城乡差距的内生机制：基于公共物品资本化的视角＊

刘远风

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙410128）

中国城乡之间在收入水平、公共服务等方面都有巨大的差异，这一现象已引起了广泛的关注。在国家政策层面，我们已作出了统筹城乡发展、新农村建设、公共服务均等化为目标的一系列部署安排，力图缩小城乡差距。造成城乡差距的原因是多方面的，既有资源禀赋差异的自然原因，也有二元结构的体制原因，既有工业化路径选择的历史原因，也有财税体系的现实原因。已有文献大都从农业的产业属性的角度分析城乡差距的自然原因；从农业为工业化提供资本积累角度分析城乡差距的历史原因；从不平等的公共物品（包括公共服务）供给机制的角度分析城乡差距的体制原因；从基层政府财力不足的角度寻找城乡差距的现实原因。针对这些具体原因，论者一般认同在构建城乡平等的制度框架下使国家财政向农村倾斜，以便缩小城乡差距。然而，城乡差距产生和扩大的内在机制却鲜有探讨，因此也无法讨论缩小城乡差距、统筹城乡发展的内在动力和扶持农村政策的可持续性。本文拟从公共物品内在属性入手，探讨城乡差距扩大的内生机制，寻找缩小城乡差距的逻辑起点和持久动力。

一、公共物品资本化：现象与本质

生活中我们不难发现：同样的公共物品供给，在不同区域有不同的经济社会效果。例如，某些地区交通便利后，人财物开始聚集，投资开始增加、商业开始繁荣，而某些地区交通便利后，人财物开始流出，原有的商业网点逐渐凋敝。满足同样公共需求，在不同情形下所付出的经济代价各不相同，例如，在同等人口规模下，组织农村老人体检就比组织城市老人体检花费更多。此外，一些个人或私营企业为了自身的方便愿意提供公共物品，在自己享用的同时允许其他人分享；还有很多所谓的私人物品，虽然具有排他性，但在特定的场合，其消费具有非竞争性，私人消费者可能允许其他人“搭便车”，例如私家车主在下班途中让人搭顺风车等。要理解这类现象，就需要详细分析公共物品和私人物品消费的过程及其特点，已有理论把“非竞争性”与“非排他性”作为判定公共物品的标准，但“非竞争性”与“非排他性”都是与具体场景及具体问题相联系的，若不充分揭示非竞争性与非排他性的具体实现形式，就无法准确把握公共物品的社会经济效应。

公共物品提供造成的周边资产溢价，并不能用外部效应加以解释。第一，公共物品的供给和需求都具有公共性，并不存在交易的第三方，因而也不存在第三方受益或受损的外部效应。第二，这种资产溢价是以一定的市场状况为条件的，公共物品对其外部的影响是不确定的。第三，外部效应侧重于考察个体成本与社会成本、个体收益与社会收益的差别，而公共物品的提供则只考虑社会成本和社会收益。那么这类资产溢价是如何产生的呢？公共物品虽然具有非排他性，但对不同的人却具有不同的可及性，公共物品周边的人具有较高的可及性，能充分利用公共物品，而离公共物品稍远的人，其公共物品的可及性稍差，利用公共物品需要付出一定的代价，这种公共物品可及性的差异通过拥有住房等一定的场地而固定下来，场地的私人拥有便削弱了公共物品的非排他性，场地的私人所有者利用公共物品的可及性优势，通过以较高价格出租出售房屋等转让场地获得额外收益，这种额外收益由公共物品供给带来，即由公共物品资本化带来。

公共物品既可以是最终消费品也可以是中间投入品，甚至可能兼具消费品和投入品两种特征，因此，公共物品的提供可能会改变人们的生产生活方式。公共物品的提供不仅仅是一个融资问题，它同私人物品一样涉及到生产与消费问题，公共物品的实际价值对政府等提供者来说是一个利用率的问题，而对于享用者而言则是个可及性问题。公共物品的有效供给并不仅仅是一个配置效率问题，还涉及到公共物品的质量，其质量与公共服务体系密切关联。例如，同样的公共卫生服务，由于医疗卫生网点的分布不同，从而实际产生的社会成本不同，一些农村地区人口稀少，过于密集的医疗卫生网点必然造成资源闲置浪费，过于稀松的医疗卫生网点又会导致农民享用公共卫生服务的成本增加。公共物品融资实质上是个社会成本的分担问题，在公共物品资本化过程中，这种社会成本分担的差异会转化成资本收益上的差异。

公共物品的私人提供不同于志愿机构从事公益事业，许多情况下公共物品的私人提供者也是纯粹从经济利益的角度考虑问题。公共物品的公共提供与私人提供也并不能严格地区分，而是有许多从公共提供到私人提供的过渡形式。公共物品私人供给的程度取决于公共物品融资与公共物品受益的对应程度。既然公共物品可由效用最大化者私人提供，那么非排他性也并不必然妨碍公共物品的市场提供，公共物品的非竞争性表明分享者的增加导致的边际成本为零，但公共物品一旦提供，其分享过程就不再由提供者控制。由于空间位置的差别，一些公共物品的分享仍然要付出一定的经济代价，公共物品的消费因而又具有了一定的竞争性，一些分享公共物品有成本优势的个体除了获得分享公共物品的效用外，还能获得市场利益，这就是公共物品的资本化收益。

公共物品资本化就是由以上公共物品供给与需求的一系列微观特征所决定的，同时公共物品资本化的具体分析又可以加深对公共物品供给与需求微观特征的理解。资本化是分析公共财政收支影响的重要方法，Wallace E.Oates（1969）依据美国的经验数据，讨论了公共支出资本化与税收资本化分别从两个不同方向影响财产特别是不动产价值的方式，前者使资产增值，后者使资产贬值，检验了税收资本化和蒂伯特（Tiebout）假设，经验数据表明，财产税并不随着公共支出的增加而增加，公共支出对财产价值的影响并不能通过税收资本化来冲抵，但理性的消费者将在公共支出受益和税收负担之间权衡［1］。Anwar M Chaudry－Shah（1989）运用资本化方法分析了在地区层次上的财政影响力，根据加拿大的某地区的经验数据，测算结果显示税收负担与家庭收入水平正相关，但随收入水平的增加其相关性下降，财政支出方面穷人得到更多收益，从整个地方公共部门的收入分配影响来看，存在从中产阶级到穷人和富人的收入再分配，地方公共部门恶化了收入不平等，但其影响力有限［2］。虽然国外已经广泛讨论了公共物品资本化的方式和途径，但资本化方法的实际应用都是在城市化过程已经完成的发达经济背景下，往往建立在“蒂伯特模型”的基础上，公共物品资本化是以移居者竞买房屋，在不同的一揽子公共服务——税收负担之间作出选择为前提，从而分析公共物品融资和提供对居民财产价值的影响。在城市化过程没有完成的发展中国家，移居城市是农村的推力和城市的吸力所致，竞买房屋与选择公共服务——税收组合的关系不大，原有居民等场地所有者并不需要通过城市之间公共服务——税收组合的优化获得资本化收益，而一旦房屋成为投资品，户籍等城市居住准入制度客观存在，公共物品资本化与税收资本化就不再是方向相反的同时存在的过程。

总之，公共物品资本化是公共物品供给与需求的特性决定的，是公共物品受益的连续性、差别化在市场条件下进入资产价格的表现，是公共物品受益的可转让性和可定价性的表现。

二、公共物品资本化：城乡差距的内生机制

公共物品的供给产生了三种分配效应，首先，由于收入水平和消费模式不同，人们对公共物品的效用评价不同，当个人从公共物品获得的效用大于个人的公共物品融资贡献时，相当于获得消费补贴，而当个人从公共物品获得的效用小于个人贡献时，相当于支付了额外的税收。这种分配效应来源于人们对公共物品的效用评价不同，不仅因为评估公共物品的分配效应存在着信息障碍，而且由于人们会随税收结构和公共物品供给而调整消费模式。因此，即使实行公共物品的“林达尔定价”也无法实现公共物品有效供给的收入中性，这种分配效应是一种个体间的微观分配效应［3］。其次，公共物品往往具有区域性。公共物品提供的区域差异会产生相应的分配效应，获得较多公共物品的地区相当于得到了公共物品融资负担的减免，上级财政向某下级财政区域提供公共物品相当于通过实物进行转移支付。最后，由于公共物品资本化，不同的场地所有者拥有不同的资本化收益，这种场地的差异不仅与场地大小即人口容量有关，而且与场地位置即公共物品可及性有关。

公共物品供给的三种分配效应均对城乡差距产生了影响。第一，城乡之间由于收入水平和消费模式存在差异，对同一公共物品的效用评价存在差异，不考虑农村公共物品需求的特殊性，按城市的模式提供公共物品，则相当于农村支付了额外的税收。第二，我国长期存在偏向城市的公共物品提供政策，农村公共物品短缺，过去相当长的一段时间内，农村防汛、农田水利基本建设甚至乡村公路等都是由农民通过义务工的形式自行提供的，而城市环卫、交通等都纳入财政支出，从而实际上国家财政在向城市进行实物转移支付。第三，城市相对于农村有区位优势。在城市化背景下，城市的场地所有者能够获得公共物品资本化收益，而农村基本处于人口净流出状态，无公共物品资本化收益，从而使公共物品的供给客观上扩大了城乡差距。就城乡差距而言，前两种公共物品分配效应是外生，只要改变公共物品供给模式和偏向城市的公共物品供给政策就能消除此二类扩大城乡差距的分配效应。但是，由于城市的产生本身就是人口聚集和要素聚集的结果，城市的区位优势客观存在，公共物品资本化产生的城乡之间的分配效应是经济过程内生的，在城市化背景下无法通过政策措施消除。

公共物品一旦提供就给分享者带来效用，此处我们不考虑偏好差异所产生的效用差异，设个人充分分享公共物品所获得的效用相当于v个单位货币所购买到的私人物品获得的效用，个人的公共物品分享程度即公共物品的可及性为ε，每个分享者所拥有的场地的人口容量为d，初始状态下有n个个人亦表示有n个场地，i表示具体的个人和场地，则每个人实际获得的效用为εivi（0＜εi≤1），在既有的人口状态下公共物品提供所产生的社会效用为但在人口迁入过程中，公共物品提供所产生的社会效用为其中1≤di≤mi，mi为具体场地上产生拥挤时的临界人口数，大于mi则意味着vi开始下降。长期以来，学界把作为一个整体看待，用公共物品与私人物品的边际替代率来描述公共物品的效用价值，在此基础上讨论公共物品的最优供给问题，然而，这种理论没有认识到在人口流动的条件下是一项可以转让资产，实际上，一项公共物品的供给相当于给现有居民即各场地拥有者划拨了的资产使用权，场地占有上的不平等会导致分配效应。在城市化背景下，城市从动态上看随着人口的迁入di逐渐大于1，人口持续迁入所产生的收益为这些收益通过房屋出租出售、房地产开发、税收等途径在城市居民、企业和政府之间进行分配。相反，农村从动态上看随着人口的迁出di逐渐小于1，人口的持续迁出导致公共物品的总效用下降，其资产损失为最终导致农村公共物品融资能力下降和农民公共物品负担的上升。因此，不考虑经济发展因素，作为人口流入地的城市公共物品的融资能力逐渐提高、公共物品负担逐渐降低，而作为人口流出地的农村公共物品的融资能力逐渐降低、公共物品负担逐渐增加。与此同时，以较小的代价分享公共物品成为吸引人们买房置业的重要因素，这样就产生了人口流动与公共物品供给的循环累积效应（见图1），城乡差距因此扩大。

图1 人口流动、公共物品供给与城乡差距

公共物品具有一定的区域性，公共物品的供给是多层次的，中央、省市、县、乡甚至村组都是不同类型公共物品的供给主体，较高层次的平等化供给并不能补偿较低层次的供给能力的差异，即使每一级供给主体都实行均等化供给，也会由于各级供给主体的供给能力存在差异的累积，最终导致人们在公共物品供给和公共物品享用方面的巨大差异，这种城乡差异扩大在城市化背景下并不因体制的改变而改变，城乡差距是社会经济运行内生的。

公共物品的可及性是由多种社会经济因素决定，人口因素是其中重要因素之一。从公共物品供给者的角度来看，人口稀松，某一特定区域内公共物品利用效率就较低；而从公共物品分享者的角度来看，人口稀松意味着分享公共物品的平均交通成本和时间成本等较高，公共物品的可及性总体较低。城市化背景下的人口流动，加剧了城乡之间公共物品可及性的差异，由于农村人口日益稀松甚至农村空心化，一方面农村公共物品的利用效率较低，地方政府向农村提供公共物品的动力不足；另一方面农村公共物品的可及性较低，农民为分享公共物品付出较多的代价，公共物品与私人物品的替代率相对较低，农民更倾向于消费私人物品。因此，在财政支农过程中农民更注重现金转移支付。总之，城市化背景下的城乡人口流动也导致了公共物品可及性城乡差异的扩大，使农民效用水平提高更多的仰赖私人消费。因而，随着人们生活水平的提高，农村的生活成本优势不断丧失，城乡收入差距产生的城市吸力更为强烈，这又进一步推动了城乡差距扩大的循环累积。

三、城乡融合：起点与步骤

城乡差距是由战略、体制等外部原因和经济社会运行的内部原因共同造成的，缩小城乡差距不仅要消除造成城乡差距的外部原因，而且要承认造成城乡差距的内部原因。城乡差距的关键不在于差距的程度而在于发展的趋势，只有统筹城乡发展，实现城乡融合，才能从根本上消除城乡差距。

缩小城乡差距，实现城乡融合，首先应消除城乡差距的战略和体制原因。过去相当长的一段时间内，我们实现赶超战略，着力建立完善的工业化体系，向农业与农村过度汲取工业发展资本，农村发展受到制约，客观上扩大了城乡差距。2006年，我国全面取消农业税，彻底放弃了向农村汲取发展资本的战略，与此同时，我们开始把农村发展作为政策重点，财政税收政策向农村倾斜，连年出台惠农措施，在发展战略上我们不仅消除了扩大城乡差距的赶超战略，而且已基本确立了力图缩小城乡差距的新的发展战略。2008年10月，我国从战略上提出要实现城乡基本公共服务均等化，使广大农民共享改革发展成果，缩小城乡差距的战略目标日益清晰。

确立新的发展战略只是缩小城乡差距，实现城乡融合的起点，我们应进一步消除阻碍城乡融合的体制原因，最重要的是通过体制改革盘活农村劳动力、资本和土地等基本生产要素。改革和完善户籍制度，消除户籍歧视，构建覆盖城乡的社会保障制度，从而构建统一的劳动力市场，使城乡劳动就业面临同样的市场机会和市场风险；改革金融体制，发展农村金融，通过农村资金的运动促进农村资源的流动和优化配置；完善农村土地制度，特别是农地交易制度，促进土地流转与合理利用。

然而，缩小城乡差距，实现城乡融合最为根本的是认清城乡经济社会运行的内在机制，为城乡一体化培育基础性条件，在城乡逐步融合中逐步缩小城乡差距。城市因为人口和生产要素的聚集而产生经济发展优势，若仍把经济发展放在最为优先的位置，则城市在经济发展中的天然优势会吸引更多的政策关注和经济资源，城乡差距将会不断扩大。因此，要统筹城乡发展就应有新的发展理念，把政策重点从短期经济目标转到长期发展前景，优先考虑城乡之间的物质交流和信息沟通，加强城乡之间的交通连接和信息传播，从而压缩城乡之间的空间距离，逐步在城乡统筹范围内实现专业分工、要素匹配、知识分享等空间聚集效应。

在城市化背景下，城市经济的发展、租金的上升及区位优势的强化都受益于农村人口向城市转移，应统筹考虑城市和农村的发展机会与存在的问题。城市人口过于密集的确会产生一系列问题，即所谓的“城市病”，但若城市对农村具有绝对的宜居性优势，人口又怎么会向农村倒流，若没有令人厌恶的“城市病”，农村就只能是人才的净流失，无法吸引优秀人才。现阶段，我国许多城市通过户籍制度等准入门槛控制城市人口规模，防治“城市病”。一方面，暂住人口、流动人口的客观存在使“控制城市人口”只满足于统计上的美感，过于讳疾忌医；另一方面，即使采取更为严厉的“人口控制”措施控制住了城市人口总规模，那么也是以农村为代价的一种顾此失彼的措施，无论怎样，也不能以“农村病”（主要是人才流失）为代价来防治“城市病”。从动态和长期来看，“城市病”因为间接地提高了农村的相对宜居性从而客观上有利于治愈“农村病”，而“农村病”的消除因为消除了人口向城市单向度的聚集从而能彻底地消除“城市病”，在“农村病”没有治愈之前，盲目防止“城市病”，只会延续城市病到来的时间，阻碍城乡统筹发展。城乡统筹发展应特别注意城市与农村在宜居性、生活品质上的逐步接近，即使由于产业分工、经济发展条件等的差异导致城乡收入水平上的客观差异长期存在，也要考虑使农村能够满足各收入阶层的生活要求，只有让农村成为现代公民理想的生活地，才能使农村成为人们的理想追逐地，才能使农村发展具有人才保障。

由于公共物品资本化，公共物品提供上的差异不仅直接影响当地居民的效用水平，而且会产生一种区域间的资产分配效应，公共物品提供越多，资产收益越大。我国为了促进产业结构调整和区域经济协调发展，中央政府对地方经济发展有一定的规范和指导，因此地方政府在公共物品的提供上受国民经济规划和中央政策的约束，中央政府为地方公共物品提供资金有许多体制上的便利，为农村提供更多的公共物品也是调节收入分配，缩小城乡差距的重要手段，某种程度上，通过提供公共物品缩小收入差距没有直接的转移支付所产生的污名化和“养懒汉”等副作用，我们应利用我们的体制优势，更多地采用提供公共物品的方式来缩小城乡收入差距。

在既有的城乡差距下，地区间的转移支付仍是缩小城乡差距的可行措施之一。然而，由于公共物品的规模报酬递增，人口稀少地区必须为获得基本的公共物品付出更高的代价，因此，基于地区收入平等的转移支付并不符合公平原则［5］，在财政转移支付过程中应更多具体地考虑各地区的人口、经济状况，既然农村人口密度远远低于城市，那么，即使农民纯收入已经基本接近或达到城市居民平均工资水平，财政向农村的转移支付仍是必要的。

最后，农村和农业发展过程中，粮食安全所产生的社会稳定效应、农业发展产生的生态价值等应寻找合适的经济实现形式。另外，农业作为基础产业，其市场风险不应由农民独自承担。

［1］Wallace E.Oate，1969，“The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values：An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis”，The Journal of Political Economy，77，957－971.

［2］Anwar M Chaudry－Shah，1989，“A Capitalization Approach to Fiscal Incidence at the Local Level”，Land E－conomics，65，359－375.

［3］Geoffrey Brennan，1967，“The Distributional Implications of Public Goods”，Econometrica，44，391－399.