农村空心化问题及对策研究

赵振俊　王富新　范志顺

【摘 要】我国农村空心化问题是农村社会向现代社会转变过程中出现的必然现象，它是由多种原因造成的，给我国的经济社会生活带来了严重影响，整治农村空心化问题，必须结合新农村建设，从制度、规划、管理等方面综合考虑，统筹安排。

【关键词】农村空心化；新农村建设；对策研究

农村空心化是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种特殊形态，由于城乡二元体制和户籍制度的限制，以及村庄建设规划严重滞后等原因，导致村庄新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和旧房老屋、残墙断壁，形成外实内空、外新内旧、外齐内乱的现象。

一、我国农村空心化形成的原因分析

农村空心化是传统社会向现代社会转变，农业文明向工业文明进展过程中出现的必然现象，它的出现，不是某一种原因造成的，而是多种因素综合作用的产物，城镇化引起的农村人口非农化、农村宅基地管理失范、布局不合理等都是形成农村空心化的重要因素。

（一）人去屋空。

20世纪90年代以来，中国城镇化快速发展，农村人口以年均1000多万的规模涌入城镇，成为城镇化的主要方式，在城镇化过程中，主要是农村青壮年劳动力逐渐向城镇转移，乡村常住人口呈现出“哑铃型”倾向。但是，在我国当前户籍制度、就业状况和社会保障尚未根本突破的条件下，多数农民进城就业容易，但安置定居太难，农村劳动力多以短期打工“摆动式”流动，造成宅基地 季节性闲置。此外，来自现行土地产权制度的约束、禁止农村房屋及“小产权房”的自由交易，也导致即使迁居城镇的村民也不愿意或不可能处理掉在农村长期闲置的房屋，在一定程度上加剧了村庄空心化。

（二）一户多宅。

随着农民收入增长，农民更新住宅的意愿和能力增强，尤其是村庄内部的原有住宅面积小、布局乱、区位差，与村庄外围优美的环境、便利的交通条件形成强烈反差，而宅基地无偿使用促使农民追求另辟新址建房，同时，祖传遗产继承观念使宅基地流转置换异常困难，造成“一户多宅”现象普遍存在。

（三）管理无序。

现行政策法规对闲置、废弃宅基地的管理和合理退出没有具体规定，对违法违规行为缺乏约束，造成农民在宅基地使用上长期只占不退，而且由于村庄用地规划管理滞后，致使村庄内部出现大面积的边角地、空闲地、废弃坑塘、废弃厂房、征而未建等建设性闲置地。

（四）规划缺失。

随着新农村建设的推进，广大农村也快速发生着改变，各种公共设施逐渐建立并得以完善，农民群众的新建住宅如雨后春笋般纷纷拔地而起。然而，由于在村庄建设上普遍面临着规划缺失的问题，当下的农村正处于一种新旧交替的无序混乱状态，一方面是村庄的旧有格局被打破，许多村民纷纷搬出老宅，老村落只有少数人居住，成为残垣断壁的“空心村”，另一方面是新建民居遍地开花，毫无规划，甚至街道被挤占，道路被隔断，众多的农村正遭遇着“有新房无新村，有新村无新貌”的尴尬。

二、农村空心化给我国经济社会带来的影响

（一）土地资源的浪费。

农村空心化与新房扩建占地相伴而生，一边是土地闲置，村庄内部大量建设性闲置地造成了土地资源的极大浪费；一边是许多地方无处建房，土管部门每年都要从有限的耕地指标中拿出一部分，安排缺房户建房，造成了大量耕地被占用。同时，大批农村青壮年劳动力外出务工，导致农村大量土地无人耕种，形成了空地、荒地和废地。根据国土资源部的统计，农村现在存留的空地 、荒地和废地超过两亿亩。土地资源的浪费成为优化城乡土地利用配置和统筹城乡协调发展的主要障碍。

（二）人居环境的恶化。

许多农村从外部看新房一排排，村中心却是残败不堪的旧破房、半截路，残墙断壁随处可见，不仅破坏了农村的景观布局，呈现出“脏乱差”的荒芜景象，居住在空心村内的农户多为社会弱势群体，生活拮据，无力改善自身居住条件，更无力改善周边居住环境。同时，空心村内公共设施差，街巷狭窄，交通不畅，基本上没有绿化、硬化和排水沟渠，道路网络、给排水系统等基础设施难以按规划实施。

（三）精英人才的流失。

现代化、城镇化的趋势，必然造成农村人才的流失，向工商业输送人才，向城镇输送人才。数以亿万计的农村青壮年到城市打工，是农村人才流失的最主要的渠道，也造成农村人口在年龄结构上的极不合理分布。农村地区各个部门、行业的优秀人才通过工作调动或者应聘等渠道流出农村，虽然数量与农民工相比并不巨大，但这些精英人才的流失对农村经济和社会事业的发展带来的影响却是巨大的。

（四）经济和社会生活的落后。

伴随着农村精英人才和青壮年劳动力的流失，导致农村只剩下所谓的“386199”部队（即老人、妇女、儿童），不仅农业，而且还使整个农村地区的工副业、文教科研和卫生部门也因人才匮乏出现严重空心化的现象；农村科技推广和传承出现断档，成为科技创新扩散的真空地带，形成科技空心化；农村经济发展缓慢，使资金大量流向城市，造成了农村金融空心化。所有资源都向城市集聚，农村社会日见衰败，，这说明农村空心化并非仅体现在经济社会的某一局部，而是农村社会生活全面的空心化。

三、治理农村空心化的对策和建议

“空心村”改造是一项复杂的社会工程，涉及到农民的思想观念、土地政策和农村规划等问题，也与农民的经济承受能力和全村的社会经济发展情况密切相关，客观条件千差万别，只有在经济社会发展到一定阶段群众才会有改造的需求，才能组织实施。因此“空心村”改造要从自身实际出发，因地制宜，量力而行，不能急于求成，更不宜搞“一刀切”，要做到既积极引导又循序渐进。

（一）稳步推进相关制度改革。

要深化户籍制度改革，逐步打破制度的藩篱，让进城农民在就业创业、劳动报酬、子女就学、公共医疗等方面与城镇居民享有同等待遇，真正实现城镇化。另一方面，要积极探索宅基地流转交易新途径，在整理复垦宅基地过程中，要给农民明确空心村改造过程中腾退土地的产权界定，充分考虑农民土地补偿及腾退土地收益，引导农民进城就业安居，节约出农村资源，消除农村人去屋空、人走地荒的现象。这样既可以有效配置建设用地资源，使农村村庄规划走向正规，也可以让农民得到更多实惠。

（二）做好农村规划工作。

大量闲置房、危房、空闲宅基地等的存在，是“空心村”治理面临的第一个难题，要进行废弃宅基地治理补贴试点工作，探索出一条废弃宅基地合理有序、有偿自愿的退出机制。要加强农村宅基地管理，规范农民建房，杜绝乱批乱占宅基地现象，将一户一宅的制度落到实处。根据政府和农户都认可的规划，做好村庄空间布局、产业配置和组织发育工作，促进村庄内聚式发展。

（三）加强新农村建设。

农村空心化整治工作与新农村建设是密不可分、互相促进的统一体。要积极稳妥地推进农村新民居建设，从优化土地利用规划入手，提高农村建设土地利用效率，按照不同经济水平和区位条件，积极推动中心村、农村社区的建设，分类指导城郊型、迁建型、提升型等不同类型村庄发展。规范落实好土地增减挂钩、占补平衡的政策，探索出一条既增加农民收入、改变农村面貌，又集约节约土地的新农村建设好路子。

（四）加强和创新农村社会管理。

今年的中央“一号文件”指出：农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农民利益诉求多元，加强和创新农村社会管理势在必行。通过强有力的政府管制和深化农村土地制度改革，推进农村地域系统的空间、组织、产业三整合，实现农村要素有序流动及其优化配置。在城乡转型发展进程中，农村聚落逐步由生活功能转向生活、生产、生态的多功能。引导农民向中心村、社区集中，促进现代农村空间向生态化、集约化方向发展。