我国退休制度改革的思考——基于养老保险制度可持续发展的目标<br/>

我国退休制度改革的思考——基于养老保险制度可持续发展的目标

2013-08-15宋凤轩

河北科技师范学院学报（社会科学版） 2013年2期

邸达，宋凤轩

(河北大学管理学院，河北保定071000)

人口老龄化背景下，我国再次掀起对延长退休年龄的讨论。赞成一方根据当前“巨额养老金缺口论”得出延长退休年龄可以解决养老金供求失衡的矛盾;反对一方认为延长退休年龄会影响劳动力就业市场均衡配置，有违公平。从学术界的主流观点看，延长退休年龄是适应人均预期寿命延长、受教育年限延长，以及人口老龄化趋势的必然选择;如果不延长退休年龄，当前养老保险制度发展不可持续。笔者经过文献阅读和资料查找，认为延长退休年龄是我国退休制度改革的重要措施，有利于养老保险制度可持续发展。

一、我国退休制度历史沿革

我国退休制度是在特定的养老保险制度下达到规定的年龄时退出劳动领域并领取养老金的一种制度安排。其中有关退休年龄的基本规定源于1951年中央人民政府政务院颁发的《劳动保险条例》，如今仍沿用1978年的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，法定退休年龄规定:男性60 周岁，女性干部退休年龄55 周岁，女性工人退休年龄50 周岁，同时工龄满10 周年。此外，还考虑到特殊工种、提前或延后退休情况，针对特殊工种如井下矿工、高低温场所工作、化工业等设定的退休年龄以5 岁为一档下降，因工作需要而延迟退休者还可以按照企业工龄长短每月给付在职养老补助费，数额为本人工资的10%～20%，对提前退休则加入了伤残要求，对机关工作人员和工人的退休制度虽然有过调整但对退休年龄未作实质性改变，只是降低了最低工龄限制;而对延迟退休则在特殊的身份级别下规定:副教授以及相当于这一级别的高级专家退休年龄可延长至65 岁，教授、研究员以及相当于这一级别的高级专家可以延长至70 周岁，高级职称女专家在个人自愿基础上可以选择与男性同龄退休。

在1995年之后，我国开始对企业职工养老保险制度进行社会化改革，在企业全面实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，突出强调养老保险的积累性，对养老金待遇计发遵循多缴费多得养老金的原则，规定了养老保险最低缴费年限15年。这使养老保险待遇与缴费年限、个人账户积累紧密联系，当职工享受养老保险待遇时，既要达到法定退休年龄又要满足最低缴费年限。

由此可见，退休制度中有关退休年龄规定，是养老保险待遇领取环节的必要约束。其主体部分是正常退休年龄，同时附加与正常退休年龄相对应的提前退休年龄、延迟退休年龄、最低退休年龄和最高退休年龄，然后再根据各退休年龄情况和缴费年限领取相应的退休金。

二、我国现行退休制度存在的问题

(一)法定退休年龄偏低，与社会发展形成矛盾

从历史角度看，20世纪50年代初，我国人均预期寿命还不到50 岁，明显法定退休年龄的设定相对高于人均预期寿命，退休制度设计极为不合理。这根源于我国计划经济体制下的企业保障制度，企业角色错位和职工福利异化给企业造成沉重的职工养老负担［1］。如今，在社会主义市场经济体制下，我国新型社会保险制度的建立、医疗卫生事业发展、经济的快速增长和人们受教育年限的增加，人均预期寿命提高至74．83 岁，退休年龄的规定依然没有变化。这使工作年龄延后且年限缩短，低龄退休现象十分普遍，影响养老保险制度积累性的发挥，导致养老金制度负担率加重。

从性别角度看，一般女性退休年龄也都会比男性低，这造成女性工作时期相对缩短，不利于女性特别是高学历女性人力资本的充分利用，一定程度上降低了女性人力资本投资的积极性，也不利于其在工作期间获得相对公平的晋升机会。

(二)提前退休现象普遍，增加养老金支出负担

在我国提前退休情况较普遍，除了劳动者因特殊工种、工伤残疾等情况提前退休外，由于政策的鼓励加上经济的发展，人们更多会倾向于闲暇的选择。这些提前退休行为与退休政策设计有关，主要是因为养老保险制度取消了最初的延迟退休期间养老金补助待遇，这会在一定程度上导致养老保险待遇给付激励不足，对养老保险制度产生了明显的负面效应，意味着当期缴纳养老保险的人数减少，缴费率降低，需要支付的养老金数额增多，直接对养老保险基金收益造成影响，增加中央财政负担，由其导致的基金非正常流失难以估量。

(三)退休养老制度滞后，养老基金缺口较大

在退休年龄不变的前提下，由于人口老龄化导致社会养老保险基金支付规模日益膨胀，资金缺口不断扩大。据中国社会科学院2012年发布的《中国养老金发展报告》显示，去年城镇职工养老金收不抵支省份达14 个，收支缺口达767 亿元，高于2010年，其记账额达到24 859 亿，空账额达22 156 亿，个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破2 万亿。对此，早在报告发布之前，不同机构采用不同的计算方法也得出类似结果，中国人民大学李珍教授就曾用静态方法计算得出的转制成本约为2 万亿元［2］。清华大学就业与社保中心主任杨燕绥也认为，分析中国养老金缺口不能看每年人社部公布的养老金结余数据，由于扩大覆盖面和工资增长，短期内收入会大于支出，但我国尚未完成全国统筹，各地养老金收支有差别。首先，出现结余的省份多是广东、浙江等少数年轻省市，广东高达519 亿元，浙江、江苏、北京和山东也都在200 亿元～300 亿元之间，而且这些结余来自个人账户，实际上钱被挪用了;其次，养老金收入小于支出的有14 个省份，其中辽宁和黑龙江的缺口均超过100 亿元，河南、陕西、江西、湖南、广西、上海、海南和重庆的缺口均在10 亿元～50 亿元，河北的缺口达1．62 亿元，这些所谓中西部内陆城市均有不同程度的养老金缺口。总之，养老金缺口确实存在，且有逐步加剧的趋势［3］。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏等人联手推出的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》认为:短期内中国养老金收支压力主要来源于转轨成本;中长期内，人口老龄化逐渐成为养老金收支缺口的主要因素。在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将达到GDP 的0．2%，2050年达GDP 的5．5%。今后38年累积，养老金总缺口的现值(用名义GDP 增长率作为折现率来计算)相当于目前GDP 的75%。［2］

三、我国退休制度改革的必要性

我国退休制度改革滞后对养老保险制度形成较大的负面影响，其中，退休年龄过低造成人力资源的浪费、社会资本积累不足、基金非正常的流失和基金支付负担加重等问题。退休制度内生于养老保险制度，退休年龄又是养老保险待遇领取环节的必要约束，因此，延长退休年龄、实施弹性退休政策作为退休制度改革的必要措施，既符合历史发展规律，也符合养老保险制度改革的内在要求。

(一)有利于养老保险基金收支平衡

调整退休年龄对我国养老保险制度可持续发展是必要的。退休年龄内生于养老保险制度，与养老保险基金收支平衡密切相关。养老保险基金有利于应付人口老龄化加剧带来的冲击，有利于调整在职职工与退休职工之间的关系。无论在何种养老保险基金模式下，延长退休年龄的出发点和落脚点就是保持养老保险基金收支平衡。

反观我国现行养老保险制度，社会统筹部分现收现付，即当期养老保险收入等于当期养老保险支出，假定退休年龄就是领取养老金的年龄，在养老金收入公式中，缴费人数与养老金收入成正相关关系，则可以通过扩大社会养老保险覆盖面增加养老金收入，但这不能解决未来养老保险支付问题。如果延长退休年龄，则既可以增加养老保险缴费人数、增加养老金收入，又可以减少退休职工人数、减少养老金支出。据中国社科院世界社会保障中心研究员郑秉文教授测算，我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40 亿元，减支160 亿元［4］。而个人账户部分强调自我积累，即工作年限越长、养老基金积累额越大、退休后领取养老金数额越大。而在基金积累制下，自我负担率若过高，当账户积累不足时预期退休金收益则具有不确定性，风险也大。如果延长退休年龄，则可以增加工作年限、增大账户积累额、降低自我缴费负担率，有利于养老保险基金收支平衡。

(二)有利于人力资源合理配置

我国“一刀切”的退休政策与经济社会发展不协调，造成了中高端人才的浪费，导致大量非正常提前退休行为的发生。从人力资本视角看，我国退休制度安排需充分发挥人力资本积累存量最大化，人力资本累积周期向后移时，退休制度和养老保险制度应作相应调整。这对我国延长退休年龄和实施弹性退休制度提供了理论依据。从更深层次上讲，延长退休年龄是人力资本价值最大化的必然要求。灵活的退休制度安排可以充分满足不同人力资本个体的需求，因为不同类型人力资本能力性质、累积的变动周期不同，在经济增长中价值最大化的时间分布点就不同。灵活的退休制度安排体现在养老保险权益的享受上也存在差异性，可以加强养老保险制度的内在激励作用，更有利于改善劳动力资本结构。

(三)上海试行柔性退休政策为退休制度改革提供了可操作性

上海实施柔性延迟申领基本养老金政策为我国延长退休年龄提供了示范效应。柔性退休政策相对于强制延长退休年龄而言，实质是退休年龄、退休方式和退休收入具有某种弹性的灵活退休政策。国际上所谓“福利国家”的强制延长退休年龄都或多或少引起民众反对甚至罢工，因此，结合我国实际国情，这种弹性延长退休政策更易于被社会接受。由于我国社会发展处于重要转型期，养老保险制度的“双轨制”也使延长退休年龄对不同群体利益产生不同影响，继而关于是否延长退休年龄的争议就会不断。当前关于延长退休年龄的建议是政府统筹考虑我国现阶段养老压力而作出的，是更有针对性的一项举措。

这项政策实质是鼓励更多的人延迟申领基本养老金，其目的是为了降低代际养老负担、增加养老基金积累。试点范围集中在参加上海城镇养老保险的企业中，最大的特点在于对象的特殊性及选择的自主权和自愿性。作为对我国退休制度改革的探索，上海规定柔性延迟申领基本养老金，从政策目的上看，可以缓解人口老龄化和“现收现付”制带来的养老金收支失衡压力;从个人角度看，有助于提高个人养老金待遇，柔性延迟退休年龄可以通过增加养老保险缴费年限使个人账户资金得到积累，从而提高养老金收益;同时，它还对企业职工起到激励作用，鼓励职工提高专业技能，一定程度上改善了企业人才结构，促进企业技术进步和人才培养。

四、深化我国退休制度改革的措施

我国基本养老保险制度顺利运行的核心就是保证其基金收支平衡和财务可持续性。延长退休年龄可以促进养老保险基金收支平衡，维持制度可持续发展，可以作为退休制度改革的重要措施加以实施利用，并辅之配套措施，推进养老保险制度可持续发展。

(一)积极推行弹性退休制度

弹性退休制就是指退休年龄、退休方式和退休收入具有某种弹性的灵活退休政策，实施的可行性已经通过地区试点得到了证明，它能够很好地解决养老保险基金供求失衡的问题。当不同劳动者达到各自所属的法定退休年龄(可以领取养老金年龄)的时候，可以自由选择停止工作和开始领取养老金的时间，同时得到政府给予的政策奖励。只是需要对延迟申领基本养老金的人员身份问题进行认定，一种是延迟退休并继续工作的人员，另一种是退休后延迟领取养老金的人员。政府对后一种人员要提供政策奖励，比如:退休人员每推迟1 个月领取养老金，其养老金就增加1%;如果退休人员连续推迟12 个月领取养老金，那么他可以选择一次性领取，其推迟领取的养老金按照高于市场水平的利率计息。因此，推行弹性退休制度是深化我国退休制度改革的首要措施。

(二)必须规范退休年龄政策

延长退休年龄政策在实施之前，需要加强对非正常提前退休现象的监管。对原来的特殊工种重新进行岗位评定、重新审定劳动危害程度。对于特殊工种的待遇，可以通过在职时的薪酬予以体现，而在退休条件和养老待遇政策的设计上逐渐缩小政策差距。这样就能有效控制非正常提前退休行为，从而规范现有退休年龄及政策，为实施弹性退休制度奠定良好的制度基础，做好弹性退休政策与养老保险制度有效衔接。

(三)努力开辟新的就业渠道

延长退休年龄可以增加劳动力供给以应对人口红利的消失，却也对年轻人的就业岗位产生挤出效应，这也是它存在争议的地方。中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧表示，中国每年都有新增劳动力2 000～2 400 万人，但新增的工作岗位只有1 000 万左右，其中在新增岗位中，30%是“自然更新”，余下则是退休让出来的岗位，所占比重很大，当前情况下推迟退休年龄必然会冲击就业［5］。因此，结合劳动力市场的配套政策，为延长退休年龄政策的实施排除障碍，积极推进就业促进措施，通过扩大公共投资、税收减免、设立公益岗位等多种手段创造就业岗位，鼓励、支持和引导年轻人自主创业，开辟新的就业渠道，缓解延长退休年龄对就业的负面影响。

［1］郑功成．从企业保障到社会保障——中国社会保障制度变迁与发展［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2009．

［2］养老金缺口18 万亿虚惊一场专家估算2 至8 万亿［EB/OL］．［2013－03－26］．http://finance．people．com．cn/fund/GB/18189919．html．

［3］中国养老金发展报告［EB/OL］．［2013－03－26］．http://www．chinanews．com/cj/z/pension/ 2012．

［4］劳动保障部和博时基金管理有限公司．中国养老保险基金测算主报告［M］．北京:经济科学出版社，2001．

［5］多数人反对延迟退休称调查结果不全面［EB/OL］．［2013－03－26］．http://www．51labour．com/show/181250－3．html．

［6］郑功成．社会保障学——理念、制度、实践与思辨［M］．北京:商务印书馆，2008．

［7］郑功成．中国社会保障改革与发展战略——养老保险卷［M］．北京:人民出版社，2011．

［8］李成波，柴学治．退休年龄研究:文献综述的分析视角［J］．劳动保障世界:理论版，2012(5):4－7．

［9］李红岚．延长法定退休年龄可行性分析［M］//劳动和社会保障部社会保险研究所．世纪抉择——中国社会保障体系构架，北京:中国劳动社会保障出版社，2000．

［10］谢琼，筹资模式之争与养老保险的可持续发展［J］．广东社会科学，2007(3):196－200．

［11］从“双轨制”下的利益冲突看我国养老保险制度改革［EB/OL］．［2012－04－20］．http://news．xinhuanet．com/politics/2012－04/20/c_123009276．htm．

［12］李印慧，探讨我国退休年龄的延迟——从上海柔性退休年龄政策谈起［J］．经济研究导刊，2011(23):100－101．