大城市的政府层级关系：基于任务型组织的街道办事处改革分析

2013-11-16孔繁斌

上海行政学院学报 2013年6期

孔繁斌吴非

（1.南京大学，南京 210043；2.南京市建邺区民政局，南京 210019）

一、引言

城市街道办事处是地方政府或基层政府的派出工作机构，长期以来街道办事处成为政府履行职能的一种重要方式，并承载了大量职能机构的管理事务，甚至担负了一定的基层执政功能。但从社会发展和国家治理的变迁趋势来看，以街道办事处这种派出机构的方式履行政府职能，以此为一种治理工具，其绩效究竟如何？是否可以被其它治理工具所取代？或者说街道管理体制改革该如何进行的问题，已经是深化城市行政管理体制中难以回避的现实难题。近年来，我国不同城市对街道管理体制改革采取了极为不同的方案，从强化到取消都是改革中的策略选择。在国家政府制度结构中，街道办事处是政府派出机构，是政府履行职能的一种组织化、机构化方式，因此，无论强化、弱化或者取消街道办事处，都是地方政府更有效履行职能的一种策略选择。

本文尝试以任务型组织为依据，整合一个理解街道办事处机构及其改革的分析框架，在相关条件的变化演进中解释两个相关问题，其一是街道办事处的职能应该如何定位？其二是如何应对街道办事处的管理体制的改革？我们将从任务型组织理论，对这些问题给予解释。

二、理论视角与问题构建

观察和分析城市街道办事处的职能定位及其管理体制改革，有着不同的理解角度、动机和目的，观察的角度和改革的方案深受相关利益者自身立场的影响。但作为长期以来地方政府在其治理过程中选择的一种履行职能的方式，理解街道办事处的功能并非没有一个价值中立的理论框架。根据公共组织理论，任何公共组织都是在法定规则和社会变迁中调试自己的功能；①而政府职能机构的设置，在宏观上也深受公共治理结构的约束。近年来地方治理创新实践中街道管理体制的改革，实质上是在公共治理结构恶化社会变迁环境下发生的政府职能履行方式的选择。依据这些假定，我们可以提出理解城市街道职能及管理体制改革的两个维度或视角（如图所示）。

第一个视角是与公共治理结构相关的问题。改革开放以来，社会结构的转型引发了公共治理结构的调整，过去的集权式低度分化的社会日益演化为现在的集权式高度分化的社会，而从主观需求方面来看，社会公众对权益维护、社会福利等的期待不断增加，公共事务管理内容呈现更高的复杂性。因此，公共治理结构的调整成为影响社会有效治理的重要因素。从这个视角或维度中，我们可以发现，政府履职方式必须与社区自治统筹设计，尤其是要将促进社区自治作为重要的责任。

第二个视角则是与国家政策变迁相关的问题。影响街道职能定位的另外一个因素是国家的公共政策，核心是伴随深化改革而发生的公共政策范式的调整。自党的十六届四中全会以来，我国国家治理逐步加大了社会政策建构的力度，注重社会保障制度和其他社会福利事业的发展，从政府职能角度来看，履行公共服务成为政府日益增长的责任。在国家公共政策范式发展压力下，街道职能的结构性调整成为趋势。

这两个观察维度，直接决定和影响了我们对街道职能和管理体制改革的判断，第一个判断是街道职能定位的趋势假设，这是从图中横轴来理解的，第二个判断关于街道职能定位的取向假设，这是从图中纵轴来理解，我们大致可以认为，横轴涉及的适应国家公共政策范式发展而转变街道经济职能的问题，是具有较高认同度的，如果地方政府继续选择街道这种治理工具履行自身的职能，那么街道面向公共服务发展自己是未来的定位。但是，这种职能趋势是次生的问题，原发的问题还是在纵轴的街道职能取向上，或简要地说是要还是不要还？如果要街道这种履行职能的工具，如何在政府和社区之间为其准确定位。

因此，街道职能定位及其体制改革，无法简单地做强化或弱化的加减法，这都不是问题构建的合理思路，真正的问题是街道这类机构的属性，我们认为这一属性是其“任务型组织”的特质，只有回到任务型组织的理论视角，才能合理理解街道职能定位和管理体制改革问题。

三、作为政府履行职能方式的街道

回溯街道的种种职能，可以说没有一种是该组织自身所独有的，是具有排他性的，尽管街道干部和管理者无法摆脱繁杂的各项事务，但缺乏职能认同是其共同的群体特征。本来，作为派出机构就是一种任务交办，但层级化管理的思维加上惯性，逐渐使得街道潜在地被作为一级政府。其实，这些都是种种因素交织起来的错误认识。究其根本，街道无非是政府履行职能的一种方式，是以层级化综合办理事务的理念而设置的机构。因此，街道的职能并不是一个非要准确做出界定的问题，或者与其说街道存在相应的职能，不如说面临特定的、随时变化的任务更合适。

从街道管辖区域的实践来看，街道做的事一定有政府相应的职能承担这些事务的职责，街道都不是以独立主体身份办理相应事务的，这就是我们经常说的权、责分立，实际上不仅街道没有履行政府职能的法定权力，也并不承担法定责任，其所承担的只是任务职责。这些都是与街道作为政府履行职能的一种策略方式密切相关。

街道作为政府履行职能的方式，究其多年实际运行来看，存在一些需要达成共识的问题。

首先，派出街道机构究竟做什么不明确。我们认为，以一种层级性机构的方式设置街道办事处，只不过是政府履职链条的延伸，因此街道办事处的职能是不确定的，无法像政府职能机构那样边界明确，这就是街道机构的任务型导向组织的特点。作为政府派出机构，街道严格来说没有职能，只有职责，政府布置的任务就是其职能。

其次，街道任务来源的规范性不明确。街道的功能就是履行政府交办的任务，但谁交办？谁有权利向街道交办任务？街道与上一级或上两级政府之间是什么关系？和其职能机构之间又是什么关系？这些关系确定的法规文件依据是什么？等等，这些问题并非都已经解决，模糊的政府间或机构间关系，是街道的又一个特点。

再次，街道任务完成的考核不规范。从上一级或上两级政府来看，街道仍然就是一个层级的政府，从未能按照其履行职能的任务机构的定位看待街道，这突出表现在对街道的考核上。考核对应的是常态化的职能指标而不是任务化职责指标，考核方式与街道主体的属性不一致，尽管街道是政府履行职能的层级化机构，但履行什么无法常规化而职能任务化、弹性化，但在管理本位习惯下，考核所采取的职能化而不是任务化的刻板化方式，是极为不正确的，实际上是一种能力不足、精神懈怠的不良行政作风的体现。

综上所述，街道作为政府履行职能的层级化机构，一方面，街道本身是一种策略性制度安排，但对政府而言，适应这种安排的管理模式却教条而僵化；另一方面，街道作为政府职能履行方式的属性已经异化，街道自身的存在反而成为目的。?

四、作为替代或保障社区自治的街道

街道在当今面临的另一个困境，是与社区自治之间的关系扭曲。

社区自治是社会发展的趋势，是社区公众满足或获取公共服务的途径之一，自治的程度对提高公共生活质量意义十分重大。但是，自治是有条件的，过去我们总认为自治的条件是社区公众的自觉性、组织能力和资源获取能力等。但是，这种看法并不完全，也并不重要，关键的问题在于社区自治能否获得政治上的“救济”，能否真正有来自政府的支持、协助和提供政治保障。作为离社区距离最近的街道，尽管它不是政权性机构，但事实上在社区自治中却扮演了复杂的角色，从而也使得自身的角色认同更加复杂化。

在社区自治中，街道首先扮演的是替代的角色。众所周知，街道在社区的工作是受不正确的职能化考核约束的，因而也是选择性的行动。社区基层自治建设并没有获得街道工作的高度重视，这和任务来源有关。另一方面，街道的工作常常替代社区自治，这又使得本来就十分脆弱的社区自治更加难以发展起来。因此，我们发现，社区自治真正需要的政治保障无法从街道获得，例如，社区自治中与政府职能部门之间的争议性、冲突性交往，对政府职能部门的监督，等等，都十分困难，但比邻而居的街道对此无能为力。

街道主要是行政性的派出机构而不是政治性的，对社区自治街道无必尽之责。但实际上，街道工作是任务型的，这就要求政府能够从管理性任务的局限中解放出来，将建设性特别是政治建设性的任务落实给街道，如果说一定历史时期控制住街道辖区的政治秩序是街道传统的政治任务，那么促进社区自治则是如今应该承担的政治任务。只不过这是一个矛盾，社区自治的不发达实际上是街道存在的一个政治社会生态因素，发达的社区自治对街道来说是一种挑战，所以，如果促进社区自治是街道这一政府派出机构的任务，那么街道或许会在社区自治成长中逐渐削弱自身。发达起来的自治化的社区，至少会在公共服务改进方面挑战街道，形成相互之间的竞争。

五、作为任务型组织的街道

按照公共行政学的研究成果理解②，任务型组织就是政府为应对某些特定任务而设置的策略性机构，其存在的合理性取决于这些特定任务规模、价值和期限。任务型组织这种策略性的机构，就是政府为了履行某些特定任务而选择的方式，在当今公共管理学知识体系中，也可以称之为治理工具。因此，任务型组织有几个特点：

第一，因任务动态性强或者是间歇性强度大等，不适合设置常态化机构加以解决；

第二，任务型组织是履行政府职能的一种方式，如果有其它更有效的方式，则并非要设置任务型组织；

第三，任务型组织终结是其最显著特点，任何常态性组织机构都不存在组织终结的问题，而只关注如何通过提高组织绩效增强组织使命之类的挑战。

作为地方政府派出机构的街道办事处，实质上是十分典型的任务型组织，它不是政府履行职能的一种常态化方式，而是在特定情境和任务下做出的策略性选择。由于惯性思维和错误认识的根深蒂固，要构建和巩固对街道作为任务型组织的认识，无论是在理论还是在实践中都是比较困难的，因此有必要做出一些解释。

首先，从历史发展来看，街道并没有作为一级政府，其工作与条条的职能机构相比较则显得复杂而多元，缺乏稳定的职能边界，因此不能把它看成是一种常态化组织机构。

其次，街道的存在是历史和社会条件的产物，在集权式低度分化的社会结构条件下，有限的社会福利和无限的社会控制的压力，需要构建深入底层的组织化网络；同时信息技术的落后又使得政府职能部门的社会交往需要组织化的承接载体，以完成与分散的居民的联系和互动。

以往模式中很难对业主的责任进行集中化划分，不能明确地指出。对于EPC工程的总承包模式来说，虽然一直是五方主体的责任不发生变化，总承包的企业还是需要承担总体责任，一旦工程涉及到勘测和设计与采购以及施工的问题，那么总承包就要承担一定的责任。在传统模式的基础上，设计施工的过程中会发生扯皮问题，EPC模式基础上的问题扯皮是在总承包的范围中出现的，必须要总承包进行内部把控以及管理，因此，对于总包管理制度和核心能力与人员专业提出较高的要求。如果不能很好地把控，所产生的风险就要由总包单位进行负责。此时，就需要分包和分包以及分包和主体施工之间协调管理有效地对接，一旦出现疏忽，势必会造成索赔。

再次，街道的设置是垂直化的科层思维的产物，在这种管理思维下增加组织层级是最常见的策略方式，实际上其背后却是帕金森式能力短缺的体现。

在深化街道管理体制改革中，将街道看成是典型的任务型组织，有着重要的理论价值和现实意义，从任务型组织视角看街道职能和管理体制改革，能为我们带来启示和新的改革思路。