度来评价信访部门工作的同时，应赋予信访部门绩效评估的职能来代替现有的督办。一方面，对于哪个部门的抱怨最多，对于哪个部门行政能力的评价最差等情况，在信访部门日常接访中就可以轻易做出判断;另一方面这样的评估也可以给各部门的行政首长人员的调动提供重要依据。通过信访部门的绩效评估工作，使各行政部门端正态度，认真对待问题的处理工作，将公众的压力转嫁到行政部门的执行上。而地方官员一方面可以通过公民对信访部门的服务满意度评价得到地方政府能力的整体印象;另一方面则可以依据信访部门的绩效评估对部分行政部门的领导进行奖惩，以加强相关部门的责任意识。

通过上面两种评价机制的建立，将形成一个以公众满意度为动力，以信访部门为中介，以行政部门为责任主体的倒逼机制，以此推动地方政府提高行政能力。在整个压力的逆流过程中，压力的归宿将主要聚集于行政执行部门，同时有效切断中央政府和地方官员的压力传导，真正实现将矛盾化解在基层，将问题解决在当地。见图1、图2(箭头表示进行一次压力传导):

图1 传统信访下的压力传导方式

图2 信访功能转换后的压力传导方式

信访功能经过重构后将更加突出政府公共服务的提供，更加注重公众的利益诉求，在发挥现有的密切党群、干群关系的基础上增强了政府与公民的互动，进一步强调了政府自身能力的建设和社会公共精神的培养。在此，笔者将其重新定位于一个以服务为导向，以公众参与为动力，以提高政府能力为要求，以化解矛盾为手段，以公众满意度为目标的新框架中，以期其在新的历史时期焕发出新的活力。

［1］邓玮．信访的困境与出路［J］．求实，2005(3):58－59．

［2］于建嵘．诱发群体性事件的最大陷阱［J］．北京:人民论坛，2012(13):56－57．

［3］郭松民．我国信访改革应该推行制度演进［J］．环球，2004(24):29－30．

［4］王宝明．依法化解社会矛盾的政策建议［J］．中国行政管理，2007(2):34－37．

［5］于建嵘．当前压力维稳的困境与出路——再论中国社会的刚性稳定［J］．探索与争鸣，2012(9):3－6．

［6］于建嵘．对信访制度改革争论的反思［J］．中国党政干部论坛，2005(5):17－18．

［7］唐皇凤．回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视［J］．武汉大学学报:哲学社会科学版，2008，61(4):573－579．