城镇化进程中潍坊市义务教育阶段民办教育发展研究

王俊杰

(中国海洋大学，山东 青岛 266100)

党的十八大报告将办好人民满意的教育列为改善民生和加强社会建设的首要工程。［1］在城镇化进程中，做好义务教育阶段学校布局规划是办好人民满意教育的基础，而义务教育阶段民办学校建设是学校布局规划中的关键组成部分。经济和社会的多元化要求教育发展的多元化。市场经济发展成熟的国家，民办教育都占到了较大比例。要借助城镇化中城市建设的时机，吸引社会资金投入义务教育阶段民办学校建设，以义务教育阶段民办学校发展带动区域教育水平提高。

一、城镇化中义务教育阶段民办学校建设的积极意义

1.民办教育是整个教育体系的有机组成部分。

2003 年9 月1 日开始实施的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称“促进法”)指出:“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》指出:“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。”由此可见，义务教育阶段民办教育是义务教育的有机组成部分，具有促其活力发展、创新发展的“鲶鱼效应”。国家政策法规给予了民办教育科学而精准的定位。

2.民办教育是教育体系的活力部分。

2013 年3 月，教育部长袁贵仁在全国政协教育界别联组会上回应政协委员的提问时表示:“任何国家都不可能靠政府把所有教育办好，这是国际经验，这是历史经验。民办教育对中国的教育普及作了重大贡献，为教育改革做了积极探索，功不可没。”在国家和山东省的中长期教育改革和发展规划纲要中，民办教育都放在了办学体制改革的部分进行阐述，这表明，民办教育是促进办学体制改革的推动力。进行办学体制改革才有学校发展的活力，而民办学校能够创新机制，率先实现自主办学，并为公办学校的运行机制转变提供外部压力，积累成功经验。民办教育的发展极大地推动了教育管理体制改革和育人模式创新，促进了教育教学改革的发展。

3.吸引社会资金建设民办学校是增加教育投入的有效途径。

近年来，社会对教育的需求特别是特色教育需求，越来越旺盛，发展民办教育会更好地满足这种社会需求，进一步办好人民满意的教育。同时，我国基础教育庞大，当前单靠政府投入，难以满足社会对教育的需求，必须充分调动社会力量，引导社会资金，促进教育投入多样，利用市场规律促进资源合理配置。

4.发展民办教育能够促进教育公平。

义务教育就近入学、划片招生的政策，保证了适龄儿童都能接受义务教育，但限制了家长的选择权。民办教育的发展给家长提供了选择空间，民办学校不限招生范围，农村孩子可以走进城市的优质民办学校，从另一个角度体现了教育公平。同时，教育均衡不是平均主义，是发展中的动态均衡。发展民办教育能够促进教育水平整体提升，促进学校间在发展中实现均衡。

二、城镇化与建设民办学校的契合点

1.城镇化是学校建设的压力和契机。

2012 年统计数据显示，全国、山东省和潍坊市的城镇化率分别达到52.57%、52.4%和49.75%。［2］根据美国学者诺瑟姆提出的S 曲线学说，城市化分为初级阶段、中级阶段和高级阶段，城市化水平达到30%-70%属于加速发展的中级阶段。［3］

2012 年12 月中央经济工作会议指出:“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”从十八大到中央经济工作会议及之后的中央领导在多个场合的讲话表明，国家已将城镇化在经济社会发展中的地位提到了前所未有的高度。专家学者对国家提出新型城镇化的逻辑思路进行了分析，“即经济结构不合理的深层次矛盾日益突出→扩大内需是调结构的首要任务→最大的内需在城镇化。”2013 年1 月，山东省政府发布《山东省城镇化发展纲要(2012-2020)》，据此，《潍坊市城镇化发展纲要(2013-2020)》正在征求意见中。在这样的形势下，城镇化首先外显为城区的扩面延伸，只有科学制定并严格实施中小学(包括民办学校)布局规划，才能打造均衡教育的载体，避免出现“大班额”“上学难”的城市病。

2.学校建设在城镇化过程中具有带动功能。

美国经济学家米凯·吉瑟研究证明，在乡村地区，教育水平提高10%，将多诱导6%～7%的农民迁出农业。教育对城镇化发展的直接作用是转移农民，推动城镇人口规模扩大，间接作用就是促进农民生产方式的转变，促进农村剩余劳动力向城镇稳定转移。教育是拉动经济最有力、最“环保”的“绿色引擎”。城镇优质教育吸引了农村学生进城就读，将带动几名家庭成员在城镇就业、生活和消费，形成以教育为核心的小产业链，带动城镇房地产开发、餐饮、交通、文化、信息等产业的快速发展。

“以产业集聚带动人口集聚”是目前推进城镇化的共识。由于潍坊市城镇的资源、承载能力和市场空间极为有限，政府可作为的空间受到限制。教育机构对潍坊市农村居民进城落户意愿调查中，80%农村居民进城镇落户或居住是为了子女接收良好教育。因此，在城镇规划区域造就一所教育质量堪与城市优质学校媲美的学校，其所带来的人口集聚效应将远远快于并高于由产业集聚带来的人口集聚效应。

3.企业具有参与民办学校建设的动力。

根据对潍坊市义务教育阶段民办学校的调研发现，企业或个人投资教育的动力来源主要有四个方面:一是履行社会责任，回报社会，树立企业形象;二是主要解决企业员工子女上学问题(适用于员工较多的企业);三是从教育产业中获利;四是通过建设学校实现房产的增值，主要是房地产企业，从城镇化与教育发展互动的微观层面来看，这是吸引房地产企业投资办学的主要目的。例如，2010 年建成招生的潍坊市奎文区德润国际双语学校是由房地产企业投资建设的一所九年一贯制民办学校，学校紧邻该企业所属德润社区，带动了德润社区房产增值。该企业的广告语即是:“入驻德润社区，免费就读德润国际双语学校”。

三、潍坊市推进义务教育阶段民办学校发展的模式

1.潍坊市义务教育阶段民办学校基本情况。

近年来，潍坊市义务教育阶段民办学校数量增加，在校生增多，品牌效应凸显。自2008 年至2012 年，潍坊市义务教育阶段民办学校数量从27 所发展到47 所。目前，全市义务教育阶段民办学校在校生7 万人，占同类学校在校生的8.35%。潍坊市义务教育阶段民办学校已成为同类教育中的品牌学校，形成了“择校找民校”的现象。

表1 潍坊市各级全日制民办学校在校生情况对照表

2.潍坊市义务教育阶段民办学校办学主体多元化。

从办学主体分析，潍坊市民办教育办学主体趋向多元化，企事业单位、集体、社会团体办学，也有公民个人参与办学。办学形式多样化，个人独资、股份制、合作办学等办学形式并存，形成了各类办学主体和办学形式和谐共存、互为补充、共同发展的格局。办学方式主要有以下几种:

采用BOT 方式办学。由企业投资建校，按民办学校机制运行，在保证区域内学生享受公办学校待遇基础上，扩大学校招生范围，给予学校更多的办学自主权。企业经营一定年限后将学校交还政府，如昌乐二中。

校企联合办学。由企业与公办学校合作，投资建设新的民办学校，企业负责学校建设，公办学校负责教学及管理。根据合同规定，每年给投资者一定的回报。

房地产企业投资办学，按协议取得办学收益。房地产企业为承担社会责任、赢得社会信誉，投资学校，如潍坊北海双语学校。房地产企业为提升房价，就近建设学校，如奎文德润国际双语学校等。房地产企业投资办学成为近年潍坊市义务教育阶段民办学校建设的主要模式。

3.潍坊市对企业和个人办学的政策支持。

2003 年，潍坊市政府印发《关于深化办学体制改革加快民办教育发展的意见》，2005 年潍坊市教育局与人事、财政、国土等七部门联合下发《关于吸引社会资金促进民办教育快速发展的意见》。这两个意见为潍坊市企业或个人等社会力量办学提供了政策支持。其中，吸引企业或个人办学的关键政策是:

(1)建设规划用地与公办学校同等对待。民办学校在征用土地和建设配套等各项税费的减免上享受与公办学校同样的优惠政策。新建、扩建民办学校，按照公益事业用地以划拨方式提供土地使用权。建设配套费等行政事业性收费，凡属潍坊市规定的一律予以免缴。

(2)教师选聘与公办学校同等对待。通过贷款、股份合作、BOT 等形式建立的民办学校，教职工与公办学校教职工享受同等待遇，其工资福利由同级财政承担。各教育机构教职工可以按事业单位标准缴纳养老保险金，工龄、教龄连续计算，晋职、晋级与公办学校同等对待。与公办学校教师享受同等退休待遇。

4.潍坊市房地产企业投资办学的典型案例。

案例一:潍坊北海双语学校

潍坊北海双语学校是由山东天同宏基集团股份有限公司投资建设，学校位于坊子区长宁街中段。在原高中、中专撤消后闲置资产基础上，投资6000 万元，占地90 亩，建筑面积30，000 平方米。教学班54 个，分设初中部和小学部。于2007 年开始招生，目前在校生1840 人。目前，在该校基础上已形成了集团化办学和公司化融资的运营架构。天同公司已形成义务教育阶段学校建设为先导，运作精品楼盘的成熟模式，并开始在省内外扩大。

案例二:潍坊市奎文区德润国际双语学校

潍坊市奎文区德润国际双语学校是山东杨润营造房地产开发有限责任公司投资建设，学校位于奎文区北海路以西，张九路以南，九龙山树木园以北。学校总投资5000 万元，占地约42 亩，校舍建筑面积约20000平方米，教学班48 个，分设初中部和小学部。学校办学用地由奎文区政府划拨，杨润公司建成后委托奎文区教育局管理。于2010 年开始招生，目前在校生达到1500 人。学校学生来源包括:划片城中村学生免费入学;扬润公司所属德润社区业户子女免费入学;面向市区不限具体范围招生。两所学校都以其先进办学条件、双语教学、自主办学、小班化等成为全市优质教育资源地。

四、在城镇化背景下推进义务教育阶段民办教育发展的建议

1.扩大和深化社会对民办教育的认识。

当前，社会对民办教育认识不足。一是对于财政负担民办学校教师3工资福利的做法认识不足。以学生家长为代表的社会舆论认为财政负担民办学校教师工资福利，这样的学校不算是民办学校，这样的一元化思维误读了政府对民办学校本应负担的支持政策;二是对于民办学校的积极促进作用认识不足，认为民办学校仅是公办学校的补充，没有意识到民办学校在推动教育教学改革中不可缺位的积极作用。社会舆论对于民间投资办学的认识存在不足。

2.科学规划布局学校建设。

北京大学国家发展研究院课题组认为:“城镇化的核心是人口的流动和集聚，这造成资源配置的巨大困难。随着人口管理从户籍管理转向居住地管理，教育服务也要相应的转向，以适应人口城镇化的要求。”［4］应根据《促进法》“将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”的要求，将标准化学校建设列入城镇化考核的刚性项目，实施前置。

3.吸引房地产企业投资建设义务教育阶段民办学校。

房地产企业是城镇建设的主要力量。要实现“教育城镇化”，就应引导房地产企业打造“教育地产”，实现教育与地产的相融共生。民办学校建设是民生事业与推进城镇化的统一体，要引导本应积极投资建校的房地产企业意识到，投资办学不是负担，以便实现教育资源布局的合理化。

4.加快民办教育政策的研究和创新。

潍坊市分别于2003 年和2005 年出台的民办教育发展的两个意见，总体已不适应当前民办教育发展现状和趋势，也与上海、温州等地民办教育政策创新产生距离。2012 年6 月，教育部印发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，但至今潍坊市也还没有更新的举措。要在政策上实现创新突破，进一步营造民办学校发展的环境，发挥民办学校办学机制灵活的优势，推动潍坊市区域教育水平的提高。

［1］党的十八大报告［EB/OL］.2013-01-02.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.

［2］山东省统计局和潍坊市统计局.国民经济和社会发展统计公报(2012)［EB/OL］.［2013-03-23］.http://wenku.baidu.com/view/6e44b9472b160b4e767fcf23.html.

［3］张国强.山东省城市新区发展研究［D］.天津:南开大学，2006.

［4］北京大学国家发展研究院课题组.教育资源配置对城镇化进程的影响研究［EB/OL］.［2013-02-02］.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.