浅析建设项目跟踪审计——以淮南矿业集团建设项目审计为例

程 真

（淮南矿业集团审计处， 安徽 淮南232001）

一 实行项目跟踪审计的作用

项目跟踪审计是指由审计人员依据法律、法规和相关的技术经济指标，运用审计技术手段和科学程序，对投资建设项目建设全过程的技术经济活动以及与之相联系的各项工作及时跟踪监督，对发现的问题及时指出，对被审计单位提出审计意见及建议，要求其及时整改，使其规范、有序、有效的运行，达到投资最小化，效益最大化。

（一）促进企业完善内部管理，增强决策的透明度，防止权力集中制

近几年来，工程审计是企业关注的重点，而且每年把工程建设项目列为审计对象，因为工程项目较多，内审人员有限，不能面面俱到，只能做到抽样审计，但是在抽审的项目中或多或少存在一些问题。如工程不能按照清单结算，存在多结、错结、重结和漏结，随意增加变更项目，人为调节材料、人工价差等，主要原因是缺少相应的内控管理和有效监督机制，或者是内控制度流于形式，制度上墙未上手，权责分工不明确，责任未落实到人，存在扯皮推诿现象。以往，审计人员往往对竣工后的工程进行抽审，这时审计所发现的问题已成定局，很难整改。实行跟踪审计，审计人员可以对立项和设计阶段开始把关，审计过程中随时发现问题，揭露工程建设过程中违规违纪等行为，并向关各方提出意见和建议，促进企业完善内部管理，增强决策的透明度，防止权力集中制，防范错误和不正当的行为发生。

（二）促进单位遵循相关办法、规范和内部管理规定

目前，建设项目主要由《工程建设项目施工招标投标办法》、《建设工程工程量清单计价规范》等，但集团公司在这些办法、规范之外制定了自己相关制度。如《淮南矿业集团专项资金及工程管理暂行办法》、《淮南矿业集团工程招投标管理办法》、《淮南矿业集团建设工程造价管理暂行办法》，以及2011年6月30日下发的《淮南矿业集团工程管理违规违纪处罚暂行规定》等，这些办法和规定对规范工程管理，提高工程管理水平起到重要作用。但从近年来工程“三控制”检查、专项工程检查和审计等情况来看，工程管理仍然不同程度地存在这样或那样问题，由于这些法规、条例、内部制定的制度与国家及省部委办法之间缺乏有效对接和吻合，所以审计人员在参与过程中对遇到的问题就能根据实时情况选择合理制度和办法，把法律法规和集团公司内部制度相融合，避免理解和执行上的分歧，做到评价客观公正，定性准确无误。

（三）过程监督对建设项目过程起到规范管理

以往工程管理普遍存在重“两头”（立项和结算），轻“中间”（即工程过程管理）的现象，往往问题就出在中间环节。采取跟踪审计，对工程的立项（项目可行性研究报告分析，项目对预期产生的经济性大小，是否导致经济损失，能否达到降本增效，是否有利于企业发展等）、设计审查、招投标（规范性，存在间接发包、议标、围标等现象）、合同签订、工程变更、施工管理、竣工验收、工程结算等方方面面进行跟踪，促进单位健全完善管理制度，规范运作，科学管理。

（四）规范行为，防微杜渐，降低投资成本，提高投资效益

以往有些项目可能存在浪费、超投资、超概算，还有可能部分管理人员存在权钱交易等现象。采取跟踪审计，被审计单位和施工方自己在各自的范围内履行自己的职责，能处理好各自的利益关系，在处理问题上能有据可依，最大程度的引导和规范各方的行为，防微杜渐，降低投资成本，提高建资效益。

二 建设项目跟踪审计的内容

跟踪审计可以分为工程开工前、施工期间、工程竣工决算、财务决算和建设项目绩效评定，还包括施工期间工程进度款支付等。

（一）工程开工前

工程开工前，审计人员对项目立项、设计、招投、合同签订等合理合规性进行审计。主要包括：立项是否经过国家有关部门和单位审批，确定立项结果；设计是否依据可行性研究报告，技术性与经济性是否相分离；规划审批程序是否合理，手续是否完善；建设资金来源（维持简单再生产资金、安全费用、国补、国债专项资金、统筹大修费用等）落实情况；招投标过程是否违规操作，搞“暗箱操作”规避招投标或搞虚假招投标，任意压低标价，压缩周期；中标企业资质等级，承包实力能否满足工程项目的需要；合同内容是否齐全，对双方约定可接近实际，可具有操作性，发包人识别企业是否存在挂靠经营（完全挂靠、技术挂靠、“以包代管”挂靠）。

（二）施工阶段

施工阶段对人员的管理、工程质量、经济签证、合同工期等事项的审计。主要有：是否建立和执行内控制度，包括项目经理、技术员、安全员、监理岗位责任制等；工程进度和工期是否按照合同约定执行，如不能按期完成进度，分析影响工期的原因及责任；资金来源和材料是否到位；工程质量是否达标；变更签证（包括设计变更、施工变更和经济变更）是否合规合理，防止采用低中标价和加大量变更的策略获取利益，要分清合同内和合同外各项目增减变化；是否做好隐蔽工程审计记录工作（因隐蔽工程的特殊性，必须及时做好隐蔽工程的记录，对隐蔽部分施工前和施工后要进行取证，必要时要拍照，取得详实资料，为竣工验收及结算打下基础）；建安工程的设备、材料来源及其使用保管情况；其它有关情况。

（三）审计人员对工程竣工后的工程最终造价的审计

主要有：招标工程标底和工程量计价清单的执行情况；工程量的结算依据及项目清单等；各项的取费费率、综合取费基数、规费计取是否合理等；对施工单位的价拨材料、未扣甲供材及进项税转出情况等；建设项目竣工验收情况等；与工程竣工结算有关的其它情况。

（四）审计人员对工程进度款的支付、财务决算等情况的审计

主要有：财务支付工程款是否按照合同条款约定，是否存在少付、超付工程进度款现象，质量保证金、审计保证金、资料保证金的扣留情况；工程发票、税金缴纳是否到位，甲供水电等是否按期扣回；竣工验收和遗留问题处理情况；工程竣工通过验收转为固定资产情况。

（五）最终的绩效评定

主要包括：项目建设程序；项目资金使用效率；项目经济效益，预期带来的效果；项目社会效益；项目生态环境效益。

三 建设项目跟踪审计采取方法和策略

（一）项目的选定要有针对性和代表性

根据年初制定建设项目中选择有代表性的，投资规模较大、技术难度大、而且工艺程序复杂、工期紧、领导重点关注的建设项目实施跟踪审计，对投资额较小，审计风险较大的审计项目不易采取跟踪审计。

（二）因地制宜编制审计方案

由于行业不同、地质环境不同、工艺程序不同，没有固定的审计方案能够适合所有工程项目。所以审计前，审计人员要搜集大量关于建设项目资料，包括设计图纸、合同等相关的经济性资料，编制一套科学合理、切实可行的审计方案，审计方案不是流于形式和停留表面，在审计工作中应起到指引作用。方案中根据项目的特点选择不同的审计方法，如投资规模较大、时间要求紧，隐蔽工程较多，可能存在风险的可以安排审计人员在施工现场蹲点。

（三）依法独立地履行审计监督职能

审计人员恪守《内部审计人员职业道德规范》赋予的监督的职能，一是合理准确，做到位而不越位。一些单位和部门因审计人员频繁介入，建设单位、施工单位和监理单位为了推卸责任，往往要求审计人员也在相关资料上签字，使审计人员变成了管理人员，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制；二是跟踪审计不同于监理单位和建设单位的监督。在实施过程中不能搞同体监督，不能既当运动员，又当裁判员，而忽视审计的客观性、公正性和审计固有的风险。

（四）跟踪过程中对发现的问题应及时转化审计成果

审计提出的问题引起相关单位的高度重视，应做到边审计、边纠正、边整改、进一步提高，总结工作中的不足，促进相关单位建立和完善相关制度，跟踪审计达到应有的成果，同时对审计工作也是一种肯定，也可以对以后的跟踪审计工作具有操作规范和指导作用。

（五）加强与建设单位、施工单位协调与沟通，营造一个和谐的审计环境

建设项目跟踪审计是个新课题，不仅涉及审计人员工作模式的改变，还涉及审计人员审计思路的改变，同样也改变被审计单位对审计人员原有的看法。以往被审计单位认为审计就是找问题、挑毛病。通过开展跟踪审计改变他们的看法。首先要做好宣传工作，向被审计单位宣传审计人员的职责并得到他们的理解，使他们对跟踪审计程序及要求等有一个重新的认识和了解，欢迎审计并接受监督；其次是改变原有的审计模式，审计人员跟踪过程中加强协调与沟通，对遇到的问题共同协商，听取各方好的意见和建议，在各方共同努力下使项目建设顺利，同时也给审计创造一个和谐的工作环境，有利于有效的开展工作。

（六）做好廉洁从业工作，认真履行审计人员职业道德规范

审计过程中，频繁地与建设方、施工方、监理方打交道，施工单位为了多结算、多变更、增加工程量，用各种手段与建设方、监理方、审计人员搞好关系，甚至不择手段来腐蚀们，因此，审计人员应廉洁自律，必须保持清晰头脑，摆正自己位置，严格执行干部廉洁从业“十条红线”规定。

四 淮南矿业集团建设项目跟踪审计的效益分析

2009年以来，审计处工程审计已核减工程款超亿元，为集团公司挽回巨额经济损失，工程审计取得重大成果。通过工程审计，不仅核减了工程造价，减少了投资，降低了成本，维护企业利益，更重要的是规范了管理行为，提高了管理水平，起到了防患于未然的作用。从2009－2011年工程审计复核情况来看，无论核减额还是核减率均呈逐年下降趋势，如图1、图2所示。

图1 2009－2011年工程复核核减额

图2 2009－2011工程复核核减率

通过对比，工程项目竣工后来复核，用核减额和核减率逐年下降，管理也逐步在加强。但跟踪审计也存在同样情况，不能用核减额和核减率高低来衡量项目跟踪的成果。在实施跟踪审计的情况下，审计人员对整个项目全程把关，是量到质的转化，比项目竣工后审计更能真正反映出了审计的成效。因此，科学合理、客观公正的评价跟踪审计成果更具有重要意义。

总之，建设项目跟踪审计是一种全新的审计模式，其实质是审计介入时间前移，重视过程监督。其好处是能“早发现、早揭露、早处理、早纠正”，对过程中带有苗头性和倾向性的问题进行及时捕捉，把风险点消失在萌芽状态，为领导决策提供依据。

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