我国基本公共服务体系的共同趋势与地区差异*——基于国家和地方基本公共服务十二五规划的比较

姜晓萍 陈朝兵

（四川大学，成都 610064）

十二五期间，保障和改善民生是实现经济转型的出发点和归着点。 2012年7月，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的出台，对十二五期间我国构建基本公共服务体系范围、标准、工作重点等做了总体的制度安排。此后江西省、浙江省、河南省、福建省、山西省、四川省等六个省相继出台了地方基本公共服务体系“十二五”规划。①这些规划，既是指导我国中央和地方基本公共服务体系发展方向的纲领式文件，也是我国完善基本公共服务体系的顶层设计，代表着我国基本公共服务体系的未来发展方向和目标。本文拟采用比较分析的方法，以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为基础，比较部分已颁发的省级地方基本公共服务体系十二五规划，结合其他相关研究成果和地方具体实践，分析十二五期间我国基本公共服务体系构建的共同趋势与区域差异。

一、十二五期间我国完善基本公共服务体系的共同趋势

十二五期间，我国基本公共服务体系的构建主要依据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，同时结合各地公共服务的公众需求与地方社会经济发展水平，遵循着一定的规律、原则和路径，体现着一定的共同趋势。

1.明确基本公共服务的供给范围，构建各级政府的职责体系

明确基本公共服务的供给范围，是构建基本公共服务体系的前提。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确将基本公共服务的供给范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。同时指出，涉及环境保护、基础设施、公共安全等领域的基本公共服务内容，在其他相关“十二五”专项规划中体现。各地方省级基本公共服务十二五规划在确定基本公共服务供给范围时，也基本与国家基本公共服务十二五规划保持一致。②总体来看，国家和地方基本公共服务十二五规划明确的基本公共服务供给范围，大体涵盖了一个人从出生到终老各个阶段生存与发展所需的基本公共服务。这些由政府提供的基本公共服务，既是公民享有的基本社会福利权的本质规定，又是政府作为公共主体必然承担的公共责任与义务。同时，结合我国现阶段发展条件来看，其更具回应社会需要和民众诉求的时代价值，体现了政府追求公平正义和保障民生权益的价值导向。

“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”③。我国现阶段政府的公共服务职能主要体现为：制定公共服务规划与政策，营造公共服务的制度环境，保障公共服务均衡发展；监管公共服务的行业生产与供给，保障公共服务质量；通过付费购买公共产品，保障公共品的有效供给；直接生产和提供基本公共服务，维护基本人道生活的公共需求。国家和地方基本公共服务十二五规划在明确基本公共服务供给范围的同时，也强调各级政府提供基本公共服务的职能和职责分工。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，“本规划确定的各项指标和任务，要分解落实到国务院各有关部门和各省级人民政府”④。地方基本公共服务十二五规划中，如《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》强调，“本规划经省级政府批准，由省级有关部门和市、县（市、区）人民政府组织实施。规划确定的各项目标任务，要确保如期完成”⑤。基本形成了从纵向上明确中央与地方各级政府的公共服务供给分工与责权，从横向上明确了各级政府部门的公共服务职责。通过对中央和地方基本公共服务十二五规划中具体项目内容的分析，可以看出中央政府在公共服务领域的职责主要是制定有关公共服务的法律法规、方针政策，依据国民经济与社会发展规划制定专项国家公共服务发展规划和公共服务质量标准，提供国家层面的公共产品和公共服务。对各省、自治区、直辖市的公共服务进行宏观统筹管理和监督检查。运用财政转移支付大力推进公共服务均等化，保障公共服务的公平公正。省级政府的公共服务职责主要是保证国家法律、法规、政策、规划、质量的执行，根据本地区情况制定地方公共服务的规章、政策与规划。提供本区域内的公共产品和服务，建立和完善地方公共服务体系。对各市县的公共服务进行组织协调和监督检查，对基本公共服务提供必要的财政保障。市、县政府的公共服务职责主要是贯彻落实国家和省级政府的相关法律、法规、规章与政策，提供区域内各项公共产品与基本公共服务，加大对基本公共服务的经费投入，保障基本公共服务的质量与绩效。乡镇政府的公共服务职责主要是落实各级政府的公共服务政策到村到户，保障基本公共服务供给的公平可及，为社会主义新农村建设提供直接的基本公共服务。⑥

2.形成基本公共服务的国家标准与地方标准，构建质量控制体系

基本公共服务标准，是指“在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范”⑦。制定基本公共服务标准，不仅可以对各级政府提供基本公共服务的行为进行指导和规范，同时也是保障基本公共服务供给质量、促进基本公共服务供给公平的有效工具，而且也大大增强了社会公众对政府未来提供的基本公共服务的感知程度和心理预期。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》具体确定了8个领域44类80个基本公共服务项目的国家标准，每一项基本公共服务从服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等4个方面进行规范。与之相仿，已颁发省级基本公共服务十二五规划的地方省市参照国家标准并结合地方情况，提出了基本公共服务的地方标准。如表1所示，即为十二五时期国家和部分省市（福建省、河南省和四川省）明确的基本住房保障领域“农村危房改造”公共服务项目的标准。

表1 十二五时期基本住房保障领域“农村危房改造”公共服务项目的标准

国家和地方提出的十二五期间基本公共服务的标准很大程度上是我国未来一段时期内经济社会发展水平和群众公共服务需求程度的合理反映。各基本公共服务领域的标准内容由政府依据现行法律法规和有关政策提出，反过来，标准的设计也体现了政府责任和政府工作目标。此外，基本公共服务国家标准和地方标准的明确提出，也意味着一套基本公共服务质量控制体系的构建。因为，政府按照标准提供基本公共服务的过程，即是政府向民众提供合格质量的基本公共服务的过程。并且，基本公共服务的标准还将成为社会公众评价政府所提供基本公共服务质量的可靠依据，继而成为指导、激励和约束政府行为以提供符合质量要求的基本公共服务的技术规范和重要力量。而这些，都将有利于促进我国基本公共服务标准化与质量化的提升。

3.明确基本公共服务的重点任务，形成保障工程

国家和地方基本公共服务十二五规划对纳入供给范围的每一基本公共服务领域，均提出了其重点任务，并配套保障工程。具体而言，重点任务是政府对基本公共服务内容中的关键目标进行体系化梳理，保障工程则是围绕这些关键目标构建具体的专项行动计划，从而形成工作目标与实施路径的有机结合。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》围绕基本公共服务八大领域及残疾人基本公共服务提出了九大重点任务，实施了30项保障工程和政策（在基本住房保障方面，提出了土地、财税、金融、价格等4项保障政策）。地方基本公共服务体系十二五规划与此相仿，形成了地方性基本公共服务领域的重点任务和保障工程。比如，表2以基本公共服务的“基本社会服务”领域为例，列出了十二五时期国家和部分省市（江西省、河南省、福建省、山西省和四川省）的重点任务和保障工程。

表2 十二五时期国家和部分省市“基本社会服务”领域的重点任务与保障工程

与表2反映的“基本社会服务”领域的重点任务与保障工程一样，地方规划中确定的其他基本社会公共服务领域的重点任务与保障工程大都与国家规划相同，同时结合地区发展实际又有所侧重。与此同时，就基本公共服务各个领域的重点任务与保障工程而言，其均是中央政府和地方政府在十二五期间的重要部署与重点落实，体现了十二五期间政府提供基本公共服务的工作目标和工作重心所在。可以预见，在重点任务与保障工程的结合下，将对政府提供基本公共服务形成强大合力，促使我国基本公共服务供给现状不断改善。

4.加大基本公共服务的投入力度，增强财政保障能力

推进基本公共服务均等化，必须依托强大的财力作后盾支撑。在基本公共服务的提供过程中，政府占据着主导地位，这意味着政府的财政投入起着决定性作用。纵观国家和地方基本公共服务十二五规划，无不强调政府财政保障的重要性，强调加大财政投入，增强财政保障能力。《国家基本公共服务体系“十二五规划”》指出，要使“政府投入大幅增加，基本公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高”。同时，独辟一章“增强公共财政保障能力”，指出要建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。具体而言，包括三个方面，一是合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任，逐步将适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权和支出责任；二是完善转移支付制度，科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，充分发挥省级财政转移支付有效调节省内基本公共服务财力差距的功能；三是健全财力保障机制，拓宽基本公共服务资金来源，加大县级财政保障基本公共服务能力。⑧地方基本公共服务十二五规划中，《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》强调“各级政府要加大财力统筹，保证本规划各基本公共服务项目及保障工程的投入，确保本级财政承担的投入资金足额落实到位。严格规范财政转移支付管理和使用，确保资金按时足额拨付”⑨。《河南省基本公共服务体系“十二五”规划》指出“各级政府要加强财政统筹，按照规划规定的支出责任，保证本级投入足额、及时到位，保障规划确定的各项基本服务和工程顺利实施”⑩。总之，正如人力资源和社会保障部中国劳动保障科学研究院副研究员蔡若愚表示的那样：“财政投入的不断增加是一种趋势”⑪。相应地，财政保障能力也将随之增强。

5.推进基本公共服务的均衡发展，重视公平可及

基本公共服务均等化，是指“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化”⑫。基本公共服务的不平衡、不均等、差距显性化，正是当下我国的现实国情，突出表现在：城市与农村之间基本公共服务供给不均等，农村基本公共服务水平远低于城市；区域之间基本公共服务供给不均等，东部地区的基本公共服务水平明显高于中西部地区；社会成员之间享有的基本公共服务不均等，如进城农民工享有的基本公共服务水平远低于城市户籍居民。⑬基本公共服务供给的不均衡直接违背了社会公平正义的价值取向，也与我国构建社会主义和谐社会和服务型政府格格不入。故国家和地方基本公共服务十二五规划加大力度推进基本公共服务均衡发展，着力解决基本公共服务的公平问题。主要从三个方面入手进行：一是推进城市与农村之间基本公共服务的均衡发展，努力改变目前农村基本公共服务水平远远低于城市的不均衡现状。如国家和地方规划中明确提出的“加大农村基本公共服务支持力度”、“促进公共资源向农村流动”、“推进城乡基本公共服务制度衔接”、“逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度”等要求；二是缩小区域之间基本公共服务的发展差异，既包括我国东部、中部、西部之间的发展差异，也包括不同区域之间的发展差异。如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》强调“推进落实主体功能区基本公共服务政策”、“加大困难地区基本公共服务支持力度”、“建立健全区域基本公共服务均等化协调机制”⑭等；三是推进社会不同群体之间基本公共服务的均衡性，使老、弱、病、残群体和城市外来务工人员享有同其他群体均等化的基本公共服务。如浙江省要求“加快建立进城务工人员等流动人口基本公共服务制度”⑮，四川省要求“保障残疾学生和残疾人家庭子女免费接受义务教育”⑯等。推进上述城乡、区域和群体间基本公共服务的均衡发展，就其实质而言，是公共资源的再配置过程，通过政府的宏观调控，使公共资源更多地向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜，从而真正实现城乡、区域和群体之间的“公平可及”。

6.探索基本公共服务供给主体和供给方式的多元化，形成协同机制

实现基本公共服务的多元化供给，既是推进基本公共服务均等化的需要，也是提升基本公共服务质量的需要。基本公共服务的供给多元化，包括供给主体的多元化和供给方式的多元化，以及在此基础上形成的供给机制的多元化和供给模式的多元化。可以预见，未来我国基本公共服务的提供与均等化的推进，以及基本公共服务体系的构建和完善过程，基本公共服务的多元化供给将是一种不可阻挡的趋势。因为随着我国经济社会的空前发展和广大人民群众公共服务需求的不断增长，再单独依靠政府单一化的提供基本公共服务将是不可行的，既无法保证提供的效率与公平，也无法保障提供的数量与质量。因此，政府在基本公共服务供给中的角色是“保障会有服务”，不一定直接提供服务。将那些能由社会和市场提供的基本公共服务让渡出去，承担公共服务制度规则的供给者和公共服务供给过程与质量的监督者。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求创新基本公共服务的供给模式，指出“在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制的作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式的多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办的基本公共服务供给模式”⑰。一些地方的公共服务十二五规划中也高度重视建立公共服务的多元供给机制，包括扩大基本公共服务面向社会开放的领域，积极推行政府购买、合同委托、服务外包等提供基本公共服务的方式，构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台等；推进事业单位的分类改革，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，促使事业单位转变为独立的事业单位法人和公共服务提供主体；鼓励社会力量参与，强化社会公众的参与权，发挥各类社会组织的积极作用，发展志愿服务和慈善事业等。总之，要加大基本公共服务提供的市场化与社会化，真正在政府、市场、社会之间形成提供基本公共服务的协同机制。

7.加强基本公共服务的绩效评估，形成监督问责机制

政府提供基本公共服务的效率与质量，需要通过建立基本公共服务绩效评估机制进行监测。一方面，通过建立以结果为导向的基本公共服务绩效评估体系，可以评估政府提供基本公共服务的效率、效果与效益；另一方面，通过将基本公共服务的绩效考评纳入政府及干部考核的内容范围，可以推进政府行政问责，形成监督问责机制。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确规定：“国务院各有关部门和各省级人民政府要开展本行业和本地区的基本公共服务水平检测评估考评，注意研究新情况，解决新问题。要自觉接受同级人大、政协和人民群众的监督。积极开展基本公共服务社会满意度调查。鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估”⑱。同时规定：“完善基本公共服务问责机制，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重。健全基本公共服务预算公开机制，增强预算透明度。切实加强对建设工程和专项拨款使用绩效的审计、监管。建立基本公共服务设施建设质量追溯制度，对学校、医院、福利机构、保障性住房等建筑质量实行终身负责制”⑲。

从地方基本公共服务十二五规划来看，无一例外地强调加强基本公共服务的绩效评估考评，并重视在此基础上构建监督问责机制。如北京市要求“基本公共服务绩效评价和行政问责不断强化”⑳；浙江省指出要 “建立基本公共服务绩效评估监督机制，将基本公共服务绩效纳入政府考核问责体系，规范并引导政府和公共服务部门的职责行为”；福建省、江西省、山西省、四川省等均要求“完善基本公共服务问责机制，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重”、“加强对县级政府的绩效评价和监督问责”。此外，值得指出的是，在实践层面，全国大部分地方均在基本公共卫生服务绩效评估方面开展了富有成效的实践探索。以山西省为例：山西省在2012年出台了《全省基本公共卫生服务项目绩效考核办法（试行）》，实行绩效考核结果与基本公共卫生服务补助资金挂钩，即把对基层医疗卫生机构的考核评估结果作为各级财政、卫生部门核拨基本公共卫生补助资金和人员奖惩及核定绩效工资的主要依据，加强了基本公共卫生服务项目绩效考核。

8.健全基本公共服务的政策法规，促进制度配套与创新

推进基本公共服务均等化，构建和完善基本公共服务体系，需要在法律、法规、政策等提供的制度框架内运行。从这个意义上讲，制度可以为基本公共服务的供给、均等化的推进及体系的构建提供保障作用。国家和地方基本公共服务十二五规划的出台，提供了构建基本公共服务体系的一个宏观制度框架，但若要转化成便利可行的具体实践，则还需作更进一步的细化。这其中，制定基本公共服务方面的相关政策法规、加快符合我国国情的基本公共服务的相关立法，尤其显得必要而紧迫。以基本住房保障这一基本公共服务领域为例，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》尤为强调政策法规的构建与完善，明确要求“加快基本住房保障立法工作，做好廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房等各类保障性住房的政策衔接”、“进一步完善土地、财税、金融等政策体系，建立稳定投入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度”；四川省要求“制定公平合理、公开透明的保障性住房分配政策”；山西省更明确将研究制定《山西省住房保障调条例》提上政府议程。

在强调上述制度构建的同时，国家和地方基本公共服务十二五规划亦十分重视和强调制度的配套与创新。比如，为适应基本公共服务供给市场化与社会化的需要，国家和地方基本公共服务十二五规划强调推进事业单位、医疗卫生体制和机关事业单位养老保险制度等的改革，强调基本公共服务供给理念、供给方式、供给模式、供给机制等的创新；为促进基本公共服务发展更为均衡化，国家和地方基本公共服务十二五规划强调统筹城乡基本公共服务制度、户籍制度、收入分配制度等的改革，强调城乡一体化、区域协调化的基本公共服务制度的创新；为增强基本公共服务的财政保障能力，国家和地方基本公共服务十二五规划强调公共财政体制、政府转移支付制度、财政预算制度等的改革，强调财政支出增长机制、政府转移支付办法、县级财政保障激励约束机制等的创新，等等。

二、我国基本公共服务体系构建的地区特色与差异

地方基本公共服务体系的构建，一方面受各地区公共服务需求的影响，同时也取决于各地区经济社会发展水平和财政能力。我国幅员辽阔，区域间的经济社会发展速度、水平以及财政能力差距较大，尤其是东西部现有基本公共服体系的基础存在明显差距，这就决定了各地区在构建基本公共服务体系时的目标重点和任务、标准等有所不同，呈现出显著的地方特色与区域差异。

1.基本公共服务发展目标富含地方特色

考察地方基本公共服务在十二五时期的发展目标，对宏观把握我国地方基本公共服务体系的构建具有重要意义。总言之，十二五时期地方基本公共服务在发展目标上具有两大特点。

第一，鲜明的地方特色性。比如，北京作为我国的首都，其经济、社会的发展水平都远远高于中西部省市。因而，北京市在《北京市十二五时期社会公共服务发展规划》中定位的目标为：“到2015年，基本构建起与首都功能定位和中国特色世界城市建设目标相适应的社会公共服务体系”。再如，四川省在我国西部省市中综合发展排名相对靠前，其在《四川省基本公共服务体系“十二五”规划》中提出的目标之一是：“全省基本公共服务水平在西部地区位居前列，达到或接近全国平均水平”。 又如，不同于国家和多个省市围绕“供给”、“均衡”、“群众满意”、“方便可及”等角度提出的“综合式”发展目标，河南省在《河南省基本公共服务体系“十二五”规划》中把发展目标分解落实到基本公共服务的具体领域中去，并形成具体的“数据”目标。

第二，明显的差异性。地方基本公共服务十二五规划提出的发展目标，基本都是“供给有效扩大”、“发展较为均衡”、“服务方便可及”、“群众比较满意”等，但若透过其背后的阐述文字，则可看出明显的差异。以“供给有效扩大”这一多个地方均提及的发展目标为例，北京市将其阐述为“优质社会公共服务资源供给不断扩大，多层次、多样化的需求不断得到满足”，浙江省阐述为“大力实施公共服务提升工程，基本公共服务资源总量明显提升”，山西省、四川省阐述为“政府投入大幅增加，基本公共服务预算支出占财政支出比重逐年提高”。可见，中西部省市将发展目标定位在通过加大公共服务的投入来保障基本公共服务的“数量”，而东部省市的发展目标是通过优化公共服务资源来提升基本公共服务的“质量”。

2.基本公共服务供给水平和标准存在区域差异

明确设定基本公共服务的供给水平和标准是国家和地方基本公共服务十二五规划的共同 “亮点”。但众所周知的是，基本公共服务的供给水平和标准受地方经济社会发展水平影响很大，甚至可以直接说基本公共服务的供给水平和标准与经济社会发展水平呈正向关联。由于我们东部、中部、西部的经济社会发展水平有着显著的区域差异，受此影响，地方基本公共服务在供给水平和标准上也呈现着显著的差异，并大体表现为：东部高于中西部，中部又高于西部。

现以地方基本公共服务十二五规划中基本公共教育的供给水平为例进行说明。如图1所示，为东部的北京市、浙江省、福建省，中部的山西省、河南省、江西省，西部的四川省等省市十二五时期基本公共教育供给水平图（包括九年义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率、学前教育学前三年毛入园率）。由图可知，尽管少数省市之间在基本公共教育供给水平上并不严格遵循“东部＞中部＞西部”，但整体而言，“东部供给水平高于中部和西部，中部供给水平高于西部”的结论是成立的。

图1 部分省市十二五时期基本公共教育供给水平

值得指出的是，如果仅仅通过上述数据印证地方基本公共服务供给水平和标准在东部、中部和西部之间的递减差异，那么这种比较的意义和价值是受限制的。

还应看到的是，在这种供给水平和标准绝对“数值”的差异背后，更深层次反映的是不同地方提供的基本公共服务在“数量”和“质量”上的差异。相比较而言，十二五时期，中西部省市依然偏重于通过加大财政投入和增强财力保障以确保基本公共服务供给能力的建设，从而更好地解决基本公共服务“供给不足”的矛盾。而东部省市在相对解决好基本公共服务供给“数量”的问题后，已逐步追求更高“标准”和更高“质量”的基本公共服务。仍以基本公共教育为例进行说明。中西部省市山西省、河南省、四川省等均强调加大财政投入力度，“完善以政府为主导、多种方式并举的经济困难学生资助政策，建立健全公共教育服务体系”。而东部省市浙江省则强调“以促进教育公平、提高教育质量为核心，推动各级各类教育全面、协调、可持续发展”，北京市则追求“着力促进教育公平，不断提高教育质量，建立更加发达的公共教育服务体系，为每个人的人生起点和终生发展提供更加良好的教育服务”。

3.促进基本公共服务均等化的着力点不同

虽然中央与地方都把促进基本公共服务均等化作为十二五期间的重要任务，但中西部省市偏重于将公共资源向农村和贫困地区倾斜，解决中西部地区仍然存在的城乡基本公共服务均等化问题；而东部省市更加重视保障流动人口公平享受基本公共服务，解决城市化进程中农民工与城市居民的社会福利权均等化问题。

中西部省市在基本公共服务供给上不仅存在着供给不足的问题，同时面临着基本公共服务发展不平衡的矛盾。这种发展不平衡，突出反映在中西部省市的城乡之间和区域之间，尤其是一些农村地区和偏僻、边远的贫困地区在基本公共服务发展上显得过于滞后和落后。从中西部省市基本公共服务十二五规划文本来看，通过将公共资源向农村和贫困地区倾斜，实行“扶弱”式的方式来推进基本公共服务均等化是其重要目的。如表3所示。

表3 十二五时期中西部省市有关“公共资源向农村和贫困地区倾斜”的表述

相较于中西部省市，东部省市更为注重推动流动人口的基本公共服务均等化。东部省市一般为劳务输入大省，来自于中西部的农民工等流动人口数量庞大。同时，就其内部而言，伴随城镇化速度的加快，大量农村剩余劳动力随之转移，这也助推了流动人口的数量。据对江苏、浙江两省的无锡、苏州、嘉兴、绍兴等4市的调研数据显示，外来人口已基本与当地户籍人口持平，部分县、镇已超过当地户籍人口。这就要求东部省市在推进基本公共服务均等化过程中必须将流动人口纳入进来。《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》规定，要“按照输入地为主的原则，加快建立进城务工人员等流动人口基本公共服务制度”，同时“进一步加强流动人口的基本公共服务。着力解决以农民工为重点的流动人口基本公共服务问题”。《福建省推进基本公共服务均等化“十二五”规划》指出，要“建立基本医疗卫生制度，为城乡居民以及常住流动人口提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，切实保障人民群众身体健康”，“建立健全流动人口现居住地计划生育技术服务保障机制”。这些都说明东部省市重视推进流动人口的基本公共服务均等化。

4.经济发达地区更加重视推进基本公共服务供给多元化

东部经济发达地区面临社会公众对公共服务需求的多样化和公共服务供给中的参与权诉求，使其在提供基本公共服务上逐步放弃政府单一化的供给思维和供给模式，越来越重视和强调推进基本公共服务供给主体和供给方式的多元化，这从地方基本公共服务十二五规划中可以看出。如《北京市十二五时期社会公共服务发展规划》：“构建以社区党组织为核心、社区居民委员会为主体、社区服务站为平台、社区社会组织和物业服务企业为支撑、驻区单位密切配合、社区居民广泛参与的新型社区治理体系”，“积极鼓励和引导社会资本举办医疗机构，满足市民多元化和个性化的医疗服务需求”，“大力鼓励社会各界以资本、技术、信息等多种形式对全民健身消费市场、重大国内外体育赛事等要素市场进行投资”；《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》：“坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，巩固学前教育普及水平，提高教育质量”，“进一步完善政府主导、行业指导、企业参与的办学体制机制，提高学校管理服务水平”，“鼓励社会资本举办各类医疗机构，大力支持民办医疗机构发展，形成多元化办医格局”；《福建省推进基本公共服务均等化“十二五”规划》：“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，“鼓励和引导社会资本举办医疗机构和参与公立医院改制，引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的公立医院改制，形成多元化办医格局”，“打破行业界限，开放服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买等多种服务模式，鼓励和引导社会力量兴办养老机构”，“引导社会力量参与保障性安居工程建设和运营”等等。

与此同时，从实践层面来看，经济发达地区在推进基本公共服务供给多元化的实践探索上也有着更高的积极性和更强的力度。以山东省青岛市为例：青岛市在2011年公共服务评估中位居38个城市基本公共服务满意度评价排名的首位。市政府在基本公共服务供给改革上，着重于选择政府购买公共服务项目的供给方式，主要有三点做法：一是梳理制定基本公共服务购买目录，界定基本公共服务内容；二是由购买社区公共服务入手，鼓励在基层街道和社区试点政府采购基层公共服务，提升社区基本公共服务能力；三是发挥公共财政的引导和调控作用，鼓励和引导社会资本参与基本公共服务。这样，青岛市通过创新政府基本公共服务供给方式，有效促进基本公共服务提供的市场化、社会化、分权化、专业化。从其他经济发达地区来看，政府购买公共服务逐渐盛行，如上海市浦东新区、静安区、北京市东城区、成都市区两级等已开始面向社会采购公共服务，将社区公共卫生服务、公共就业服务、社会保障服务、社区法律服务、公共文化服务、社区养老服务、公共设施维护等纳入政府采购，培育了社会协同管理主体，满足了社会多层次多元化的社会公共服务需求，成效显著。

5.部分省市制度创新驱动效应更显著

制度构建、制度改革与制度创新是推进基本公共均等化过程中不可或缺的内容。但其只有在具备一定条件下才会形成明显的驱动效应，从而发生具体的制度构建、制度改革和制度创新实践。在推进基本公共服务均等化和构建完善基本公共服务体系的过程中，部分省市更好地解决了供给基本公共服务的“数量”问题，开始追求提供更加均等化和更高质量的基本公共服务，以不断满足人民群众更高层次的需求。这时，对构建空白领域的政策法规等制度，改革那些陈旧滞后的不相适宜的制度和根据需要创新现有的制度等的要求更为迫切，相应的制度构建、制度改革和制度创新背后的驱动效应也更为显著。

以北京市、江西省、四川省为例，梳理其基本公共服务十二五规划文本，可形成如表4所示的部分省市相关制度构建、制度改革和制度创新的汇总表。

表4 部分省市基本公共服务十二五规划中制度构建、改革与创新汇总

部分省市更为显著的制度创新驱动效应还可通过实践看出。以广东省为例：广东省在推进基本公共服务均等化的过程中，于2012年出台推进基本公共服务均等化综合改革工作方案，不断深化与基本公共服务均等化相关的体制改革。具体包括政府体制改革、财税体制改革和社会资源分配体制改革（特别是改革城乡分割、体制内外差别巨大的社会保障二元双轨制）、户籍制度改革等等。同时，加强社会管理创新，通过创新基本公共服务生产、分配的管理体制机制和创新公众参与基本公共服务均等化全过程管理的体制机制，协同式地推进基本公共服务均等化。通过以上改革与创新，广东省在推进基本公共服务均等化方面取得了难能可贵的重要成效，名副其实地在全国省市中居于“走在前列”的地位。从其他经济发达省市来看，改革与创新的实践屡出不鲜，如浙江省慈溪市“打破户籍限制，建立城乡一体的养老保险制度”；福建省提出“实施创新驱动发展战略，建设创新型省份”；山东省青岛市“通过购买公共服务项目，创新基本公共服务的供给方式”等等。

结 语

我国中央和地方基本公共服务十二五规划所体现出的共同趋势，既体现了十八大以来党中央提出的“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“使发展成果更多更公平地惠及全体人民”的指导思想，也是实现全面建设小康社会目标的战略路径规划，彰显了维护社会公平正义的公共价值取向。把握这些共同趋势，有助于深刻理解我国完善基本公共体系的战略思路与发展方向，检视当下我国地方构建基本公共服务体系中的现实障碍和差距。同时，也要看到我国地方基本公共服务十二五规划呈现的显著地方特色与区域差异，既是社会经济发展水平不同所致，也是不同发展阶段区域公共服务需求差异所致。认识到这一点，就应理解和容许地方基本公共服务体系的区域特色，探索包容性增长的地方公共服务体系发展模式。同时，也不能以“地方特色”或“财力不足”为借口，放弃对基本公共服务效率与质量的不懈追求。只有在地方公共服务体系构建中坚持保护特色缩小差距，才能准确解读完善我国基本公共服务体系的共同趋势和地区差异，并研判这一比较的价值和意义所在。

注释：

①截至2013年9月25日，笔者通过网络检索等有关途径了解到，在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》出台后已发布省级基本公共服务“十二五”规划的省市有江西省、浙江省、河南省、福建省、山西省、四川省等六个省。此外，需要说明的是，北京市于2011年12月出台的《北京市十二五时期社会公共服务发展规划》，同样纳入本文的对比范围之内。

②经对比，江西省、河南省、福建省、山西省、四川省等的基本公共服务十二五规划确定的基本公共服务供给范围与国家规划相同，浙江省另涵盖了环境和安全等领域；北京市的规划虽名为“社会公共服务”，但内容大都与“基本公共服务”一致。

⑥姜晓萍：《中国公共服务体制改革30年》，《中国行政管理》2008年第12期。

⑪蔡若愚：《基本公共服务：重在财政投入，难在机制创新——解读<国家基本公共服务体系“十二五”规划>》，《中国经济导报》2012年7月24日。

⑬黄伟：《加快推进基本公共服务均等化》，《人民日报》2013年3月28日。